對“審、紀”聯手監督的理論和實踐探討

王爽 王華永

審計監督和紀檢監察監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，在各自的職責范圍內，為推進黨風廉政建設、反腐敗斗爭和國家治理等方面起到了十分重要的作用。但在監督的實踐中發現，審計監督與紀監監督在系統性、協同性和聯手監督方面還缺乏整體的監督格局，沒有把彼此的拳頭緊緊的攥在一起，不能有效形成強大的監督合力，沒有更好有效的發揮其應有的職能和強大的威力。

以習近平同志為核心的黨中央，高瞻遠矚提出了“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，并做出“深化國家監察體制改革”和“改革審計管理體制”的重大決策，成立了國家監察委員會和中央審計委員會，實行“中央紀委與國家監委合署辦公”，強調把黨內監督同國家監督等融合貫通起來，增強監督整體合力，確保黨的方針、決策順暢執行，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發展，促進中華民族偉大復興的中國夢順利實現。

下面就審計監督與紀檢監察監督協同監督、聯手辦案的理論和實踐進行探討。

一、審計監督、紀檢監察監督的含義及主要職能

審計監督在我國是指國務院設置的審計署和縣級以上人民政府設立的審計機關，依法審核檢查國家行政機關及其企事業單位的財政財務收支、經濟效益和遵紀守法情況的活動。其主要職能是對特定主體經濟活動和相關財政、財務收支的真實性、合法性和效益性進行監督檢查。

紀檢監察監督分別是指按照黨章規定和《行政監察法》履行職責，專司監督檢查黨的機構和黨員貫徹執行黨的路線方針政策情況，查處違紀黨組織、黨員和政府機構、政府系統公職人員的行為。其主要職能簡單地說就是遵照黨章的規定，維護黨章和其他黨內法規，監督檢查所屬的黨組織和黨員干部貫徹執行黨的方針政策，懲治各種腐敗和違法違紀行為，教育、保護黨員干部正確履職、盡責的活動。

從以上的審計監督與紀檢監察監督的概念和職能可以看出，審計監督與紀檢監察監督雖然都是黨和國家監督、治理的重要職能部門，但是在監督職責、范圍各有側重。

二、審計監督與紀檢監察監督的共性和差異

黨的十九屆三中全會提出改革審計管理體制，成立了中國共產黨中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導、是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中預防犯罪、懲治腐敗、國家治理作用的重要舉措，使審計的地位、高度空前提高，審計機關從政府組成部門跨入到黨的政治機關中，與紀檢監察機關都是在黨直接領導下的機構，兩者在貫徹黨的方針政策、落實黨中央決策部署、確保黨中央政令暢通、令行禁止、國家治理、懲治腐敗等方面作用高度一致，在監督的內容和主體上也存在一定的相關性，在監督手段上具有互補性，所以說審計監督與紀檢監察監督實行聯手監督有共同的政治基礎。

但審計監督與紀檢監察監督在各自的監督范疇內有各自的特點，簡單的說，審計監督側重于財務、經濟方面監督，俗稱“經濟體檢”，監督主要對象是單位的經濟活動和財務方面（經濟責任審計對象為個人）事項，起預防、警示作用;紀檢監察監督側重于政治方面監督，俗稱“政治治療”，主要對象為黨員和公職人員及黨組織的政治方面事項，起到懲腐治貪、治病救人的作用。以上可以看出各自獨立監督存在不足，不能有機貫通、相互協調，不利于整合監督資源、形成監督合力。

三、目前審計監督與紀檢監察監督存在的不足

1.各自為政，協同性不強。長期以來，審計監督與紀檢監察監督各司其職、雙線并行，在審計項目計劃和紀檢監察監督計劃上互通不夠，沒有同時將重點行業、重要系統、重大資金和項目以及反映問題較多的領導納入共同監督計劃;在推行審計全覆蓋和紀檢監察監督全覆蓋過程中，有時各自強調自己的重點，既存在交叉重復監督，又存在共同的盲區和“真空”現象。即使偶有審計參與紀檢監察監督，僅僅是個案、局部的監督，領域不夠寬廣，合作的方式比較簡單，審計監督與紀檢監察監督之間的信息、經驗共享、資源整合、優勢互補方面缺乏頂層宏觀設計。審計監督與紀檢監察監督之間在業務交流、實踐探索方面還缺乏互通渠道和途徑，在提高監督合作效率、培養復合型監督人才方面還缺乏合作手段和平臺。

