真實性審核視角下的外匯管理改革

文/徐衛剛 鄧冬冬 編輯/章蔓菁

為防范跨境資本異常流動風險，我國外匯管理政策參考國際慣例，以強化銀行真實性審核為抓手，監管跨境資金收付。近年來，隨著外匯管理各項改革深入推進，外匯管理法規越來越多地引入展業三原則理念，逐步淡化具體單證審核要求。銀行真實性審核也因此從審查單證真實性及其與外匯收支一致性，轉向以“了解客戶、了解業務、盡職審查”為核心的全方位展業審查。未來，伴隨著外匯領域高水平改革開放的不斷深入，外匯管理將逐步對標國際監管規則，強化反洗錢審核，實現跨境資金反洗錢管理和真實性審核的動態統一。

真實性審核的溯源與實踐

從國際溯源來看，真實性審核要求來自《國際貨幣基金組織協定》（下稱“基金協定”），契合反洗錢監管理念；從國內實踐來看，真實性審核是我國外匯管理法規體系的核心內容。

真實性審核的國際溯源

布雷頓森林體系建立后,為便利國際貿易的擴大與平衡發展，國際貨幣基金組織（下稱“基金”）敦促會員國取消經常項目外匯管制。1996年12月，我國宣布接受基金協定第八條款，對經常性國際支付和轉移不予限制。根據基金協定，一國貨幣當局可以要求交易者出示有關單據以表明其某項對外支付的真實性；實施真實性審核的主體可以是一國貨幣當局，也可以是商業銀行；既可采取逐筆審核也可進行抽樣調查，既可事前開展審核也可事中事后管理，只要采取的措施不直接導致過分延遲、限制或阻礙其居民對經常性對外支付和轉移所需外匯的獲取和使用，就不構成外匯限制，不違反可兌換承諾。在資本項目方面，基金沒有督導成員國推進資本項目可兌換的管轄權，其雖鼓勵資本自由流動，但也允許成員國采取必要的控制手段對國際資本流動進行管理，不強迫成員國實行資本項目可兌換。

真實性審核的國內實踐

新中國成立至改革開放前，我國對外匯一直實行指令性計劃管理，統收統支。1980年，國務院頒布《中華人民共和國外匯管理暫行條例》，實行外匯由國家集中管理、統一經營的方針。1994年國家外匯管理體制改革，取消了經常項目對外用匯支付的計劃審批，要求主體持有效憑證到銀行辦理兌付。這是真實性審核要求在我國外匯管理實踐的開始。1996年12月，我國宣布實現人民幣經常項目可兌換；同年《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱《條例》）提出了真實性審核要求：境內機構的經常項目用匯應按規定持有效憑證和商業單據向外匯指定銀行購匯支付。2008年修訂后的《條例》，明確規定經常項目外匯收支應當具有真實、合法的交易基礎，銀行應對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查。

從外匯管理法規體系來看，真實性審核要求在各類外匯管理法規、規章和規范性文件中均有體現。經常項目外匯管理以真實性審核要求為主線，建立了多層次管理體系。其中，貨物貿易項下的真實性審核要求從2011年啟動貨物貿易外匯管理改革試點前的“逐筆核銷+單證審核”，轉變為目前的“名錄登記+單證審核”要求，并始終注重強化對轉口貿易的真實性審核要求。服務貿易外匯管理自2013年實施改革以來，基本形成了“超限額單證審核+限額內自主審核”的真實性審核要求。個人外匯管理與服務貿易管理理念類似，2007年起對個人結匯和境內個人購匯實行等值5萬美元的年度便利化額度管理，建立了“超限額單證審核+便利化額度”的真實性審核要求。在資本項目外匯管理方面，早期多由外匯局審查交易真實性后進行登記或核準，銀行憑外匯局出具的憑證辦理相關外匯收支；隨著資本項目外匯管理改革的不斷推進，近年來越來越多的外匯登記事項改由銀行辦理，銀行真實性審核在資本項目外匯管理中的作用愈發凸顯。

