拜登政府《美國就業計劃》：內容、前景及效應

文/楊盼盼 編輯/張美思

3月31日，美國政府公布了《美國就業計劃》（American Jobs Plan）。該計劃的核心內容是為期8年、金額達2.29萬億美元的基建投資及其他支出計劃。在公布這一大額支出計劃的同時，美國政府也公布了《美國制造公司稅改革計劃》（Made in America Corporate Tax Reform Plan），這是為上述支出融資的，為期15年、金額約2萬億美元的加稅計劃。與前六輪新冠肺炎疫情應對法案（特朗普擔任美國總統期間推出五輪，拜登出任美國總統后推出第六輪）不同，《美國就業計劃》的政策重點由疫情紓困轉向了后疫情時期的經濟刺激、增長潛力恢復和就業創造，其政策開支計劃的實施年限顯著長于應對疫情的各類法案。如果該法案獲得通過，其對經濟和政策的長期影響則更值得關注。

《美國就業計劃》的制定背景

根據美國白宮發布的《美國就業計劃》的主要內容，其制定背景主要包括以下幾個方面：

第一，新冠肺炎疫情對美國經濟沖擊嚴重，但隨著疫苗分發和疫情控制的推進，美國經濟正在復蘇。因此，在控制疫情和紓困之外，需要出臺新的政策著手于經濟的修復和復蘇。正是在這一經濟轉折出現的背景下，《美國就業計劃》出臺。其核心是以基建投資和公共部門擴張為抓手，創造就業、重建基礎設施、增強競爭力。

第二，基礎設施建設和公共部門開支是美國經濟的短板，需要予以加強。自上世紀60年代以來，美國國內公共投資在經濟中所占比重下降了超過40%。由于公共開支多年的下降，包括公路、橋梁、供水、電力、網絡等在內的基礎設施嚴重老化，基礎設施整體質量排名僅為全球第13。

第三，美國經濟分化和不平等現象嚴重，寄希望于基礎設施投資來改善不平等。《美國就業計劃》中涉及和計劃改進的分化及不平等現象包括：長期依賴持續的種族歧視問題、女性就業和薪資問題、農村地區發展不平衡問題、交通工具可獲得性的不平等、研發領域面臨的種族和性別不平等、低技能和護理行業工人薪資過低等問題。

第四，美國需要繼續提升其在全球的競爭力，夯實其經濟地位。《美國就業計劃》列舉了美國經濟面臨的多種潛在挑戰，例如：新能源汽車市場發展不足，美國插電式電動汽車（EV）的市場份額僅為中國電動汽車市場的三分之一；研發投入經費不足，美國是過去25年中為數不多的研究與開發公共投資占國內生產總值（GDP）比重下降的國家。

《美國就業計劃》的主要內容

《美國就業計劃》整體內容包括支出和增稅兩大塊。盡管《美國就業計劃》常被稱為“拜登基建計劃”，但事實上，基建計劃只是其中的重要組成部分，而非全部。通過對《美國就業計劃》的計劃支出情況進行總結（見表1），可以發現，從傳統認為的“鐵公基”等與交通運輸基礎設施相關的“硬基建”視角來看，其支出規模為6210億美元，占全部計劃支出的約27.1%。如果再加上社區基礎設施建設，基建計劃總支出約為1.31億美元，占全部計劃支出的約57%。除了上述兩類基礎設施建設之外，有約4000億美元支出被用于提升家庭/社區的弱勢人員護理，這在計劃中被視為加強“照護經濟”（Care Economy）的基礎設施投資。此外，還有包括5800億美元與產業相關的投資，用于研發、制造業和勞動力的技能培訓。

表 1 《美國就業計劃》的支出結構和細項（單位：億美元）

基建投資支出作為《美國就業計劃》的核心，在支出結構方面呈現傳統基建與新基建兼備的特點。交通運輸基礎設施建設領域預計投資金額為6210億美元。其中，電動汽車投入最高，達1740億美元，目標是在2030年前在全美建立50萬座充電樁；高速公路、橋梁、道路和公共交通投資規模也較高，分別為1150億和850億美元。社區基礎設施投資共計6890億美元。其中，占比最高的是提供經濟適用型住房（2130億美元），為中低收入購房者建造和修復超過50萬套房屋。建立、修繕學校和醫院的支出為1370億美元，包括新建和修繕公立學校、兒童看護中心、社區大學、老兵醫院和政府建筑。其他的公共事業性基礎設施投資主要包括飲水安全（1110億美元）、高速寬帶（1000億美元）和電網基礎設施（1000億美元）三類。其中，在飲水安全投資中將有450億美元用于更換鉛制管道，高速寬帶計劃覆蓋率達100%。

