海南自貿區環境信用評價制度建設研究

胡穎 鄧義祥

[摘 要]環境信用評價制度是社會信用評價體系的重要組成部分，對提高企業環境守法自覺性、減少監管成本具有十分重要的意義。海南自貿區是我國社會和經濟改革的先行示范區，加強環境信用評價制度建設，是海南自貿區制度改革建設的重要內容。海南環境信用制度建設存在缺乏專門的評價機構保障和信息發布平臺、相關制度體系建設不足、沒有較好地發揮環境信用的聯合懲戒和守信激勵兩個方面的作用、公眾參與度不高等問題。在此基礎上，文章提出了進一步完善海南信用評價制度建設的政策建議，包括成立海南自貿區環境信用評價機構、完善海南環境信用評價制度建設、加強信息公開、鼓勵公眾參與等。

[關鍵詞]環境信用評價;制度建設;海南自貿區

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.021

1 前言

環境信用評價制度是環境保護體制改革的重要創新，是社會誠信體系建設的重要組成部分，在推動企業遵守環境保護法律法規、實現綠色發展方面將起到“風向標”和“指揮棒”的作用[1]。我國在發展經濟的同時應盡快建立環境信用評價制度，完善守信激勵和失信聯合懲戒機制，倒逼市場改善環境行為，提高市場主體自律程度，使環境信用評價制度成為我國生態文明建設的有機組成部分[2-3]。在海南建省30周年大會上，習近平總書記強調，海南要牢固樹立和全面踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在生態文明體制改革上先行一步，為全國生態文明建設作出表率。黨中央支持海南建設國家生態文明試驗區，為全國生態文明建設探索經驗。要實行最嚴格的生態環境保護制度，率先建立現代生態環境和資源保護監管體制。

文章通過對國內環境信用評價制度建設情況的研究及對海南環境信用評價制度建設現狀和問題的分析提出相關的政策建議，為海南自貿區環境信用評價制度建設提供參考。

2 我國環境信用評價制度建設現狀

2005年11 月原國家環保總局出臺了《關于加快推進企業環境行為評價工作的意見》。自此，我國企業環境信用評價制度建設的試點工作正式開啟，各省相繼開始了企業環境信用評價制度建設的工作。廣東省是首批進行企業環境信用評價制度建設的地區，2006 年廣東省出臺了《重點污染源環境保護信用管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》將評價標準設置為十二個環保指標，企業環境信用評價等級分為綠牌、黃牌和紅牌三檔，分別代表環保誠信企業、環保警示企業和環保嚴管企業，并采取一票否決制的評價方法，對三個檔次的評價結果給予不同的鼓勵或懲罰辦法[4-5]。該評價標準簡單明確，評價方法便于操作，因此在廣東各地很快得到廣泛的應用。與此同時，廣東各地在省企業環境信用評價管理試行辦法的基礎上，也出臺了適用于本市的環境信用評價管理試行辦法。例如，中山市不僅將參評企業區分為強制參評和自愿參評兩種類型，從而進一步細化了參評企業的范圍，而且完善了各自的評價程序和標準;深圳市進一步細化了企業評價結果等級分類，并對評價結果優良的企業推出了包括環保專項資金、綠色信貸等具體的經濟優惠政策[6]。在廣東省的積極推動下，廣州市環境信用參評企業從2009 年的268家發展到2011 年的390 家，其中評價結果為綠牌的企業由210家增加到309家，評價結果為黃紅牌的企業也積極進行整改，主動修復自身信用評價等級。由此可見，企業環境信用評價制度的激勵與約束作用越來越明顯，使得更多的企業開始重視自身的環境信用評價結果[7-8]。

2013年12月18日環境保護部、國家發展改革委、中國人民銀行、中國銀監會出臺了《企業環境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），并于2014 年3 月1 日起實施。該《辦法》進一步細化了評價標準、評價程序和評價結果的運用，并且明確要在全國范圍內進行企業環境信用評價制度建設，環境信用評價制度建設將由廣東等試點地區向全國推廣實施[9-10]。2018年7月，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（國發〔2018〕22號），明確要求各地要健全環境信用評價制度，實施跨部門聯合獎懲。近幾年江蘇省、四川省、貴州省、山西省、湖南省、重慶市、山東省等都出臺了環境信用評價制度建設的相關文件和政策，其中幾個省還建設了相對成熟的制度體系[11-12]。

3 海南自貿區環境信用評價制度建設現狀

3.1 建立了全省涉污企業統一編碼管理

根據《海南省人民政府辦公廳關于印發海南省社會信用體系建設“十三五”規劃的通知》（瓊府辦〔2016〕255號）及《海南省發展和改革委員會關于印發2018年下半年海南省社會信用體系建設工作計劃的通知》（瓊發改經信〔2018〕1822號），海南省生態環境廳參照原省工商局共享的工商企業信息，完成4695條基于社會信用代碼的全省涉污企業統一編碼管理，為推進環境信用制度打下了基礎。

