“預防為主”：中國共產黨領導下的公共衛生服務體系百年實踐經驗與趨勢展望

高 星 王 巖 戴國琳 劉新遙 邱五七 胡紅濮

中國共產黨成立100周年以來，中國始終堅持“預防為主、防治結合”的衛生健康方針。在黨的思想指引下，遵循著人民群眾的訴求，不斷加強和鞏固傳染病防控、愛國衛生運動、慢性病防治以及突發公共衛生應急管理等公共衛生領域的各項工作，有力地保障了人民群眾的健康，為經濟的繁榮和社會的穩定做出了積極貢獻。

一、中國共產黨成立100周年以來公共衛生服務體系的實踐經驗

黨中央、國務院領導高度重視人民健康，在中國公共衛生事業發展的不同歷史時期，圍繞著影響居民健康的突出問題，堅持理論和實踐相結合，推進公共衛生事業的不斷發展(圖1)。在黨中央的關懷和支持下，中國公共衛生事業的面貌發生了深刻變化，取得了顯著的成就。依據時代特點、發展策略以及人民健康水平的提升狀況，公共衛生服務體系發展歷程大致可分為4個主要階段[1]。

圖1 中國共產黨成立100周年以來公共衛生領域重大事件

1.貫徹群眾路線，開展衛生防疫工作(1921～1949年)

中國共產黨自成立以來就十分關注疾病防控工作。在抗戰時期，紅軍戰士經常遭受流行性疾病的危害。針對這種情況，中國共產黨提出“預防第一”的行動口號，開展大規模的衛生運動。1933年，毛澤東同志在《長岡鄉調查》中指出,要發動廣大群眾的衛生運動，減少疾病以至消滅疾病[2]。

在這一階段，為了加強對衛生防疫工作的指導，保障工農大眾的生命安全，黨和政府在機構設置、制度建設和助產培訓等方面開展了大量的工作。

首先，通過機構設置為衛生防疫創造有力條件。如專門成立中央防疫委員會和衛生運動委員會，宣傳和開展衛生防疫工作，改善延安的公共衛生環境[3]。第二，完善制度建設保證衛生防疫有章可循。1932～1934年，黨和政府陸續頒布了《中華蘇維埃共和國勞動法》、《強固階級戰爭的力量實行防疫的衛生運動》和《蘇維埃區域暫行防疫條例》等有關衛生防疫方面的法規、綱要、條例十多部，推進了衛生防疫運動的開展。這是中國共產黨以法執政的最初實踐，把人民群眾對醫藥衛生的要求用法規條例加以確認[4]。第三，開展群眾運動，提升婦幼健康水平。1946年，華中軍區衛生部第一次衛生工作會議決定開展群眾衛生工作，其中心工作包括幫助地方培養助產士，改造舊產婆，提倡科學接生以及降低嬰兒死亡率。此后，公共醫院、制藥廠、紅色藥房在各個根據地紛紛建立起來。在這一時期，中國初步形成一套相對完整的醫療救護體系和公共醫療衛生體系，為防控疾病、提升我黨軍民的整體健康水平創造了有力條件[5]。

2.結合群眾運動，初步形成了覆蓋城鄉的疫病防治與公共衛生體系(1949～1978年)

新中國成立伊始，缺醫少藥問題嚴重，加之各種傳染病、寄生蟲病和地方病的肆虐，中國的衛生防控工作形勢嚴峻。當時孕產婦死亡率達1500/10萬，嬰兒死亡率達200‰，人口的平均壽命為35歲[6]。在這種情況下，黨中央和政府決心從根本上扭轉和改變國家醫療衛生的落后局面。1950年8月，第一屆全國衛生工作會議召開，會議確定了新中國衛生工作“面向工農兵、預防為主、團結中西醫”的三大基本方針。1952年，根據毛澤東同志“動員起來，講究衛生”的號召，第二屆全國衛生工作會議又增加了“衛生工作與群眾運動相結合”的方針。根據黨中央過渡時期總路線的精神，1953年12月召開第三屆全國衛生工作會議，會議正式確定了衛生工作的四大方針“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”。中華人民共和國衛生部連續3屆全國衛生工作會議的召開，以及關于衛生工作的四大方針的提出，表明中國共產黨對建國初期衛生工作的重視。