研發、制造和就業培訓三項支出合計5800億美元，分別為1800億美元、3000億美元和1000億美元。研發支出將主要用于開展前沿領域的相關研究，提升美國在氣候變化和清潔能源領域的領導力，并降低研發的種族和性別不平等。制造業支出將用于提升關鍵產品的價值鏈韌性，包括500億美元在商務部建立新辦公室，用于監測國內核心工業生產，支持關鍵品制造和投資；還將投資500億美元用于半導體制造和研究，300億美元用于制藥領域和生物制劑領域，并由政府購買460億美元電動汽車以及其他清潔能源產品用于支持清潔能源制造。此外，制造業投資還涉及提升國內制造業研發水平、提高融資可得性、建立小企業創新國家網絡等。

同時公布的《美國制造公司稅改革計劃》的增稅規模約為2萬億美元，在15年內完成，如獲通過將覆蓋上述投資。其主要舉措包括：將企業所得稅率由21%重提高至28%；提高跨國公司全球最低稅率至21%；提供激勵，鼓勵企業回流；終止對化石燃料公司的稅收優惠；加強對“避稅天堂”地區美國公司的稅收征管；對企業賬面收入設置15%的最低稅率。

《美國就業計劃》的實施前景

目前，《美國就業計劃》還只是拜登政府提出的一項計劃，除了這一項以基礎設施為主的計劃之外，拜登政府還計劃出臺一項針對兒童保育、醫療保健和其他優先事項的第二項計劃。不過，這兩項雄心勃勃的計劃從提出到成為法案都還有很長的路要走，其內容也可能發生較大的調整和變化。以下，筆者將簡要就《美國就業計劃》的四種可能實施前景進行展望（見表2）。

表2 《美國就業計劃》得以在國會通過的情景分析

第一種情景：拜登政府尋求以常規方式在參眾兩院通過《美國就業計劃》，使之成為法案。從目前兩黨對此項計劃的核心分歧來看，共和黨人明確反對以增加稅收為代價的大規模基建計劃，稱征稅是當前經濟最不需要的事，同時也不應當再進一步增加債務負擔。拜登政府仍在尋求與共和黨人進行談判，但是進度不如人意。目前，共和黨人的支出意愿不超過5680億美元，遠低于《美國就業計劃》中超過2萬億美元開支以及還在醞釀的另一項一攬子支出。因此，尋求以兩黨合作的方式完整地通過這一計劃的可能性極低。即便以這種方式通過，達成的計劃內容也可能與現有版本差距較大。

第二種情景：采用預算和解的方式。所謂預算和解是美國國會的一項程序，可以加快參議院某些預算立法的通過，繞過參議院通過預算立法通常需要的60票門檻，以簡單多數的方式通過某些法案。每個預算決議可以設置三項單獨的和解法案，分別針對收入、支出和聯邦債務限額。但實際上，這三項和解法案往往打包成為一項立法。從歷史情況看，參議院通常在單一財年僅使用一次預算和解方式。由于民主黨已經使用了2021財年預算和解法案來通過拜登的新冠疫情救助法案《美國救助計劃》（American Rescue Plan），因此，通常情況下，以預算和解的方式來通過《美國就業計劃》需要等到2022財年。在內容方面，由于只有影響聯邦支出和收入的部分才能經由預算和解程序通過，因此其適用面會少于當前一攬子計劃中所覆蓋的內容。此外，由于拜登的第二項計劃也正在醞釀，因此，需要考慮將這兩項法案整合寫入2022財年的預算和解計劃中。這同樣會帶來最終法案和最初提議之間的差異。

第三種情景：采用預算和解的方式，與第二種情景不同的是，在這種情景下，民主黨可以通過多個預算和解法案，繼而使得《美國就業計劃》使用預算和解方式通過的時間可以提前到2021財年，從而加快其實施時間。從目前的進展來看，第三種情景發生的概率較第二種情景大幅度上升。其主要原因在于4月5日，參議院確定其可以在2021年通過兩項預算和解法案，分別針對2021和2021財政年度；此外，其還可以通過第三項預算和解法案，這項法案可用于修改2021年已通過的預算決議，并包括新的法案內容。這意味著，《美國就業法案》可以在2021財年以預算和解的方式成為法案。

