中美在氣候治理中的合作與博弈

文/王文 劉錦濤 編輯/張美思

>>>當地時間2021年4月22日，美國首都華盛頓，領導人氣候峰會以視頻方式召開。圖為美國總統拜登步入會場。

2021年4月22日，美國總統拜登在“世界地球日”之際邀請了包括中國、俄羅斯等38個國家的領導人及兩位歐盟領導人（歐盟委員會主席、歐洲理事會主席）參加為期兩天的氣候峰會。中國國家主席習近平以視頻方式出席了領導人氣候峰會，并發表了題為《共同構建人與自然生命共同體》的重要講話。在當前氣候治理問題成為全球重要議題的背景下，筆者認為，中國與美國在應對氣候變化和低碳產業投融資等方面有合作的可能，但中美的長期博弈決定了二者在氣候治理領域中也將存在博弈。對此，我國必須深入分析和研判全球氣候治理新局面及博弈的形勢，提前開展氣候布局，做出積極應對。

氣候峰會上的各方回應

在此次氣候峰會上，美國在2050年實現“碳中和”目標的基礎上，提出了新的減排目標，計劃2030年溫室氣體相比于2005年降低50%—52%。配合此前拜登政府提出的2萬億美元涉及大量應對氣候問題和推進能源轉型的新基建計劃，足以體現出美國在全球氣候治理上的野心。此外，日本提出了2030年碳排放相比于2013年降低46%的減排新目標（比此前26%的承諾高出了20%）；韓國宣布停止為海外燃煤電廠項目提供公共資助；加拿大計劃2030年溫室氣體排放相比于2005年的減排力度從30%提高至40%—45%；巴西承諾2030年實現50%的碳減排并在2050年比原計劃提前10年實現“碳中和”；英國則最為激進，計劃將在2035年之前減少78%的碳排放量，并提前十五年在2035年走向“碳中和”目標；歐洲議會和歐盟理事會在《歐洲氣候法》達成的臨時協議中也提出將2030年較1990年的減排目標從40%增加至55%。但從現實角度來看，部分歐美國家在氣候峰會上的新目標僅是“空頭承諾”，并未提出切實有效的減排路徑。

與此同時，中國、俄羅斯、印度等國從自身的情況出發，表明了應對全球氣候變化的決心與態度。中國國家主席習近平在《共同構建人與自然生命共同體》的講話中強調，中國要“堅持共同但有區別的責任原則”開展全球氣候治理，并“堅持走生態優先、綠色低碳的發展道路”。其提出的六點“中國主張”展現出中國應對氣候變化的決心，為應對氣候變化的全球努力增強了信心；同時也表明，中國努力走綠色發展之路，本質上是提升經濟發展效率，歸根結底是為了提升人民群眾的生活質量，而非本末倒置為了減排而減排，更不會空談目標。

中美在氣候領域中合作與博弈并存

全球氣候變化是全人類共同面對的生存問題。中美在氣候治理領域存在合作的可能性；但同時，在中美雙方長期博弈格局不會改變的情況下，中美之間在氣候變化領域的博弈也是一個非常重要的問題。

中美在氣候治理中的合作意義與可能性

一方面，氣候合作有望成為緩解中美緊張局勢的一大突破口。拜登政府要修補此前受到嚴重損害的國際關系，重拾自美國2016年退出《巴黎協定》以來停滯不前的低碳環保領域的國內政策與國際合作，氣候領域的合作可以成為與中國開展長期對話和交流的重要方式。在氣候峰會之前，4月15—16日，中國氣候變化事務特使解振華與美國總統氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會談，討論了氣候危機相關問題。雙方在會談結束后發表了一份《中美應對氣候危機聯合聲明》，表示“中美致力于相互合作并與其他國家一道解決氣候危機”。中美作為世界前兩大經濟體，同時也是前兩大碳排放國，二者在氣候變化上的行動舉措與合作方式，將成為世界各國的首要參考依據。

另一方面，中美有望在氣候變化與低碳經濟上追求共同利益。低碳環保是超越國別的重要議題，而清潔能源和綠色發展作為世界經濟升級轉型的大方向，本質上并不存在國際間的結構性利益沖突和意識形態色彩。中美在綠色領域存在較好的合作基礎，至少可以追溯到2010年中國部分省市與美國的綠色金融合作，以及2016年奧巴馬時期成立的的中美綠色基金。未來中美在光伏、鋰電池、綠色交通等領域均具備深化合作的前景，并將通過國際綠色投資擴大本國就業崗位、提升貿易進出口。鑒此，中美在氣候談判中求同存異并探索符合雙方互利共贏的合作模式，存在可能性與可行性。