在黨中央的高度關注下，全國上下通過開展愛國衛生運動，建立疾病預防控制機制，初步形成了覆蓋城鄉的疫病防治與公共衛生體系。首先，動員群眾開展愛國衛生運動。1952年，為了應對美國發動的細菌戰，周恩來同志主持召開政務院第128次政務會議，發布了反細菌戰的指示，要求各級人民政府成立防疫委員會，根據不同區域不同情況，動員群眾訂立防疫公約[7,8]。針對惡劣的衛生狀況和傳染病的流行，1958年，中共中央發布《關于開展以除四害為中心的冬季愛國衛生運動的通知》要求全國各地要動員起來，開展以除四害為中心的愛國衛生運動。在這一階段，以消滅病媒蟲獸為主要內容的防疫衛生運動在全國推廣，掀起了群眾性防疫運動的高潮[9]。其次，研發和接種疫苗，建立疾病預防機制，有效防控傳染病、寄生蟲病和地方病。自20世紀50年代起，中國通過接種疫苗，加大衛生宣傳教育，逐步控制了脊髓灰質炎、血吸蟲病和麻疹等疾病。通過開展大規模的捕鼠、滅蚤及環境衛生工作，從群眾性和技術性工作兩個方面迅速建立了較為嚴格的疫情報告制度等，基本控制了鼠疫、霍亂等流行性疾病。20世紀60年代初，中國通過接種牛痘消滅了天花。另外，隨著計劃免疫的廣泛開展，百日咳、白喉、流行性乙型腦炎等傳染病發生率也顯著下降[10]。

3.完善疾病預防控制體系，不斷提升應對突發公共衛生事件能力(1978～2012年)

1978年改革開放之后，黨和政府在對政府和市場在醫療衛生服務中作用的探索中奮力前行。1978～2002年，在市場化導向的醫療體制發展背景下，政府對公共衛生服務的投入有限，導致公共衛生服務體系發展緩慢[7]。2003年嚴重急性呼吸綜合征(SARS)的暴發，引發了對公共衛生服務體系的反思。黨和政府開始不斷加大對公共衛生領域的財政投入，公共衛生服務逐漸回歸公益性，并提出促進公共衛生服務逐步均等化。在此階段，疾病預防控制和應急管理得到加強，傳染病防控體系和愛國衛生運動有序發展，現代公共衛生服務體系初步建立。

為了加強疾病預防控制和應急管理，首先，在應急管理處理機制建設方面，出臺《突發公共衛生事件應急條例》和《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》，建立信息披露通報制度，構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的突發公共衛生事件應急管理機制，提高應對突發公共安全風險與危機的能力。在機構設置方面，國務院衛生行政部門設立衛生應急辦公室，全國各地也相應成立了突發公共衛生事件應急指揮中心，制定相關法律、法規和應急預案，開展有效的信息監測、報告、發布和交流合作等[11]。在應急隊伍建設方面，2010年出臺《國家衛生應急隊伍管理辦法(試行)》，按照“統一指揮、紀律嚴明，反應迅速、處置高效，平戰結合、布局合理，立足國內、面向國際”的原則，根據地域和突發事件等特點，統籌建設和管理國家衛生應急隊伍[12]。

同時，在這一時期，中國傳染病防控相關的法律體系逐步建立和完善。1989年《中華人民共和國傳染病防治法》發布實施，以立法形式確認了傳染病防治以預防為主的方針,首次提出了疫情公布制度，明確實行預防接種制度，傳染病防控工作從行政命令上升到法治管理[13]。后來針對嚴重危害人們健康的高發生率、高病死率的重大傳染病,陸續制定了一系列管理方法和規定，如2003年出臺的《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，2005年制定的《結核病防治管理辦法》和2006年制定的《艾滋病防治條例》等。

