本外幣跨境資本流動協同管理進行時

文/李志坡 王紅燕 編輯/章蔓菁

自2009年跨境貿易人民幣結算試點啟動以來，人民幣國際化不斷深入，本外幣跨境資本流動和使用逐步融合。在這一過程中，人民銀行和外匯局切實加強本外幣政策的協調配合，從本外幣一體化的視角推出多項宏觀審慎管理舉措，并在微觀監管方面積極實踐，有效防范了監管政策套利和跨境資本流動的風險。

我國跨境資本流動管理不斷得到完善

近年來，外匯管理部門持續深化外匯領域改革開放，服務全面開放新格局；同時，積極響應國家提出的治理體系和治理能力現代化的要求，不斷完善跨境資本流動宏觀審慎管理和外匯市場微觀監管，維護國際收支基本平衡。

積極探索跨境資本流動宏觀審慎管理

經濟合作與發展組織（OECD）將帶有宏觀審慎性質的資本流動管理措施大致分為三類：一是限制類措施，二是稅收類措施，三是準備金要求。從作用機制看，跨境資本流動宏觀審慎管理政策不以某一特定市場主體為調整對象，而是以防范或降低系統性金融風險為目的，逆周期、市場化調控外匯市場主體的交易行為，具有政策效果外溢效應。

為適應新形勢下外匯市場發展對監管的要求，我國外匯管理不斷探索宏觀審慎下的原則性監管方式，主動防范跨境資本異常流動風險。一是完善頂層設計，探索建立跨境資本流動宏觀審慎監測、預警和響應機制，以公開、透明和市場化的方式逆周期調節跨境資本流動。二是豐富跨境資本流動宏觀審慎管理的政策工具箱，運用人民幣匯率中間價逆周期因子、遠期售匯風險準備金、全口徑跨境融資宏觀審慎管理、銀行結售匯綜合頭寸管理等各類政策工具，管理跨境資本流動。三是重視本外幣政策的協調配合，從本外幣一體化的視角開展宏觀審慎監管，如對貿易融資、外債、境外放款、跨境擔保的管理，不再區分人民幣和外幣，統一納入宏觀審慎管理。四是做好宏觀審慎政策與其他政策的協調配合，防范世界主要經濟體貨幣政策的溢出效應通過境內主體國際投資頭寸對國內金融市場造成沖擊。五是加強政策宣傳和預期引導，加強市場主體審慎經營理念的培育，引導企業樹立“財務中性”管理理念，正確看待風險敞口和套期保值的關系，支持涉外主體依法合規參與境內外衍生品交易，防范匯率風險。

不斷完善外匯市場微觀監管

相較于宏觀審慎管理，微觀監管措施明確指向單個市場主體或者某一類業務，立足對外匯市場各類主體及其交易行為實施真實性審核、行為監管和微觀審慎監管，維護外匯市場秩序。多年來，微觀監管措施在保證外匯管理政策有效落地的同時，不斷促進外匯管理治理能力的提升。其一，進行非現場監測監管。包括對市場主體報送的各類數據、報表、報告，運用一定的方法進行分析，評估市場主體經營和風險情況；加強外匯業務系統建設和整合，打造跨境資金流動監測與分析系統；提升監管科技力量，按業務進行分類，利用金融科技提升非現場監管精確度等。其二，聚焦重點業務開展現場核查檢查。例如，針對非現場監測在個人外匯、貿易融資、跨境擔保、跨境信貸、第三方支付、統計申報等具體外匯業務中發現的線索，有計劃地開展現場核查檢查，糾正市場主體違規行為。其三，實施業務準入、登記備案及核準管理。例如，對于結售匯、衍生產品、保險外匯、本外幣特許兌換等外匯業務，實施逐筆準入管理；對于貿易融資、內保外貸、對外放款、對外債權債務等實施登記管理；對于內保外貸履約購付匯、特殊目的公司項下境內個人購付匯、金融機構外債結匯等實施核準管理。其四，實施分類監管。例如，根據非現場監測和現場核查結果，結合企業遵守外匯管理規定的情況，對企業進行分類，根據銀行執行外匯管理規定考核的情況，對銀行進行分類；再根據分類結果，賦予市場主體不同的業務資格或便利度，并為銀行跨境金融服務業務準入管理提供依據。其五，促進市場主體內控制度的完善與落實，重視金融機構外匯業務內控制度建設。例如，在業務準入環節，確保申請主體已具備比較完善的內控制度，督促金融機構將外匯管理政策落實到自身的內控制度，協同銀行同業公會、自律機制，加強行業自律，將外匯管理政策落實到銀行展業規范等。特別是在推進外匯管理改革創新試點過程中，更注重試點主體的內控制度建設，以防范試點風險。

