深入推進跨境資本流動本外幣協同管理

文/曹姝賢 陳吟野 胡俊偉 編輯/章蔓菁

伴隨著資本項目可兌換和人民幣國際化的持續推進，加強本外幣協同管理、防范跨境資本流動風險的重要性愈發凸顯。在相關部門的共同推進下，本外幣協同管理成效明顯，但仍有進一步提升的空間。為更好地服務于國家對外開放新格局，切實防范跨境資本流動風險,維護國家經濟金融安全，未來應繼續探索加強跨境資本流動中的本外幣協同管理，推動本外幣管理政策差異不斷縮小，最終趨于一致。

跨境資本流動本外幣協同管理的現狀

近年來，為適應形勢發展的需要，人民銀行和外匯局大力推進本外幣協同管理，拉平政策差異，加大對跨境資本流動的本外幣一體化監測。目前，本外幣協同管理成效明顯，包括全口徑跨境融資、境外放款、本外幣一體化資金池等在內的多類業務，已初步實現了本外幣一體化管理。但也需要看到，由于監管目標、業務系統以及部分業務管理口徑上存在差異，跨境資本流動的本外幣協同管理仍有進一步提升的空間。

一是管理目標各有側重。外匯管理的目標主要在于促進國際收支平衡，防范跨境資本流動風險；而跨境人民幣的管理目標更側重于在防范業務風險的前提下，促進貿易投資便利化，穩步推動人民幣結算規模和結算占比的提升。管理目標的不同在特定階段有利于人民幣國際化的推進，但客觀上也對本外幣管理政策的同步造成了一定影響。

二是本外幣監管數據采集歸口不同系統。目前，跨境人民幣相關數據主要通過人民幣跨境收付信息管理系統（RMB Cross-border Payment Management Information System，RCPMIS）進行采集，但該系統不掌握業務登記等市場主體的微觀數據；外匯局的國際收支申報系統雖能夠采集到本外幣的跨境收支數據，但尚難以監測本幣業務資金的使用流向。

三是部分具體業務管理口徑存在差異。從幣種角度看，直接投資、跨境融資、境外放款、跨境擔保等在賬戶開立、業務登記、資金來源、展期等具體政策規定方面仍存有差異（見表1）。

表1 資本項下本外幣政策差異

應該看到，本外幣管理政策的差異有其特定的歷史背景。但隨著資本項目可兌換進程的持續推進和人民幣國際化的深入發展，有必要進一步加強對本外幣的協調管理，在不斷促進貿易投資便利化的同時，有效防范跨境資本流動風險。實踐中，一些市場主體在開展跨境業務時利用本外幣政策間的差異牟取利益，加大了跨境資本流動的風險。面對本外幣資金在跨境業務中的交叉發展局面，需進一步加強本外幣一體化管理：在微觀層面，全面捕捉主體的跨境交易行為，厘清資本流動的來龍去脈；在整體層面，全面研判跨境收支形勢，及時發現跨境資金幣種結構的異常波動，識別潛在的跨境資本異常流動風險。

進一步加強本外幣協同管理的設想

分業務、分步驟推進本外幣政策協同

從當前本外幣政策協同度來看，直接投資、跨境融資、境外放款等業務在初始登記、資金使用等方面漸趨一致，將本外幣跨境融資和境外放款跨境流動規模均納入總量管理。建議在現有基礎上，采取“以點突破、按條線協同、以點線帶面”的思路，分步驟地有序開展政策整合，拉平本外幣管理中的政策差異，進一步提高政策管理的協同度。

分業務推動本外幣政策協同。其一，在境外放款業務方面，統一本外幣境外放款在資金來源、期限管理等方面的規定，允許合法的境內融資作為人民幣境外放款的資金來源；在放款期限和展期次數管理上，給予市場主體更大的靈活度；在公式設定上，參照跨境融資管理思路，引入期限因子來調節境外放款項下的跨境資本流動節奏，對短期放款業務設定更高的風險權重。其二，在跨國公司資金池業務方面，在現有試點的基礎上，統一本外幣資金池跨境資本流動宏觀審慎管理思路和調節參數，逐步整合現有的兩類本外幣跨國公司資金池業務，為后續在全國范圍內推廣本外幣一體化跨境資金管理打下基礎。其三，在跨境擔保業務方面，拉平跨境擔保履約后的本外幣管理政策差異，明確人民幣擔保履約也應辦理相應的外債登記和對外債權登記，并納入到跨境融資和境外放款額度進行統一管理。

