基于狹義區塊鏈技術的河長制績效管理平臺設計

劉曉艷 秦 格 吳睿楨

(1.廣東金融學院創業教育學院，廣東 廣州 501521;2.廣東金融學院會計學院，廣東 廣州 501521;3.廣東金融學院研究生處，廣東 廣州 501521)

1 研究的目的與意義

2016年12月《關于全面推行河長制的意見》中明確了建立區域與流域相結合的省、市、縣、鎮四級河長體系。對于河長制績效考核的問題也作出了如下規定：根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核。也就是說考核沒有固定的標準，需要根據實際情況，制定具體的考核標準。河長制績效考核是指根據不同級別河長所處河段生態環境情況，依據績效考核的原則，按照河流生態治理目標設計相應的評價指標體系，根據特定的評價標準，采用特定的評價方法，對河段一定時間的生態治理、水質和岸線維護情況作出客觀、公正和準確的綜合判斷并出具評價報告。

2020年7月20日，廣東省全面推行河長制工作領導小組發布了廣東省2019年度全面推行河長制湖長制工作考核結果，江門市、廣州市和深圳市等7個市考核等級為優秀，其他14個市考核等級為良好。廣東省的考核依據文件是《廣東省全面推行河長制湖長制工作考核方案》。文件規定考核等級包括優秀、良好、合格、不合格4個等級；考核對象是地級以上市黨委和政府。優秀級別需要的條件是：考核分值為90分以上以及排名前7位；良好級別需要的條件是：考核分值為90分以上或80～90之間，并且排名第7位之后。還有就是“一票否決”的相關規定：一是明確了不得評為優秀的條件，即區域內發生1起重大突發水環境事件等情形；二是明確了評為不合格的條件，即發生2起以上重大或者1起以上特大突發水環境事件。從績效管理角度來說，該方案主要存在兩大問題：一是信息透明問題，尤其是跨地區跨流域的信息透明問題；二是責任落實問題，不能具體到是哪一級河長存在問題。因此，需要建立一個完善的河長制績效評價管理平臺。

要將河長制的各方面力量整合到一個平臺上，并通過績效管理平臺進行公開透明的監管，可以使用狹義區塊鏈技術。狹義區塊鏈是一種按照時間順序將數據區塊以順序相連的方式組合成的一種鏈式數據結構，并以密碼學方式保證的不可篡改和不可偽造的分布式賬本。建立河長制狹義區塊鏈平臺的績效評價指標體系可以解決兩個基本問題：一個是信息透明問題，將各級河長的履職情況通過區塊鏈存儲；第二是責任落實問題，由于記錄的不可篡改和偽造性，保證了河長主體責任的落實。

2 文獻綜述

2.1 區塊鏈技術應用研究

在信息化經濟發展的新時代，任何有利于經濟發展的信息技術都被快速而有效地利用，這就是信息時代發展的主要特征。區塊鏈技術的應用快速興起，不少學者和實踐工作者都對區塊鏈的原理及應用進行了有益的探索。施婉等[1]指出“區塊鏈+績效管理”存在的智能合約風險等相關問題，指出智能合約需要建立“共識機制”并采用新的模式等相關對策，對區塊鏈技術在績效管理中應用需要對該技術有更深的了解，并且改革舊流程以適應技術應用；白莉等[2]從技術角度對區塊鏈在金融、農業和公益等方面的應用進行了總結，并對精細化信息和檔案管理等應用進行了展望；馬忠民[3]闡述了區塊鏈技術與質量管理組合應用的可行性，提出“區塊鏈+質量管理體系”運行架構，認為基于區塊鏈技術的質量管理體系,實現全程運行的可信性與可追溯性,使質量管理體系得到高效運用，進一步提升了質量管理體系的有效性；黃少安[4]指出當前正處于區塊鏈發展的3.0階段,生態令技術使得區塊鏈技術的大規模應用可以實現低成本,區塊鏈為信息充分、真實和共享提供了更好的制度平臺；何妮娜[5]將區塊鏈技術應用于外匯監管領域，區塊鏈技術可以建構信任機制和線上監管交流模式,區塊鏈技術與智能合約結合可以降低監管成本,提高監管效率；和軍等[6]認為區塊鏈技術應用于政府社會性監管，通過信息公開可以取得社會信任、擴大監管主體，通過“互聯網+監管”實現社會監管智慧化，降低監管成本，通過區塊鏈記賬系統提高可追溯性，實現精準追責；帥文明[7]提出區塊鏈技術在新冠疫情防疫中得到有效應用的實踐主要包括“區塊鏈+慈善捐贈”“區塊鏈+醫療物品防偽溯源”及“區塊鏈+疫情數據共享”3種形式，但同樣也存在中心化信任機制的制約等問題。