2.目標不一，針對性不強。審計監督與紀檢監察監督總的目的是發現、糾正和解決問題，但從具體來說，審計監督的重點是監督國家資金使用的規范性及領導干部在貫徹落實黨中央重大政策措施過程中是否存在執行不力和腐敗問題等等，審計機關堅持依法審計、鼓勵創新、警示預防的原則，按照“三個區分”等標準來判斷、分析和處理審計監督過程中出現的新情況、新問題，可以說審計監督主要是為黨委、政府服務的，審計監督中發現問題線索移送紀檢監察部門，是紀檢監察監督的前置。紀檢監察監督重點是解決黨的領導弱化、組織渙散、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、管黨治黨寬、松、軟等問題，是防微杜漸、治病救人，更多運用“四種形態”容錯糾錯。紀檢監察監督在自行履職的同時，根據審計移送線索予以追責、處理，是審計移送線索的結果。在目前的監督實踐中沒有形成審計監督和紀檢監察監督有針對性的人員共進共出，問題即查即糾，結果立見立得。

3.時效差異，作用力不強。審計項目需要根據上級審計機關、審計委員會、市政府的意見編制年度計劃，很少有針對××問題的項目編入年度審計計劃的。審計項目實施需要起草審計通知書和提前3天送達，然后召開進點會議、編制審計實施方案、再后就是繁瑣的、具體的實施現場審計環節、最后出具報告、征求意見、復核審核、會議研究等等程序，才能出具正式審計報告。如果發現有問題的審計對象才能啟動案件移送程序。提前3天送達通知書的弊端（如果公安機關要抓捕、查辦犯罪嫌疑人，提前3天送達通知給他，結果會怎樣可想而知）和繁瑣的審計程序及較長的審計周期，即使有貪腐等違法違紀問題、證據，因時效不強而失去或錯過查辦的最佳良機，不能充分發揮出審計應有的作用。再之審計手段比較軟弱和局限，沒有紀檢監察機關查封、調查、詢問、留置的力度和靈活，導致單一的審計監督作用不佳。在審計監督中的重大案件移送、重要情況會商溝通、相關資料查詢、數據安全共享、合力促進審計成果運用等方面缺乏合力，特別是案件線索雙向移送反饋機制尚未建立。在加強監督成果深度開發利用、推進審計成果共享方面探索不夠，未將審計監督成果當作干部考核任用的前置環節，而是僅僅當作檔案留存，或者僅為規定而作。紀檢監察雖有審訊、留置等措施和手段，但由于缺乏相關的財務審計人員和審計專業技術，查辦經濟案件、審計財務資料尚能力不足，影響了案件的質量和實效性。

四、解決審計監督、紀檢監察監督聯手協同監督的主要途徑

今年5月，中紀委交辦給我市紀委監委查處××國企領導貪腐案件，紀檢監察委根據案情和結案時間需要，立即成立了由紀檢監察委牽頭，審計和公安、檢察組成的專案組聯合辦案，就是對“審、紀協同、聯手監督”的有效嘗試，取得了很好的效果。

該案嫌疑人十分頑固狡猾，對違法犯罪問題緘口不語，案件沒有突破口，在時間緊、任務重、壓力大的情況下，審計人員充分發揮審計專業特長，運用計算機審計技術，加班加點，精鉆細審，結合多年的審計實踐經驗進行分析、判斷，審查了十幾個企業的大量紙質賬、表、憑證和文書資料，運用計算機技術，篩查了大量的電子財務數據和銀行流水，不斷查找出違法違紀線索和證據，撰寫諸多簡要匯報材料，經領導把關后迅速轉給審訊人員，審訊人員根據審計線索、證據等材料立即進行審詢、外調、查封、留置，使犯罪事實得到落實。

通過“審、紀”各司其職、各負其責，又密切協作、無縫對接、共同研判，使案件的證據逐步得到快速查實，問題得到逐個迅速突破，違法違紀資金得以不斷追繳，涉案人員先后很快受到黨紀政紀處分，違法犯罪分子得以移送檢察機關。以上實例充分說明“審、紀聯手監督”有合力，程序簡、時間短、溝通便、成本低、效率高。為下一步審、紀合作提供重要經驗。

1.審、紀部門要提升聯手監督政治高度。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約、監督和黨對反腐敗工作的集中統一領導，使反腐敗決策指揮體系、資源力量、手段措施更加集中統一，有效破解黨的紀律監察、巡視監督和國家行政的審計、統計監督及人大、民主、司法、群眾、輿論八大監督系統各自為政、各司其職的部門化監督機制不暢、資源力量分散的困境，把執紀與執法有效貫通起來，構建起黨、政、人大、司法等系統、整體、協同的監督格局，形成堅定不移、全面覆蓋、從嚴持久的推進反腐敗斗爭的強大戰斗力。所以要充分發揮審計監督、紀檢監察監督在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的作用，應站在強化“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的高度，立足各自的職能定位，依據雙方的監督范圍、對象、方式的互補性，加強溝通配合，綜合運用監督成果，構成全方位、協同監督工作體制機制格局。