展業三原則下的新要求

展業三原則是對國際上通行的監管機構對銀行展業基本要求的概括，具體包括“了解你的客戶”（KYC）、“了解你的業務”（KYB）和“盡職審查”（CDD）三項基本原則。

展業三原則的國際溯源

展業三原則起源于國際反洗錢領域，核心是“了解你的客戶”。1988年，巴塞爾委員會在《關于防止犯罪分子利用銀行系統洗錢的聲明》中提出，銀行必須采取適當措施確定客戶的真實身份，拒絕與未能提供身份證明的客戶進行重大業務交易。這是KYC的最初體現。1990年，金融行動特別工作組（FATF）首次發布《40項建議》，并先后對其進行了三次修訂，從反洗錢角度規定了客戶身份識別和盡職調查等具體程序，“盡職調查”的概念也被提出。2001年，巴塞爾委員會發布《銀行客戶盡職調查白皮書》，期望在全球推廣KYC和CDD的適用標準。此后，巴塞爾委員會先后發布《賬戶開立和客戶身份識別通用指南》《一體化了解您的客戶風險管理》《洗錢和恐怖融資風險管理指引》等一系列文件，不單從反洗錢角度考慮，更是從有效管理銀行體系風險這一更為廣泛和審慎的角度出發，進一步補充、完善展業三原則制度框架，并具體落實到客戶接納政策、客戶身份識別、交易監控和風險管理等方面。

展業三原則的國內實踐

展業三原則最初在國內并未合并提及。2004年，《商業銀行授信工作盡職指引》提出了銀行授信工作的盡職調查和真實性審核制度；而在《關于加大防范操作風險工作力度的通知》中，則明確了銀行在新客戶大額存款和開戶時，要嚴格遵循KYC和KYB原則，洞察和了解客戶的一切主要情況，了解其業務及財務管理的基本情況和變化；2006年，《中華人民共和國反洗錢法》以法律形式明確了KYC原則在反洗錢領域的應用，要求金融機構按規定進行客戶身份識別；2013年，跨境人民幣監管領域合并提及展業三原則——《關于簡化跨境人民幣業務流程和完善有關政策的通知》規定，境內銀行可在“了解你的客戶”“了解你的業務”“盡職審查”三原則的基礎上，憑企業提交的業務憑證或《跨境人民幣結算收/付款說明》直接辦理跨境結算。這是展業三原則在我國的具體實踐，也是反洗錢監管理念在我國跨境監管領域的具體實踐。

在外匯管理領域，隨著近年來各項外匯管理改革的深入推進，展業三原則的理念和實踐在外匯管理中越來越具體和生動。2013年年底，《關于調整人民幣外匯衍生產品業務管理的通知》明確提出，銀行為客戶辦理人民幣外匯衍生產品業務時，應按照“了解你的客戶”“了解你的業務”和“盡職審查”原則向適當的客戶銷售適當的產品。經常項目外匯管理最初于2013年服務貿易管理和2014年邊境貿易管理等領域引入展業三原則，但在引入初期仍規定了具體單證審核要求；其后，在自貿試驗區經常項目收付匯和部分地區的貨物貿易外匯收支便利化試點政策中，不再規定需審核單證具體種類，銀行可按照展業三原則為企業辦理貨物貿易外匯收支。個人外匯管理政策中雖未明確提及展業三原則，但年度便利化額度管理的理念體現了真實性審核和展業三原則的結合。在跨國公司外匯資金集中運營管理、外匯資本金結匯管理等領域也逐漸引入展業三原則的理念，要求銀行按照展業三原則承擔真實性審核義務。