2.2 績效管理的研究動態

績效管理來源于企業管理，績效管理系統的建立是由于所有權和經營權發生了部分的分離而建立起來的。績效管理最早是為了解決代理問題而產生的，在市場發展初期，企業績效管理主要由債權人進行，其代表就是最早的財務綜合分析方法——沃爾比重分析法。1903年，唐納森·布朗建立了杜邦財務分析體系，這是績效管理的財務模式，該模式以財務指標作為績效管理指標[8]；1991年，美國紐約斯特恩·斯圖爾特咨詢公司提出經濟增加值(EVA)模型，1997年，杰弗里等人提出修正后的經濟增加值(REVA)模型，這是績效管理的價值模式，該模式以價值指標作為績效管理指標，且需要強勢有效的市場環境[9]；1992年，羅伯特.S·卡普蘭和大衛.P·諾頓設計出了平衡計分卡，由“財務”“顧客”“內部經營流程”“學習與發展”4個方面組成，這是績效管理的平衡模式，該模式綜合考慮了企業財務指標和非財務指標、短期行為和長期目標、內部衡量指標與外部衡量指標、成果與動因、客觀與主觀、橫向與縱向。這些使得平衡記分卡成為一種具有很強操作性和功能性的業績評價工具[10]。企業業績評價系統經過財務模式、價值模式和平衡模式的逐步發展，其理論框架已經基本成熟。這就為其他所有權與管理權分離的體制提供了成熟的評價模式[11-12]。

目前，國內外研究企業管理績效的業績評價成果較多，而公共事務管理的績效評價成果較少。近期國內關于績效管理方法應用的成果有：楊玉龍等[13-14]將差序格局社會學概念整合入管理會計研究之中，推導出更加符合中國特色的企業業績評價模式。諸波等[15]實證檢驗了市場競爭程度、經營戰略與業績評價指標選擇之間的關系，研究發現，經營戰略在市場競爭程度與非財務指標采用程度之間起到完全中介作用。

從以上的研究成果中可以看出，公共管理績效評價問題，在現有的研究成果中涉獵較少。這就為本文提供了研究空間，具體來說，就是將區塊鏈應用于河長制績效管理方面，用區塊鏈技術完善河長制管理體系，為公共管理績效評價探索新方法。

3 河長制績效管理平臺運用區塊鏈技術的必要性與可行性

河長制績效的指標體系由三類指標構成：生態治理指標、水質指標、岸線指標。要將三類指標進行系統集成，就需要運用新技術來完成相關的任務，構建績效管理的基礎。

3.1 河長制績效管理平臺運用區塊鏈技術的必要性

在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》中指出河長制主要任務有六項:一是加強水資源保護，強調水資源管理制度的嚴肅性，嚴守水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污三條控制紅線，強化責任，嚴格績效管理和監督。二是加強河湖水域岸線管理保護，強調不得侵占河湖岸線。三是加強水污染防治，強調岸上污染治理和排污管控。四是加強水環境治理，確定具體水質保護目標。五是加強水生態修復，建設生態清潔型小流域。六是加強執法監管，建立健全部門聯合執法機制，實行河湖動態監管。

可以看出河長制任務繁多，牽涉面廣，管理難度大，很多任務需要多個政府部門協同辦理，從體制上看又不是一個專門獨立的機構，要保證河長制機構高效運作，只有借助信息化的技術手段來建立相應的管理平臺，以解決管理力量的不足存在的各類問題，確保各級河長完成相應的任務，區塊鏈恰恰可以滿足這種管理上的需要。借助區塊鏈技術解決河長制管理體制中存在的信息不對稱和失真問題，是落實黨中央和廣東省委關于河長制部署的關鍵，形式上具體表現為將各級評價指標體系，用數據庫的方式進行運作，倒逼各級河長的行為。

3.2 河長制績效管理平臺運用區塊鏈技術的可行性

河長制需要構建信息公開、政策透明、管理到位的管理新體制。需要協調左右岸、上下級對河流水域的水質、水量、岸線進行全過程監控，對充分反饋水生態修復情況，對水生態執法常態化管理，對各級河長履職情況做到全程記錄，有效杜絕各類造假行為和不作為情形，從而落實責任，從管理體制上解決條塊分割造成的“九龍治水”的管理格局。