3.2 推進環境污染“黑名單”管理

2019年1月30日，制定了《海南省生態環境廳環境污染“黑名單”管理辦法（試行）》（瓊環察字〔2019〕8號），對納入“黑名單”的企事業單位和其他生產經營者給予懲罰：①停止執行相關環保專項資金支持，對其環保專項資金項目申請不予批準;②在生態環境部門組織的評優評獎活動中，不授予其有關榮譽稱號。

3.3 推進企業環境信用信息管理平臺建設

2019年3月9日，中共海南省委省人民政府發布《海南省全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰行動方案》（瓊發〔2019〕6號），強調健全環保信用評價、信息強制性披露等制度，將企業環境信用信息納入全國信用信息共享平臺和國家企業信用信息公示系統。海南省在“信用中國（海南）”網站開設專欄，公示環境信用信息，對失信企業起到了一定的震懾作用。

4 海南自貿區環境信用評價制度建設存在的問題

4.1 尚未成立專門的信用評價工作機構

目前海南自貿區環境信用評價工作僅由海南省生態環境廳負責，尚未成立專門的環境信用評價工作機構，工作權威性需進一步提高，缺乏專門的人員和經費保障，也不利于發揮其他相關部門的支撐作用[13]。

4.2 尚未出臺環境信用評價辦法

建立健全環境信用評價法律法規體系是環境信用評價制度建設的基礎。在國家環境信用評價相關管理辦法和要求基礎上，山東省、江蘇省等結合自身實際情況，相繼制訂了具體的實施辦法。海南目前尚未出臺針對本省自貿區特點的省級環境信用評價辦法，對環境信用評價范圍、評價程序和標準缺乏明確的規定[14-15]。

4.3 環境信用評價黑名單管理仍需進一步完善

海南自貿區黑名單修復機制目前仍不完善。《海南省生態環境廳環境污染“黑名單”管理辦法（試行）》對環境污染“黑名單”管理期限為2年，期滿后自動解除，不利于企業自覺履行環境保護的法律義務和責任。對于納入海南自貿區環境污染“黑名單”的環境信用失信企業，目前懲罰措施力度過輕，且局限在環保部門權限范圍內，沒有實施多部門聯合獎懲。同時，缺乏與黑名單對應的白名單，適當的白名單機制可以增強企業的榮譽感和自豪感，減少環境監管成本[16-17]。總體上，海南自貿區環境信用評價制度的聯合懲戒和守信激勵措施尚未真正建立起來，難以充分發揮環境信用評價制度對企業的約束作用[18-19]。

4.4 沒有建立海南自貿區環境信用信息平臺

為推進環境信用評價制度實施，山東、四川、安徽等省結合本省實際情況，建立了省級環境信用信息平臺[20-21]。海南自貿區尚未建立省級環境信用信息平臺，不利于企業環境信用信息動態管理和評價，也不利于公眾監督和跨部門聯合獎懲[22-23]。

4.5 公眾參與度不高

海南自貿區環境信用評價工程尚處于起步階段，公眾對環境信用評價制度了解不夠，參與不足。為更好發揮環境信用評價制度的作用，保持環境信用評價客觀公正，必須加強公眾參與機制的建設[24]。

5 加強海南自貿區環境信用評價制度建設的建議

5.1 成立海南自貿區環境信用評價機構

加強組織機構建設是開展海南省環境信用評價制度建設的前提。要盡快成立環境信用評價領導機構——海南省環境信用評價委員會，統一組織、領導、統籌、協調全省環境信用評價工作。建議海南省環境信用評價委員會主任由省委省政府主要領導兼任，副主任由省生態環境廳廳長兼任，成員由省生態環境廳、發展改革委、財政廳、銀保監會、工信廳等相關職能部門分管領導擔任。同時成立環境信用評價辦事機構——海南省環境信用評價委員會辦公室，具體負責委員會日常工作。建議將委員會辦公室設在省生態環境廳，明確辦公室的主要職責、部門設置、人員編制和經費預算，辦公室定期向委員會報告環境信用評價工作情況。另外，還要完善基層環境信用評價組織機構建設。各市、縣成立相應的環境信用委員會，負責本市、縣環境信用評價工作組織、領導、統籌、協調等工作。

5.2 完善海南自貿區環境信用評價制度建設

5.2.1 出臺海南自貿區環境信用評價實施細則

盡快出臺海南自貿區環境信用評價實施細則，細化環境信用評價范圍，完善環境信用評價程序，完善環境信用評價標準，確保環境信用評價客觀化、標準化、制度化，建立環境信用評價長效機制。

（1）細化環境信用評價范圍。建議將以下企業納入環境信用評價范圍：一是污染物排放量大或排放有毒有害物質的重點排污企業;二是超標企業或受過行政處罰的企業，包括雙超企業、資源消耗超標企業和曾受到重大行政處罰的企業;三是規模較大的第三產業企業;四是自愿納入環境信用評價的企業;五是生態環境部門認為有必要納入環境信用評價的其他企業。其中應重點加強自貿區特色產業旅游業、現代服務業、高新技術產業、港口航運業的環境信用評價管理，以適應海南自由貿易區國際旅游消費中心的特點，強化第三產業環境信用評價工作的進行，逐步規范第三產業環境保護行為。