真實性審核在銀行的傳導與落實

在引入展業三原則之前，真實性審核帶有更強的規則監管痕跡，銀行依據相關外匯管理法規中的前置規則性條款逐筆進行業務審核；引入展業三原則后，賦予了銀行更大的自主權和靈活性，對部分業務不再對銀行單證審核提出具體、明確要求，允許銀行自主決定審核單證的類型，但同時要求銀行在展業審核中應秉持“實質重于形式”的原則，不能停留在審查單證表面的形式合規，而要合理穿透各類涉匯交易的表面真實性，識別其中的隱藏風險，做到展業盡職的實質性合規。為切實落實展業三原則，銀行外匯業務亟需從合規管理向風險管理轉變。從目前執行落地的情況看，展業三原則在銀行的傳導與落實仍未充分到位，主要體現在以下兩個方面。

一是銀行仍習慣于被動執行細化的法定單證審核要求，運用展業三原則主動管理自身外匯業務風險的融合性和能動性較差，對于外匯業務從合規管理向風險管理轉變，仍需較長時間的適應和調整。實踐中，銀行會將現行有效的外匯管理規范性文件內化于自身的外匯業務管理制度中。在具體審核過程中，銀行外匯合規審核更關注逐筆交易的事中真實性、合規性審查，習慣于執行細化至具體單據的審核要求，傾向于認為完成規定單據審核即為做到盡職免責。在外匯管理改革不斷深化、貿易投資便利化水平持續提升的背景下，一些銀行還傾向于滿足簡化后的單證審核要求即為合規展業，這既制約了便利化措施的落地，也影響了風險防范的效果。

二是現階段銀行在制定和執行外匯和反洗錢管理要求時，普遍采取兩套制度體系、兩支人員隊伍。銀行外匯業務管理側重事中交易環節的政策落實和合規管理；而事前的基礎客戶準入環節和事后的可疑交易監測環節，則更多融合進全行反洗錢管理體系中。銀行反洗錢管理更強調風險管理，核心原則是“風險為本”，核心義務是“盡職調查”，落實措施主要是客戶身份識別和業務監控，從客戶身份識別、評估、監測、報告、后續管控等方面，制定全流程洗錢風險管理基本制度，并要求業務部門結合條線特點進一步細化管理措施，以確保業務部門在與客戶建立業務關系、接納客戶業務申請、為客戶提供服務到最后業務辦結終止這一整個鏈條，均能遵循反洗錢的展業要求。整體來看，銀行外匯業務管理相對獨立于反洗錢管理。

真實性審核下一站

當前，我國正走在提升資本項目可兌換水平的路上，堅持真實性審核的微觀監管要求對于識別具體交易背景、防范化解跨境資金流動風險仍具有重要意義。而從長遠來看，隨著資本項目可兌換水平的提高，市場主體進行跨境資金交易性質“造假”的動力將減弱，外匯管理的抓手將從強調銀行對交易單證的真實性與外匯收支一致性審核，向要求銀行防范違法犯罪資金跨境轉移轉變。這一發展趨勢對外匯管理提出了新的要求。

一是外匯管理法規條款應進一步由具體、細化的規則更多地轉向體現監管導向的原則。當前，不少外匯管理法規條款的規定仍較為具體，將銀行管理跨境業務風險的具體展業措施前置到外匯管理法規條款中。隨著金融市場雙向開放和資本項目可兌換的持續推進，外匯管理體制的轉變將更多地體現為做好外匯管理行政性、具體化管理措施“減法”，通過各種舉措引導銀行給自身風險管理措施做“加法”。

二是外匯管理的理念和內容將與反洗錢、反恐怖融資和反逃稅（下稱“三反”）進一步融合。根據資本項目可兌換程度，這種融合包括兩個階段：第一階段，外匯管理將不斷提高貿易投資便利化水平，弱化現有的真實性審核規則監管特征，強化反洗錢監管理念，將國際通行的反洗錢理念和實踐吸收和內化于外匯市場微觀監管的制度規則中，探索建立與國際規則接軌的外匯監管體制；第二階段，隨著金融市場雙向開放水平和資本項目可兌換水平的進一步提升，外匯管理與“三反”將進一步融合，并統籌在境內交易和跨境交易中。