羅伯特·西蒙斯對以信息為基礎的評價和管理系統特征進行了總結：這些系統聚焦于那些有可能影響決定和管理行為的財務和非財務數據；記錄行為的信息以確定的標準版本寫下來或者輸入計算機系統中，這些信息記錄、分析和描繪嵌入組織的節奏之中并根據預定的實踐進行；系統可以為管理者特別設計；正確的管理模式與有效、無差錯的過程有關[16]。而河長制在實施過程需要具備上述特征的績效管理平臺。區塊鏈可以適應這些需求。區塊鏈是將密碼學、經濟學、社會學相結合的一門技術。區塊鏈的“區塊”類似于硬盤。每個區塊，就是保存信息的地方。通過密碼學技術進行加密，這些被保存的信息數據無法被篡改。簡單而言，區塊鏈是一個基于計算機網絡平臺分布式共享賬本和數據庫，具有去中心化不可篡改、全程留痕、可以追溯、集體維護、公開透明等特點。現實需求使區塊鏈技術運用于河長制管理平臺的可行性已經具備。

4 河長制管理平臺與區塊鏈的嵌套設計

4.1 河長制管理平臺的設計

河長制管理平臺的設計根據秦格等[17]的相關研究，主要包括形成機制、管理機制和評價機制。形成機制主要由兩部分組成：一是政策法規，主要是省級以下的河湖長制工作方案及實施細則；二是資金來源，由水權交易市場和省級部門各類預算數確定。管理機制包括4個方面：水資源保護、水域岸線管理、水污染防治和水環境治理。評價機制的職能由計量機構和評價機構來承擔。

河長制管理平臺通過指標體系來實現管理，指標設計總體思想是考慮生態績效、經濟發展、管理手段和適應優化的平衡關系，指標必須是可控指標，要體現河長主觀努力的結果。每類指標主要分為兩部分：一部分是財務指標，主要反映由于水環境改善而帶來的經濟效益：另一部分是非財務指標，主要反映由于水環境改善帶來的社會效益。財務指標和非財務指標的考核主要用對比方式，即實際指標值與標準指標值進行對比。指標標準用相對數或絕對數表示，指標標準值的計算有3種方式:趨勢平均、綜合調整和個別認定。

4.2 狹義區塊鏈的機制嵌套設計

河長制績效評價利用狹義區塊鏈平臺技術構建就形成了一個由若干區塊組成的區塊鏈平臺，具體來說就是由形成機制區塊、管理機制區塊和評價機制區塊組成的鏈式區塊群。

區塊鏈是多個賬本的鏈接，在傳統的區塊鏈中，每一個獨立的賬本是由一個記賬人記錄的，這個記賬人由各級河長(或河長指定的專門人士)擔任，實際上就是讓各級政府擔任賬本記錄者的職責，這是中心化的區塊鏈。由于政府是持續穩定的，所以，中心化的區塊鏈，可以有著和去中心化相同的規避風險效應。

根據我國河長制管理體系，分布式賬本(分布式賬本是時間順序順延下的賬本)具體設計如下：把形成機制區塊、管理機制區塊作為并列的賬本，然后再形成一個綜合的評價區塊，評定標準是各個區塊的“鏈”，不同機制區塊記錄其所對應的項目，3個區塊是相互獨立的賬本，其記賬規則是，由形成機制和管理機制兩個區塊每一期的綜合評價，來記錄評價區塊。這里需要說明的問題是，不同地區和級別的河長績效評定標準有可能存在差異，而分布式賬目記錄的形式是相同的，如果記錄在相同的賬簿，則可能出現評定標準難以符合標準的問題。

狹義區塊鏈的機制嵌套設計見圖1。

圖1 基于狹義區塊鏈的機制嵌套設計

基于狹義區塊鏈的機制嵌套設計依據是中央、國務院推行河長制意見和省委省政府河湖長制工作方案。在工作中要體現各部門齊抓共管、各司其職的特性。三大機制在區塊鏈中只是信息傳輸通道，是數據庫，區塊實體才是工作主體。基于狹義區塊鏈平臺的績效評價指標體系的優點有：信息透明，各區塊做了什么，通過統一的規則記錄，其他區塊通過鏈式系統可以清晰地了解到；記錄真實，由于通過密碼方式進行記錄，則記錄結果不可篡改，可以相互監督；具有類似去中心化的優勢，讓各級政府擔任賬本記錄者，運用區塊鏈的透明監管，讓各部門和各級河長可以通過區塊鏈平臺了解其他部門的工作情況，并通過該平臺提出具體的建議；具有專業性，各級指標通過網絡進行匯總，任何一個區塊都可以看到該河長制運行體系的工作全貌，有利于互相監督和發現不足，可以將專業指標轉化為具體的工作任務。