實踐中，跨境資本流動宏觀審慎管理與微觀監管措施相互依存、互為補充，共同促進我國跨境資本流動管理框架的不斷完善。一方面，宏觀審慎政策為微觀監管措施指示方向，并將審慎的思想逐漸滲透到微觀監管中；另一方面，微觀監管措施為宏觀審慎政策效果的充分發揮和順暢傳導提供了微觀基礎。

本外幣一體化角度下的宏觀審慎與微觀監管

隨著人民幣國際化的不斷深入，跨境人民幣業務規模快速增長，跨境人民幣對國際收支平衡、跨境資本流動的影響日益顯著。統籌本外幣監管政策、有效防范跨境資本流動風險的重要性逐漸成為共識。近年來，人民銀行和外匯局不斷加強本外幣政策協調，縮小跨境人民幣業務管理政策與外匯管理政策的差異。這些舉措不但符合促進貿易投資自由化、便利化的大方向，而且對探索跨境資本流動宏觀審慎管理和微觀監管在本外幣一體化上的運用也具有重要意義。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理

2016年之前，我國短期外幣外債由外匯局實施指標管理，人民幣外債按照跨境人民幣業務試點政策由人民銀行管理，本外幣外債在具體政策規定上存在一定差別。2016年4月，人民銀行印發《關于在全國范圍內實施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》（銀發〔2016〕132號），明確對境內機構從非居民融入本外幣資金的行為實施一體化管理，在全國范圍內構建起本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架。2017年1月，人民銀行印發《關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號），在前述框架的基礎上，對政策適用主體、相關參數等微觀要素進行了調整，進一步優化了全口徑跨境融資政策。在全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架下，人民幣與外幣跨境融資管理口徑實現了統一，監管部門可通過調整跨境融資主體的跨境融資杠桿率、宏觀審慎調節參數、匯率風險折算因子、類別風險轉換因子等指標，實現對跨境融資的逆周期調節。這是我國探索跨境資本流動本外幣一體化監管的重要突破，為建立本外幣宏觀審慎監管框架積累了寶貴經驗。

本外幣一體化跨境資金池試點

2019年3月，外匯局印發《跨國公司跨境資金集中運營管理規定》（匯發〔2019〕7號），進一步優化資金池功能和配套政策，調整優化賬戶功能，允許跨國公司主辦企業以國內資金主賬戶為主，辦理跨境資金集中運營各項業務，國內資金主賬戶為多幣種（含人民幣）賬戶，實現了人民幣資金和外匯資金在統一資金池框架下的集中運營。這是本外幣一體化監管在跨國公司跨境資金管理領域的重要探索。2021年3月，人民銀行和外匯局在深圳和北京開展本外幣一體化資金池業務首批試點，整合升級了現有跨境資金池業務的本外幣政策。這不僅進一步便利了跨國公司企業集團靈活擺布全球資金、降低資金跨境結算與融資成本、切實提升金融服務實體經濟的能力，也有助于持續推動對跨境資金的本外幣一體化監管。

境外放款業務本外幣一體化監管

2009年6月，外匯局推出《關于境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》（匯發〔2009〕24號）等境外放款相關政策，對境內企業開展境外放款業務的資金用途、參與要求、放款余額比例等進行了規范。2016年下半年，人民銀行印發《關于進一步明確境內企業人民幣境外放款業務有關事項的通知》（銀發〔2016〕306號），明確了對境內企業人民幣境外放款業務實行本外幣一體化的宏觀審慎管理，并設置了宏觀審慎調節系數、幣種轉換因子等參數，以對跨境資金流動進行動態調整。2017年1月，外匯局印發《關于進一步推進外匯管理改革 完善真實合規性審核的通知》（匯發〔2017〕3號），明確了實施本外幣全口徑境外放款管理的思路，規定境內機構辦理境外放款業務，本幣境外放款余額與外幣境外放款余額合計最高不得超過其上年度經審計財務報表中所有者權益的30%。在具體業務實踐中，人民銀行和外匯局通過信息交換共享，落實人民幣與外幣境外放款余額的上限管理要求，實現對境外放款業務的本外幣協同監管，切實有效地防范了跨境資本通過人民幣境外放款途徑違規異常流出的行為。2020年年底，人民銀行印發《關于進一步優化跨境人民幣政策 支持穩外貿穩外資的通知》（銀發〔2020〕330號），統一了部分資本項目人民幣收入與外匯管理政策中同類資本項目外匯收入的使用要求，明確本外幣收入需共同遵循負面清單管理要求，并明確境內企業人民幣境外放款提前還款額不再計入企業境外放款余額，以與外幣境外放款業務政策保持一致。