在加強疾病預防控制的同時，以“精神建設”為重心的愛國衛生運動也在有序開展。1978年4月，中共中央、國務院頒布《關于堅持開展愛國衛生運動的通知》，要求各地愛國衛生運動委員會把衛生運動切實領導起來。1981年2月，中華全國總工會等9部門聯合發出倡議，倡導以“五講四美”為主要內容的文明禮貌活動。1989年全國愛國衛生運動委員會分別印發《在全國開展文明禮貌活動的倡議》、《關于開展創建國家衛生城市活動的通知》，創建國家衛生城市，建設社會主義精神文明[14]。

在此階段，中國疾病預防控制體系趨于完善，應對突發公共衛生事件的能力得到提升。法定傳染病增加至3類39種,其中甲類2種,乙類26種,丙類11種[15]。同時，多年的愛國衛生運動改善了中國的環境衛生，提升了人民的生活質量，取得了良好的社會和經濟效益。

4.廣泛動員綜合施策，完善公共衛生應急體系(2012年至今)

黨的十八大以來，習近平同志把“推進健康中國建設”擺到重要地位，提出必須把人民健康放在優先發展的戰略地位。為把以治病為中心轉變為以人民健康為中心，為人民群眾提供全方位全周期健康服務，這一時期的衛生與健康工作方針為“以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并用，將健康融入所有政策，人民共建共享”。這一階段，突發公共衛生應急管理能力建設、慢性病和重大疾病預防控制以及愛國衛生運動的開展等各項事業取得長足進步。

首先，建立聯防聯控機制，積極應對新型冠狀病毒肺炎疫情。新型冠狀病毒肺炎疫情暴發以來，全國迅速形成統一指揮、全面部署、立體防控的戰略布局，建立聯防聯控機制，在短時間內控制住疫情。中國之所以有效遏制了疫情,關鍵在于優越的政治體制、卓越的組織能力以及中華民族上下一心的凝聚力。(1)黨和政府強大的執政能力是中國有效防控疫情的保障。從疫情暴發之初到防控艱難時刻，再到取得階段性勝利，以習近平同志為核心的黨中央時刻關注疫情的發展態勢，有針對性地作出一系列重要指示批示，統一指揮、周密部署、協調資源，充分彰顯了中國特色社會主義政治體制的突出優勢。(2)總攬全局協調各方的組織能力是中國有效防控疫情的關鍵。疫情期間，黨中央動員組織號召全國力量迅速匯集抗疫一線，在很短的時間里建設了方艙醫院，增設專門收治新型冠狀病毒肺炎的醫院，加強疫情風險防范機制建設，使得短時間內有效控制疫情蔓延成為可能。(3)萬眾一心的民族精神是中國有效防控疫情的基礎。自疫情暴發以來，無數的醫護人員奮戰在抗疫一線，數以萬計的科研工作者開展病毒的流行病學和溯源調查，還有很多社區工作者、警務人員不分晝夜地進行大數據追蹤溯源，為分區分級差異化防控提供實時數據，體現了中國人民舍小我、成大我的責任和擔當[16]。

第二，扎實做好慢性病和重大疾病防控。落實預防為主、防治結合，加強和改善疾病預防控制體系建設成為新時期衛生健康事業發展的主要內容。2017年，國務院辦公廳發布《中國防治慢性病中長期規劃(2017-2025年)》，這是國家層面首次發布慢性病政策文件，強調通過推進環境整治、煙草控制、體育健身、營養改善等工作，建立慢性病綜合防治工作機制和防治服務網絡[17]。