4.3 區塊鏈+河長制績效管理機制

通過區塊鏈打造無中心化的河長制績效管理機制模式，充分利用區塊鏈管理優勢，考慮到水生態管理本來就應該是全社會共同參與、共同監督和共同行動的社會管理活動，信息公開是其管理屬性的必然要求；另外，由于河長制績效考核是上一級河長考核下一級河長，通過區塊鏈透明信息系統，可以讓各級河長通過對比了解到河長績效體現和主要存在的問題，可以明確自己的努力方向。所以，可以根據區塊鏈透明無中心化機制進行管理模式的設計。“區塊鏈+河長制績效管理機制”模式見圖2。

圖2 “區塊鏈+河長制績效管理機制”模式

圖2中給出了管理機制的部分具體內容，比如河長巡河工作中的河道漂浮垃圾數量、不明排放口發現數量等情況指標；河長監測水質、水量等情況指標；河長接受群眾、志愿者舉報等情況指標。上述數據通過河長制績效管理平臺上傳形成區塊鏈數據，就可以形成具有信息透明、記錄真實和可查詢等特點的專業化數據，打通了數據和管理之間的橫向(信息流)和縱向(各級河湖長)之間的聯系。

4.3.1 形成機制應用管理

可以通過各級河長制以及管理平臺熟悉法規制度和配套資金落實情況。同時，還可以根據河長制履職的要求，修改相關制度文件、指標體系，提高生態管理要求；根據生態修復資金到位情況，規劃生態修復活動相關安排。以管理平臺制度是否健全、資金是否到位為應用管理的重點。

4.3.2 管理機制應用管理

管理機制要記錄河長水生態履職情況的監測、執行、計量等任務。由于區塊鏈平臺可以保證記錄完整及不可篡改，其履職信息通過選擇適當的哈希算法輸入系統，就可以使各級河長的履職信息具備真實、完整和可追溯的特性，上級河長可以監督下級河長的履職情況；同級河長可以相互比較完成水生態工作，下級河長也可以了解如何履職才能更好地配合上級河長的相關工作，實現上下級工作的聯動。既可以幫助上級河長總攬全局，明確工作重心，也可以讓下級河長直觀了解工作細節，明確工作重點，同級河長也可以相互比較和相互學習，共同促進工作進步。由于水生態管理還有上下游、左右岸之間的聯動關系，透明中心化的機制，對于生態危機或重大事故的處理，能更好地發揮管理和協調作用。通過橫向與縱向相結合的信息系統，管理機制的科學性顯著提升，管理功能可以得到較好地發揮。

4.3.3 反饋機制應用管理

反饋機制要解決指標量化和輸出評價結果等任務，可以通過對各級河長履職輸入信息的匯總及分級統計，通過與各類標準指標的對照，自動得到各級河長綜合考評分值，按照設定的程序輸出包括計量主體、客體、執行機構、采用的計量系統、數據資料來源、計量指標體系和方法等要素的四級河長制績效評價報告。

5 結 語

基于狹義區塊鏈技術的河長制績效管理平臺，貫徹了城市數字化轉型“一網統管、一網通辦”的指導思想，解決了河長制管理實際問題的具體運用，是社會治理能力和治理體系現代化的必然要求。通過狹義區塊鏈技術的河長制績效管理平臺，做到河湖治理和城市綜合管理數字化平臺無縫對接，在社會治理體系實現多節點數據輸入、城市兩網數據平臺對接。基于狹義區塊鏈技術的河長制績效管理平臺先行先試可以為社會治理體系積累管理經驗，完善管理辦法。

該項研究是生態環境補償理論在流域生態領域的一項專題研究，通過系統深入的研究，拓展了區塊鏈技術和績效評價方法的應用領域，促進學科發展，是區塊鏈和業績評價理論的集成創新研究。該項研究使生態環境補償理論體系涵蓋更多的內容，研究成果將進一步豐富和發展業績評價理論體系。擴展了業績評價理論的應用范圍，區塊鏈技術的應用簡化了河長制績效評價體系，為在實踐中推廣應用提供了便利條件，將區塊鏈技術運用到河長制績效管理相關的研究中，是河長制績效評價指標設計與區塊鏈相融合的集成創新研究成果。