銀行執行外匯管理規定情況考核體現本外幣一體化監管理念

外匯局自2008年開始實施《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》以來，積極探索在對金融機構外匯業務日常監管中增加風險性指標，監測和控制銀行外匯業務風險，并對銀行執行外匯管理規定情況考核結果進行通報，以引導銀行合規經營。這也體現了對銀行外匯業務風險的宏觀審慎管理思路。2019年，為進一步提高外匯管理水平，維護金融體系穩定，外匯局對《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》進行了修訂，并將其更名為《銀行外匯業務合規與審慎經營評估辦法》，對銀行外匯業務開展專門的宏觀審慎評估。該辦法將原先對銀行的風險考核指標調整為審慎評估指標，并將其分為銀行外匯業務常規穩健性指標和非常規平衡性指標兩大類。其中，常規穩健性指標包括離岸轉手買賣收支偏離度、銀行90天以上貿易融資比重、內保外貸履約率，主要聚焦于容易產生套利、違約風險高的銀行業務，旨在通過引導銀行合規經營，防范資金大幅異常波動和跨境資本流動風險；此外，還通過設置外匯流動性覆蓋率、外匯凈穩定資金比例等，為引入更為宏觀的監管指標預留了空間。非常規平衡性指標包括銀行結售匯差額比率變動、銀行代客涉外收付款差額比率變動、銀行對外外匯凈負債比率變動等，均可根據跨境資金流入流出壓力或風險情況“靈活啟停”。借助上述指標體系，銀行監管重點可以根據外匯收支形勢的轉變進行相應調整，宏觀審慎管理與微觀監管在銀行外匯業務監管方面得到進一步融合。

近年來，本外幣一體化監管理念在銀行執行外匯管理規定情況考核中逐步凸顯。2017年，為應對人民幣跨境資本凈流出一度大幅增加的局面，外匯局在銀行考核風險性指標中加入按照本外幣共同評估的“跨境收付款差額占總額年度比例變動”指標，以客觀反映全口徑跨境資金的流動情況。2019年，隨著《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》修訂并更名為《銀行外匯業務合規與審慎經營評估辦法》，“跨境收付款差額占總額年度比例變動”指標被納入非常規平衡性指標。此外，近年來銀行執行外匯管理規定情況的考核更關注人民幣匯率大幅波動下市場主體結售匯行為的變化。例如，2016年針對人民幣兌美元匯率的大幅波動，外匯局曾將“貨物貿易結匯/收匯率變動”納入銀行外匯業務考核風險性指標，引導銀行關注貨物貿易收結匯業務異常變動和結售匯逆差總量變化。

對持續加強本外幣一體化監管的思考

市場一直在創新，風險總是在變化。防范和化解金融風險永遠只有進行時，沒有完成時。在金融市場雙向開放和人民幣國際化進程持續推進的背景下，為更有效地防范和化解跨境資本流動風險，建議從以下幾方面繼續加強本外幣一體化監管。

一是加強政策頂層設計的一體化。不同監管部門要統一認識，完善監管理念，加強宏觀審慎監管協調。根據市場實際需求以及宏觀審慎和微觀監管的需要，繼續創新、探索本外幣一體化監管、宏觀審慎和微觀監管相互協調的跨境資本流動監管實踐。

二是不斷完善、健全跨境資本流動宏觀審慎管理的監測、預警和響應機制，繼續探索建立、健全以銀行為主的金融機構跨境資本流動宏觀審慎評估體系，豐富跨境資本流動宏觀審慎管理的政策工具箱，加強對短期資本流動的逆周期調節，以降低跨境資本的大幅波動。

三是加強監管系統建設和數據共享。以業務數據共享為基礎，推動本外幣政策協同、宏觀審慎逆周期調控和市場微觀監管；積極推動本外幣一體化監測系統建設，促進監管部門之間業務系統和數據的逐步開放、整合和共享，在統一數據交換規則的基礎上，提高跨部門監測效率，為構建、完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”的管理框架，實施宏觀審慎的逆周期調節等，提供有力支持。