在政策文件的指引下，各地積極開展慢性病和重大疾病防治工作。其中，心腦血管疾病防治包含開展高血壓健康管理試點、廣泛深入開展“三減三健”和健步走活動、持續開展腦卒中和心血管疾病高危人群篩查和干預項目、規范診療、實施減少百萬新發殘疾工程以及加快院前醫療急救體系建設。癌癥防治行動包括組織落實早期篩查項目、十部門聯合組織實施癌癥防治三年行動、組織開展腫瘤防治宣傳周等科普活動。慢性呼吸系統疾病防治行動包括建設國家呼吸醫學中心、加強慢性呼吸系統疾病及危險因素監測、促進慢性阻塞性肺疾病早期篩查干預和健康管理、加強貧困地區慢性呼吸系統疾病防治管理。糖尿病防治行動包括出版《中國糖尿病健康管理規范(2020年)》、開展糖尿病主題宣傳活動和新型冠狀病毒肺炎疫情防控中的糖尿病患者管理指導等[18]。

針對中國惡性腫瘤等重大疾病高發的現狀，中華人民共和國衛生部在2010年組建全國腫瘤規范化診療委員會，并不斷推出腫瘤診療規范，提倡惡性腫瘤患者應采用多學科綜合治療模式。2018年中華人民共和國國家衛生健康委員會頒布了《關于開展腫瘤多學科試點工作的通知》和《進一步改善醫療服務行動計劃(2018-2020年)》等文件，進一步對重大疾病的科學防控進行了部署。

第三，開展以“大健康”為中心的愛國衛生運動。愛國衛生運動在落實健康中國戰略、防控疫情的過程中發揮著關鍵的作用。在建設健康城鎮、加強城鄉環境衛生綜合整治方面，2015年,中共中央、國務院頒布了《關于進一步加強新時期愛國衛生工作的意見》,強調要加強健康促進和健康教育，積極發揮愛國衛生運動在疾病防控中的統籌協調作用。2016年全國全面啟動健康城市、健康鄉村建設[19]。同年，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，強調發揮愛國衛生運動的組織優勢，把健康城市和健康村鎮建設將作為推進健康中國建設的重要抓手。在新型冠狀病毒肺炎疫情防控方面,2020年,中共中央、國務院出臺《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》,提出加大愛國衛生運動，控制疫情擴散和傳播。同年3月,全國愛國衛生運動委員會辦公室等 9 部門聯合發出《動員廣大群眾積極參與愛國衛生運動的倡議書》，倡導以“防疫有我，愛衛同行”為主題的愛國衛生運動,為鞏固疫情防控成果、做好常態化疫情防控營造良好的環境[20]。

與此同時,為了保障公民的健康權益，2017年黨中央出臺了《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》，這是中國衛生與健康領域的第一部基礎性、綜合性的法律。該項法律的出臺是公民衛生健康權益保障方面的重大突破，有利于引領公共衛生事業發展、保障健康中國戰略的實施[21]

二、公共衛生服務體系發展的趨勢展望

中國共產黨成立100周年以來，黨和政府堅持預防為主，不斷加強疾病預防控制工作，從衛生防疫到全面健康，從以治病為中心到以人民健康為中心，不斷拓寬公共衛生的服務范圍和內容，提升公共衛生的服務質量和效率，從而有效控制了威脅人民健康的重大疾病，提高了人民的健康水平和健康素養。目前，由于人口結構、疾病譜、生活方式以及生態環境的不斷變化，中國仍然面臨傳染病、慢性病等多重疾病威脅并存，自然、環境、社會等多種健康影響因素交織的復雜局面，尤其是在國際交流日益緊密的背景下，突發急性傳染病傳播迅速，有效控制重大突發公共衛生事件存在新的挑戰。為了應對公共衛生領域新的挑戰，加快推進健康中國建設，健全重大疫情防治體制機制、完善公共衛生應急管理體系勢在必行。

1.基于信息科技完善重大疫情防控體制機制：借助先進的信息科技，提升重大疾病安全風險的預警能力、快速解析其發生和發展規律的專業科研能力以及疫情分析應對和風險溝通的能力。基于數據分析建立路徑最短、節點最少的具有自反饋機制的閉環疫情直報系統，實現重大疾病的高效化、智能化、數字化監測，為第一時間監測和應對疫情提供數據支撐[22]。同時，要做好資源的應急儲備和動態更新，確保為疾病防控及時調撥相應的人力、物力和財力資源，健全和完善重大疫情防控體制機制[23]。