2.審、紀部門主動溝通，制定共同監督計劃。首先，制定共同監督計劃。在審計委員會的領導下，審、紀部門領導和相關專業人員，年初安排時間共商年度監督工作重點，應將審計、紀檢監察部門收集到監督的重點人員、重點單位、重點項目、重點領域及上級任務等納入相商內容。其次，紀檢監察部門應將群眾舉報反映、社會反響強烈、領導重點關注、上級交辦的監督重點對象征詢審計機關意見，相互協商，然后納入共同計劃。審計機關應根據人力、物力和時間，將能夠實施的項目納入年度計劃，通過預算審計、經濟責任審計、政府投資審計、專項審計等對紀檢監察要求監督的重點對象進行審計，向紀檢監察部門移交違法違紀線索和送達報告。再次，按照計劃，審、紀部門力求做到進駐時間和監督重點、關注方向一致，同向發力，有效的把審計全覆蓋和紀檢監察監督全覆蓋有機結合起來，既能解決紀檢監察需要審計結果而審計機關不能及時提供的現象，又能避免重復，勞民傷財，消除監督盲區，實現一舉多得。

3.審、紀部門要建立長期溝通合作機制。近年來，各地都在審計監督與紀檢監察監督貫通協同上積極探索，大膽嘗試，有效整合監督資源、完善制度建設、強化運用審計結果等取得一定的成效和經驗。筆者認為：第一，要經常業務溝通。在共性項目實施中，審、紀部門要經常溝通，審計機關要定期匯報共性項目的進展情況及疑難問題處理等等;紀檢監察部門對涉及脫貧工程項目、“三資”管理、惠農政策等方面的財務核算問題交由審計實施，審計發現涉及腐敗問題要延伸核查才能定性的，交由紀檢監察部門深挖細查。對重要問題需要延伸了解和談話了解的事項，審、紀統一安排人員調查，結果統一使用。只有通過經常性溝通協調、共同進駐、同步實施、無縫銜接、深度融合，共同會商解決協作配合中的實際問題，才能有效彌補紀檢監察干部的財務審計短板，提高發現問題的精準性。第二，要建立固定的例會聯系制度。要充分發揮審計委員會的“紐帶”作用，就審、紀各自需要對方支持、配合的相關工作，定期或不定期召開工作協調推進會，通報審計監督、紀檢監察監督發現的普遍問題和違法違紀重要情況，對重大重要問題進行會商，共同研究提出調查處理的方向和應補充完善的證據材料等，工作中相互印證疑似問題，及時解決審計監督與紀檢監察監督中問題線索難定性、證據標準不清等難題，確定下步工作重點，對重要風險隱患以及整改落實情況等信息加強溝通交流，推動構建起審、紀聯動監督長效機制。第三，要相互學習交流。審計機關可以派出干部到紀檢監察部門辦案，學習談話技巧和簡潔高效辦案程序等，培養查處大案要案的能力和水平;紀檢監察部門可以聘請審計干部為紀檢監察干部做財務審計、計算機應用等方面知識培訓。紀檢監察機關也可派出干部參與審計工作，了解審計技術，提升查處經濟案件的能力，以干促學。紀檢監察部門可以利用審計專業性強、觸及面廣、全方位、無死角、細致入微的前期審計的優勢，積極探索“先行進駐審計的機制”，當好紀檢監察監督的“偵察兵”“先遣隊”，讓紀檢監察機關提前做到“心中有數”，以便目標向靶，彈中靶心。特別在查辦大案要案過程中，通過審計機關打前站，紀檢監察機關再會同審計機關共同分析、相互研判，更好重點突破，使案件取得快捷、精準的成果。通過相互學習、彼此交流，打造出審計、紀檢監察專業干部隊伍，將財經、法紀、計算機等專業技能運用到問題查辦中，達到事半功倍的效果。第四，要建立相互借力機制。審、紀二者技術和手段有效融合，實現優勢互補，使審、紀檢監察督重點突出、規避風險，又能形成強大監督合力，對違法違紀行為形成更加強烈震懾。審計監督可為紀檢監察增加問題線索和為查辦大要案提可靠的依據，紀檢監察部門可為審計部門處理經濟案件、促進審計整改提供可靠支撐。審計機關在審計中發現的違法違紀問題線索，應按照相關程序及時移送紀檢監察，紀檢監察機關應及時處理處置，并對問題的處理結果應定期反饋給審計機關，便于審計機關對移送問題的知情和對審計工作業績考核。審計機關應借力紀檢監察部門促進整改，針對審計監督重在揭示問題，處理問題剛性不強、審計追責手段不多、被審計單位對審計整改不力的現狀，應借力紀檢監察部門力度大、措施多的實際，申請紀檢監察部門協同配合，將問題處理和審計整改納入監察范圍，通過紀檢監察“問責”利器來督促相關部門整改到位。