（2）完善環境信用評價程序。建立完善的企業環境信用評價程序，包括企業申請、初評、公示復核（企業反饋與公眾監督）、上報環境職能部門、發布結果等。建立企業環境信用評價定期更新機制，根據企業環境守法情況和公眾投訴情況，對企業環境信用進行定期更新。企業環境信用信息更新周期一般為一年，對發生重特大環境污染事故的企業，其環境信用可根據環境監管要求隨時更新。

（3）完善環境信用評價標準。以企業排污許可執行情況、環境污染事故發生及處置情況、公眾投訴情況等為依據，建立海南自貿區環境信用量化評價指標體系和評價標準，維護環境信用評價的客觀性和公平性，減少個人主觀因素對環境信用評價結果的影響。

5.2.2 升級環境污染“黑名單”為環境信用黑白名單

為發揮環境信用評價制度正向激勵和聯合懲戒兩個方面的作用，有必要將海南省生態環境廳環境污染“黑名單”納入環境信用黑白名單機制，將一切損害生態環境行為都納入黑名單來源范圍，增加環境守法企業環境信用白名單。構建黑白名單進出機制，引導企業自覺改進環境行為、提高自身環境信用。建立環境信用黑白名單機制信息公開機制，指定海南自貿區環境信用評價信息平臺為環境信用黑白名單官方發布平臺。

建立環境失信企業聯合懲戒機制，增加失信企業環境違法成本，包括：省生態環境部門要加大環境監督執法頻率，停止對各類環境違法企業環保資金支持，減少其排污許可證允許排放量，責令其定期停業整頓甚至關停等;信用中國（海南）網站可依據失信程度將失信企業及其法人等主要負責人列為失信企業或失信人;省稅務部門和保險部門可增加失信企業稅率及保險費率;銀行可壓縮甚至停止其信用貸款;證監局實行環境失信企業上市申請一票否決，對已上市企業進行公開譴責甚至強制退市;省發改委可聯合物價、財政、工信、水利、住建等部門對失信企業實施差別化電價和水價政策;省交通運輸部門可限制失信企業主要負責人乘坐飛機和高鐵等公共交通工具等。

建立環境守信企業激勵機制，提高守信企業環境保護榮譽感，包括：生態環境部門適當減少對環境守信企業監督執法頻率節約監督成本，同等條件下優先安排其環保資金;銀行可降低其貸款利率或增加其信用貸款;稅務部門可給予其一定稅率優惠;守信企業可在媒體中正面宣傳其環境信用形象，提高公眾認可度等。

5.3 加強信息公開，鼓勵公眾參與

5.3.1 建立海南自貿區環境信用評價信息平臺

權威的信息發布機制能充分發揮輿論監督的力量，保障各部門和社會公眾知情權。需建立海南自貿區環境信用評價信息平臺，統一全省環境信用評價信息發布工作。開展企業環境信用評價信息動態管理，完善信息平臺公眾信息采集和反饋機制，建立海南自貿區環境信用評價信息平臺與12345信息平臺、信用中國（海南）網站、海南省政府綜合管理平臺的信息接入和交換機制。建立多部門信息交換和溝通機制。

5.3.2 加強輿論宣傳，提高公眾參與度

除了環境信用評價信息平臺，還應多方位加強環境信用評價工作的宣傳力度，提高環境信用評價的透明度。通過電視、網絡、報刊和宣傳單等多種形式，宣傳環境信用評價制度的目的和意義，定期公布環境信用信息評價結果，加大環境失信企業的曝光力度。通過公眾號、手機App、熱線電話等多種形式，建立暢通的公眾意見收集和反饋機制，建立環境信用信息評價與12369環保舉報熱線的信息溝通機制。

6 結論

環境信用評價制度是我國環境保護的一項重要制度，海南自貿區目前已經開始起步，建立了全省涉污企業統一編碼和黑名單管理機制，并將企業環境信息推送至信用中國信息平臺，但總體進展較為緩慢。存在的問題主要包括：缺乏專門的評價機構保障和信息發布平臺;相關制度體系建設也存在一定的不足，沒有較好地發揮環境信用的聯合懲戒和守信激勵兩個方面的作用;公眾參與在環境信用評價中沒有發揮充分的作用。

針對海南自貿區環境信用評價制度建設存在的問題，提出了成立海南省環境信用評價機構，完善海南環境信用評價制度建設，加強信息公平、鼓勵公眾參與等方面的政策建議，為豐富和完善海南環境信用評價制度建設提供借鑒。

建立和完善海南自貿區環境信用評價體系，是習近平總書記加強海南生態文明建設講話精神的重要內容。在逐步落實海南自貿區環境信用評價制度建設的過程中，需要根據實際情況，從機構、組織、制度等多方面加以完善和調整，才能促進海南自貿區環境信用評價制度的健康發展。

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