分步驟實現賬戶管理的整合統一。在制度層面，梳理和整合本外幣相關賬戶管理制度，明確賬戶監管的職能分工，為開展本外幣一體化賬戶管理工作夯實法規基礎。在操作層面，逐步簡化賬戶分類、精簡賬戶數量，明確各類賬戶開立所適用的業務范圍，為提高賬戶數據利用效率提供保障；統一賬戶內資金的具體用途，確保本外幣同類業務在資金使用方面的規定保持一致。

優化本外幣事中事后監管工作機制

一是構建本外幣一體化的跨境資金流動監測分析框架。未來，可進一步整合系統中本外幣全流程數據信息，制定本外幣一體化監測分析框架和監測指標體系。相關部門應依據各自的管理職責，從收支總量、交易結構、重點主體等維度對跨境資金流動開展監測分析，實現對本外幣跨境資金流動的全流程、全口徑的監測，提升監測分析的覆蓋面和精準度。

二是完善數據整合與共享。在現有的數字外管平臺（ASOne）和人民幣跨境收付信息管理系統框架的基礎上，搭建本外幣數據共享平臺，全面記錄本外幣跨境資本流動與賬戶統計數據。

三是建立統一的本外幣檢查處罰制度。為更有效地防范本外幣跨境資本流動風險，可建立聯合核查或檢查制度，突破幣種限制，根據業務類型而非幣種的不同，制定統一的操作規范、核查標準和工作方案，統籌做好本外幣專項檢查或專項核查工作。此外，為進一步完善對違法行為的處罰管理，建議在法規層面加入對跨境人民幣業務違法違規情節處理的依據，提高本外幣管理的協同度。

豐富本外幣一體化宏觀審慎管理手段

短期來看，可探索構建本外幣一體化宏觀審慎監測預警指標體系（見表2），以實現對本外幣跨境資金流動的定向監測和風險識別與預警。在設計思路上，應立足本外幣一體化視角，從總量監測、結構監測、專項監測、主體監測四大維度設置監測預警指標體系，并根據監測時點的宏觀經濟金融形勢，設定動態可調整的預警閾值，為適時實施針對性的宏觀審慎管理措施提供參考。

表2 本外幣一體化宏觀審慎監測預警指標體系

長期來看，可借鑒國際跨境資本流動宏觀審慎管理的實踐經驗，進一步豐富跨境資本流動宏觀審慎管理工具箱。目前，我國在管理跨境資本流動風險上所采用的宏觀審慎管理工具主要包括中間價逆周期因子、風險準備金、全口徑跨境融資宏觀審慎等各類政策工具。未來，可在借鑒其他國家運用金融交易稅、特別費用、無息準備金等價格型工具管理短期外債、證券投資、固定收益投資領域跨境資本流動風險經驗的基礎上，對我國跨境資本雙向流動探索采用本外幣一體化的價格型管理工具，以完善市場自身風險抵御和調節機制，達到防范投機沖擊、減少市場扭曲、減少逃稅避稅等多重目標。例如，可優先探索在跨境交易環節引入托賓稅，在稅基設定上，涵蓋跨境人民幣交易與外匯交易；在納稅范圍上，將涉及跨境資本雙向流動交易的境內相關方納入納稅主體范圍；在課稅對象上，將外商直接投資、境外直接投資、外債、境外放款、跨境證券投資等各種資本項目跨境交易列為課稅對象。此外，可探索在短期外債、短期境外放款、證券投資等領域引入無息準備金，通過提高投機成本實現對短期跨境資金波動的管理。

完善本外幣協同管理的頂層設計

一是完善政策立法，為本外幣協同管理的深入推進夯實基礎。在《中華人民共和國外匯管理條例》或其他上位法中，做好跨境資本流動管理的頂層制度設計，從立法層面明確各部門職能，確立本外幣一體化的統計監測機制，為后續開展本外幣一體化統計監測和事中事后管理夯實基礎。

二是優化部門協同機制，提升跨境資本流動管理合力。跨境資本流動相關管理部門應在現有成績的基礎上，繼續推動監管目標趨向統一，并在監管實踐中優化部門協同機制，加強本外幣一體化的跨境資本流動監測分析和風險防控。

三是促進宏觀審慎與微觀監管有效融合。在加強跨境資本流動宏觀審慎監管的同時，應重視發揮微觀監管對宏觀審慎管理的支撐作用，促進兩者的協調融合。在微觀監管層面要落實好跨境業務真實性審核，確保市場主體有效執行政策法規，降低跨境資金異常流動風險；在宏觀管理層面，要定期評估監測風險狀況，及時識別潛在風險，適時啟動宏觀審慎調節工具，抑制業務順周期性波動而可能引發的系統性風險。