4.建立監督結果相互使用公開制度。首先，審計監督與紀檢監察監督要在審計成果運用上下功夫，紀檢監察機關要對審計結果的分類運用，對審計報告及時研究，作為研判政治生態，考核領導干部履職盡責、工作實績的重要依據，對審計移送的相關問題線索，要依規依紀依法嚴肅處理，并督促將經濟責任審計結果及整改情況納入黨風廉政建設考核、述責述廉重要內容，存入被審計黨員領導干部廉政檔案，對應該處理的人員和問題依法依規處理，追究相關人員責任。定期對已達審計整改期限的項目進行督查，對審計整改情況實行動態化管理，全過程跟蹤、切實提高被審計單位對審計查明問題的重視程度和整改力度，使審計監督與紀檢監察監督形成專長互補、互相借力的良好局面。其次，審、紀部門應公開公示案件結果，審計部門對查出的黨員干部違法違紀問題，要加強內部控制，防止隱瞞不報或暗箱操作現象，要及時將案件線索按程序全部移送給紀檢監察部門。紀檢監察部門要及時將違法違紀的黨員干部等違法違紀事項及時查處，予以公開公示，以震懾犯罪，以儆效尤。再次，審、紀部門應定期將查處的案件進行歸納總結，深入分析，提出風險崗位和風險職務，進行重點防范，及時向社會發布，引導全社會關注這些“熱門”。

5.上級部門應做好頂層設計。首先應成立組織。筆者建議應成立由審計、紀檢監察、公安等長期或者半固定專業組織，將財經、法紀、計算機等人才網絡到隊伍中，最大限度發揮各自專長，形成一支敢打硬仗、大仗、惡仗、專攻大要案的素質高、技能強的特種兵隊伍（沒有特殊案件就是在本單位正常工作的預備役），如有特殊案件，召之即來，來之能戰，起到威力強、效率高、影響大的效果。其次出臺相關操作規范。在以前年度“審計署與中央紀委國家監委建立了案件線索定期移交機制”“審計機關與紀檢監察機關協作配合工作辦法”等等，都是對審、紀合作的有效嘗試。面對新形勢，頂層設計部門應在法律制度層面對審、紀聯手監督等相關事項予以規定，使下級部門能有章可循。在查處違紀違法問題線索時，如遇到審計、紀檢監察機關同時查證的情況，審計機關可不再單獨辦理移送，直接移交紀檢監察機關查辦，這樣可以節約監督資源，提升監督效能。最后做好聯合監督的督考工作。筆者建議，上級部門應對審計、紀檢監察等聯合監督辦案的數量、成果、作用等等，納入考核范疇，有效促進監督資源的整合和作用發揮，同時應對典型的審、紀聯合案例予以表彰和推廣。

綜上建議，就是希望審、紀強強聯手，鑄就攻堅克難的特殊隊伍。首先形成特種人才隊伍，“專業人才+政策精英”“具體操作+宏觀控制”“黨委指導+政府監督”專業隊伍，部門、成員間相互密切合作，相互借力，優勢互補，有效增強監督的廣泛性、協同性，推進監督重點、監督力量、監督效能大幅提升。其次開展大型戰役，應不定期的對某些行業或系統具有共性的腐敗、違法問題，應實行上下聯動、縱橫滲透的多兵種、大兵團的大戰役，就像掃黑除惡那樣，形成一張全社會的巨型監督網絡，全方位、立體化，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，不留死角，鏟除一切滋生腐敗問題的土壤和污垢，捕獲所有貪腐等違法分子。最后進行專項行動，對那些個別情節重、金額大、影響壞的高官污吏，要組織具有刀槍劍戟七十二般武藝的“特戰隊”，進行快速、高效的精準“點穴”式或專項“斬首”行動，從重從快予以懲治。這樣審計、紀檢監察機關十指緊攥形成強有力的雙拳，凝聚監督合力，打出監督組合拳，能降低執法辦案成本、提高執法辦案效率，真正形成高效務實、具有強大戰斗力監督隊伍，將全面從嚴治黨、深入推進反腐敗斗爭和國家治理推向更高層次。這是新時代對審計監督、紀監監督工作提出的新內涵、新要求。

（作者單位：莊河市人民政

府辦公室、莊河市審計局）