中美在氣候領域的競爭與博弈不容忽視

盡管中國存在與美國探索氣候合作的可能，但其前景或面臨一定的制約。4月13日，美國國家情報總監辦公室公開了2021年《美國情報系統年度威脅評估》報告內容，其中將中國列為威脅名單的首位，并提及氣候變化上“勢均力敵的競爭”。美國與中國保持競爭和對抗的關系，這將直接影響雙方氣候合作的范圍和深度。與此同時，美國氣候政策長期以來存在兩大不確定性：其一，拜登政府執政存在窗口期，修復前任政府氣候問題的過程使得新政策更難以推進，而其繼任政府也存在完全推翻拜登氣候政策的可能。在此背景下，中美之間要形成長期而深入的氣候合作具有較高的不確定性。其二，美國對于氣候承諾存在違約風險。在氣候治理的歷史上，美國不僅極少兌現目標，反而屢次毀約。例如2001年小布什宣布退出《京都議定書》，2017年特朗普宣布退出《巴黎協定》，奧巴馬政府時期曾同意向“綠色氣候基金”提供30億美元，但實際出資10億美元。拜登政府雄心勃勃的2萬億美元新基建計劃在財政收入預期和執行力等方面均飽受質疑，其能否履行氣候治理的承諾存在疑問。

與此同時，美國方面有可能在氣候治理中與中國展開競爭與博弈，主要手段可能包括以下幾方面：

其一，綠色經貿領域。“碳中和”倒逼各國加速經濟轉型，使得清潔能源的使用與發展面臨重大機遇，傳統化石能源則面臨改造或棄用的風險。由此，以石油資源為中心和紐帶的“石油美元”霸權體系或將逐漸衰落，而以綠色低碳產業為重心的國際經貿新秩序將逐漸成為未來支撐世界經濟的主流。美國出于對本國利益的維護，將積極投入國際“碳中和”之路上的戰略合作、利益博弈、貿易競爭之中，并會在這一新的大國競爭中將中國視為最大的對手。

其二，綠色產業研發領域。當前各大國在圍繞新興綠色產業的研發競賽中已紛紛開足馬力，力求搶占綠色低碳產業鏈的上游位置，向其他國家輸出生產標準。美國也正通過挖掘低碳技術創新的國際領先優勢，將其升格至與其他高新技術產業占據同等重要的地位，使之成為低碳經濟競爭中的重要推動力，為后續的對外技術授權轉讓提供基礎。中國則需警惕美國未來在此方面對中國展開新一輪“綠色技術戰”的風險。

其三，綠色金融領域。世界經濟的低碳轉型升級使得國際資本將更青睞具備潛力與產能的綠色新產業，各國綠色產業的發展潛力與優惠政策將成為吸引外國優質投資者的新條件。與此同時，新一輪與低碳投融資相關的綠色金融博弈即將開啟。拜登政府正在考慮為華爾街銀行設定氣候影響的全球標準，財政部和監管機構正擬定加強要求企業揭露環境沖擊的規范。需警惕美國可能通過新的“全球標準”在綠色資本的國際流動中通過對綠色投資提出準入限制，或在綠色低碳相關股票和債券指數的成分股中加入或剔除中國企業等手段，影響投資者對于中國市場的判斷。

全球氣候治理下的中國應對

西方國家早在上世紀90年代就實現了“碳達峰”，而中國作為發展中國家，工業化進程尚未實現，從“碳達峰”到“碳中和”的過渡期僅有30年，遠低于發達國家60—70年的時間，減排形勢相當嚴峻。處在不同的發展階段，需要承擔的是“共同但有區別的責任”。面對全球氣候治理與博弈的形勢與局面，中國要做好氣候治理的全面布局，積極進行應對。

首先，應進一步提升自身在氣候治理的全球話語權。中國在推動低碳減排的過程中不得不以部分犧牲經濟增長為代價，展現了負責任的大國擔當。在全球氣候治理問題上，中國既要表達自身的減排決心和自主貢獻目標，也要不斷提升國際公信力。未來，中國應進一步積極把握氣候低碳領域的輿論主動權，努力提升氣候治理的話語權，在相關低碳產業行業認定、碳交易標準制定、綠色金融披露規范等方面的談判中爭得先機。

其次，布局低碳技術，開展氣候治理相關產業政策調整與技術成果轉化。具體而言，應廣泛建設綠色創新重點實驗室和基地平臺，建立綠色成果轉化市場，對開展綠色高新技術的初創企業提供資金上的政策支持，設立綠色科技創新基金與綠色技術產權信息服務平臺。同時，通過技術升級推動產業發展，主動推進金融、能源與產業政策的調整，并利用綠色技術與數字技術，提升行業與企業（尤其是參與海外投融資的跨國企業）披露氣候環境與碳排放信息的主動性、積極性，計算出不同目標下的減排約束，合理安排、循序漸地推進“碳中和”階段性中期任務。

最后，長期內謀劃綠色發展，走不被他國牽制的“中國模式”。美國可能將氣候問題作為限制其他國家發展的手段；但出于自身利益考慮，又不愿使自身陷入減排困境。如果美國未能如期兌現氣候承諾，反而有所回避與逃脫，將令其他國家陷入低碳競爭的困局。因此，長期而言，中國應按照“中國模式”堅定地走好自己的路，將低碳經濟轉型作為提高國民經濟發展質量的方式，按照自身的計劃與節奏開展長期綠色低碳布局，以低碳撬動內在需求，拉動“綠色雙循環”。