2.加強醫防協同機制，提高醫療救治水平：將疾病預防控制機構與醫療機構緊密結合，建立權力融合、溝通融合、績效管理融合和激勵融合機制，建立預防為主的醫療衛生服務協同機制，實現“預防”與“救治”的有效銜接。通過健全臨床治療、科學研究和疾病控制的協同機制，完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同。同時，在公共衛生資源配置上要創新優化機制，實現信息共享，促進數據共享與成果轉化，實現醫防協同，提高醫療救治水平。

3.健全國家公共衛生體系，提升應對突發公共衛生事件能力：一方面，從國家層面健全公共衛生體系，建立穩定的財政投入、人才培養和激勵機制，擴大國家公共衛生服務范圍和服務項目等[24]。通過建立更高層級的突發公共衛生事件應急管理機構，形成更加系統、全面、公開透明的突發公共衛生事件應急管理體系。另一方面，在公眾層面強化公眾的風險意識，構建突發公共衛生事件全民應急教育培訓體系，不斷提升公眾應對突發公共衛生事件防控能力。

4.中西醫結合，豐富慢性病防治途徑：以民眾健康需求為核心，有針對性地開展“治未病”中醫藥養生知識普及宣傳活動，增強群眾的自我保健意識，推動中西醫藥相互補充，協調發展。同時，整合優化醫療衛生資源，建立以疾病預防控制機構為中心，以醫院為疾病監測哨點，以臨床防治為技術支撐，以社區衛生服務機構為網底的慢性病綜合防控系統。通過各方共同承擔慢性病發現、診療、干預與管理等工作，擴寬慢性病防治途徑，實現對慢性病患者的全流程、全周期健康管理。

5.制定和完善法律法規，推進傳染病防控體系建設：制定和完善傳染病防治、突發公共衛生事件應對等方面的法律法規。明確各機構權責、執行程序，從法律上完善國家防控和應對各類傳染病的能力，改革重大疫情防控救治體系，建立集中統一高效的領導指揮體系，建立健全決策機制。同時，建立分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，并加強傳染病防控的信息化建設，為傳染病的防控提供信息支撐[25]。

三、結 語

中國共產黨始終將保護人民健康放在重要位置，將全心全意為人民服務作為重點內容，不斷提升疾病防控水平和應急管理能力，增強中國公共衛生的整體實力。中國共產黨的指導思想和工作原則是公共衛生工作取得輝煌成就的關鍵，集中體現了黨對人民群眾生命和健康的重視。早在建黨初期，黨和政府就高度重視公共衛生工作，通過貫徹群眾路線，凝聚起上下一心的強大合力。1922年黨的第二次全國代表大會將“保護勞動者健康和福利”寫入黨的綱領，貫徹群眾路線，積極開展衛生防疫工作。1950年將“預防為主”確立為新中國衛生工作的三大基本方針之一，初步形成覆蓋城鄉的疫病防治與公共衛生體系。改革開放之后，黨和政府繼續堅持“預防為主”的衛生工作方針，通過完善疾病預防控制體系，不斷提升應對突發公共衛生事件的能力。黨的十八大之后，以習近平同志為核心的黨中央把人民健康放在優先發展的戰略地位，廣泛動員綜合施策，持續推進將健康融入所有政策。在黨和政府的帶領下，中國在疾病防控、保障居民健康等方面取得累累碩果。在新的歷史站位下，構建強大的公共衛生體系、提升應對突發公共衛生事件能力，是時代發展的迫切需求和必然趨勢。建黨百年公共衛生事業的發展有力地證明，在中國共產黨的英明領導下，在民族偉大復興的新征程中，中國會更加繁榮昌盛，人民的生活會更加幸福，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢指日可待。