第四種情景：將《美國就業計劃》拆分，使得部分內容成為兩黨法案，其余內容則通過預算和解方式實現。其中，較有可能實現的是每五年一次的兩黨陸路運輸授權法案，以用于道路和橋梁等基礎設施；同時，重建國家水系統的立法也較有可能達成兩黨共識。由此，第四種情景所反映的是一種混合情形。

整體來看，當前計劃僅是拜登政府提出的設想，到成為法案之前還有較大變數，無論最終呈現何種情景，當前計劃的內容都很可能有所調整。

《美國就業計劃》實施的內外影響

從美國白宮網站公布的目標來看，《美國就業計劃》實施的目標主要有四個：創造就業、重建基礎設施、緩解不平等以及提升美國的國際競爭力。由此可見，與其他幾個應對疫情的紓困法案不同，《美國就業計劃》的核心內容不是刺激經濟和對個體和企業進行紓困，而是著力于提升經濟的潛在增長和可持續增長。此外，公共投資對于私人部門的擠出效應，以及財政跨期擴張和征稅的李嘉圖等價效應等，都使得財政擴張對經濟的總量意義存在較大的爭議。因此，直接從刺激投資的需求視角分析其對美國經濟的影響并不十分適宜。筆者認為，一個更合適的視角是從財政支出的乘數效應視角展開分析。

由于《美國就業計劃》同時包含支出擴張和增加稅收兩個部分，需要分別加以分析。財政支出的乘數效應，指的是一單位的財政收支變化將帶來多少GDP支出的變化。對此，筆者主要參考了Ramey（2019）《金融危機十周年：我們從財政研究的復興中學會了什么》中代表性的文獻對美國財政支出乘數和稅收乘數的估計，并選取了應對上一次金融危機時美國所實施的財政復蘇法案《美國復蘇與再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act，ARRA）的財政支出乘數的估計，以更好地反映經濟復蘇時期的財政政策乘數效應。根據文獻測算的結果，ARRA的乘數效應在大多數研究的估計中沒有超過1。這意味著1單位財政支出擴張的沖擊帶來的GDP變動幅度小于1。再考慮到《美國就業計劃》的規模很可能小于預期，因此其直接的經濟增長促進效應是有限的。

稅收乘數一般而言是負數，其含義是征稅會損害經濟增長。對此，筆者選取了針對美國不同類型稅種的乘數效應分析。從不同稅種的經濟效應可見，《美國就業計劃》中所主張的企業所得稅是對經濟增長負面影響最小的稅種。這也部分解釋了為何民主黨對于個人所得稅（富人稅）和資本利得稅多有呼吁，但卻并未體現在此次加稅計劃之中（見表3）。

表3 美國財政支出和稅收的乘數估計

《美國就業計劃》對于全球經濟的影響可以較為直接地通過估算財政政策的溢出效應得到體現。總體而言，擴張型財政政策將從需求渠道對全球經濟產生正面的溢出效應。根據國際貨幣基金組織（IMF）2017年的估計（見表4），美國1%GDP的政府支出沖擊將在一年中給全球平均帶來0.33%GDP的正向溢出，且這一溢出在不同區域的影響不同：對鄰國的正向溢出最高，對亞洲的溢出次之，對歐洲的溢出最小。稅收沖擊的影響則小于政府支出沖擊，平均而言為0.12%GDP的負向溢出。溢出效應與各國所處的經濟周期和政策條件密切相關，對政策越寬松的國家，溢出效應越大（對于正面和負面的溢出效應同時成立）；同時，溢出效應也與匯率制度相關，固定匯率下的溢出效應更高。當然，這里對全球經濟的影響是從需求擴張的視角出發的。如果考慮到《美國就業計劃》對于美國財政可持續性的潛在影響，以及貨幣政策與財政政策配合的不確定性，則《美國就業計劃》對于全球經濟的影響仍存在較多的不確定性。整體而言，在后疫情時代，面對各國（特別是大國）經濟政策對他國產生溢出效應的形勢，各國仍需進一步加強國際宏觀經濟政策的協調。

表4 美國政府支出和稅收沖擊的溢出效應