國際工農業補貼現狀及其改革趨勢★

俞文秀 編 譯

（中國財政科學研究院）

美國首任財長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilto n）曾言，補貼可以達到保護新興產業、促進國內經濟繁榮發展的目的。近幾十年來，隨著美國與貿易伙伴沖突的不斷升級，美國政府一直秉持捍衛本國補貼政策的立場，以實現拯救國內日漸衰弱的產業、占領國外市場、并吸引外國公司和新技術等目標。但許多經濟學家譴責這種不斷升級的補貼戰，認為不僅效率低下，還給消費者帶來了高昂成本、拖累了生產力，長期將自招失敗。因為當主要經濟體進行大范圍補貼時，其貿易伙伴就會陷入虧損的困境，最后將出現囚徒困境中進行相互限制的博弈結果。

目前世界各國用來阻止其貿易伙伴使用補貼和進行相互限制的工具有兩種：

一是國家征收的反補貼稅（CVD）：CVD限制了外國補貼商品進入國內市場的機會；二是世界貿易組織（WTO）的兩項協議：補貼和反補貼措施協議（SCM）、農業協議（AoA），WTO任何成員國均可通過申訴援引這兩項協議，對抗另一方的補貼。如果申訴國成功，WTO將要求實施補貼的國家終止其違規補貼。

一、歐盟與美國的補貼實施情況與相關制度分析

世界各國政府都在補貼上花費了大量資金。經濟合作與發展組織（OECD）在2020年6月發布的《2020年農業政策監測與評估報告》中指出，54個國家（OECD所有成員國、歐盟、13個新興市場和發展中經濟體）在2017—2019年期間，平均每年為農業部門提供了7080億美元的補貼支持。除去對農業、漁業和鐵路的補貼援助，歐盟28國在2018年的國家補貼援助支出高達1210億歐元，占歐盟28國GDP的0.76%。補貼援助支出的一半以上用于環保和節能措施。2018年，鐵路和農業接受的補貼分別達到500億歐元和60億歐元。

2018年和2019年，美國特朗普政府批準了兩項高達280億美元的援助計劃，以補貼農民所遭受的損失。2020年9月17日，參議院民主黨宣布了一項對華法案：《美國勞工、經濟競爭力、聯盟、民主與安全法案》（S 4629，即《美國LEADS法案》），以提供超過3500億美元的“投資”資金，進一步建設美國的工業能力。該法案很可能在2021年獲得通過。美國現任總統拜登在競選過程中，曾承諾四年內投資3000億美元用于促進高科技產業，并承諾在十年內投資4000億美元用于支持清潔能源和相應技術創新。

（一）歐盟的國家補貼援助制度及重點補貼對象

《歐盟運作條約》（TFEU）第107條第（1）款將國家補貼援助定義為“成員國通過傾向某些行業或特定商品的生產，扭曲或試圖扭曲競爭，而直接給予或以任何國家資源形式給予的援助。” 第107條第（2）和（3）款列舉了允許采取和不允許采取的援助措施。該條約禁止扭曲歐盟內部競爭和貿易的國家援助。

根據歐盟委員會的判斷標準，國家補貼援助需滿足四個要件：

1.國家通過如撥款、利息和稅收減免或擔保等方式來進行干預（或使用國家資源干預）；

2.干預措施有選擇地使某些接受方受益（例如傾向特定的企業、行業或地區）；

3.競爭已經或可能被扭曲；

4.干預可能會影響成員國之間的貿易。

歐盟成員國必須在實施補貼援助措施之前向歐盟委員會通報，并獲得批準。歐盟委員會將對該措施進行調查判斷，分析是否符合歐盟規則。未經委員會批準實施的援助措施是非法的。659/1999號條例第21條還規定，成員國必須就所有現有援助措施實施情況向歐盟委員會提交年度報告。

對國家補貼援助措施的調查可能會出現在前期通報階段，由申訴產生或由歐盟委員會主動發起。近年來，歐盟委員會一直在積極地挑戰成員國的國家補貼援助，開始調查成員國為吸引外國投資而實施的稅收措施，如愛爾蘭對蘋果公司的稅收優惠。

歐盟這一制度不同于WTO的報告制度，原則上，歐盟成員國必須首先向歐盟委員會通報并獲得其批準，才能實施國家補貼援助。不過幾年前，歐盟委員會通過了651/2014號、702/2014號和1388/2014號條例，這些條例規定了某幾類無需事先向歐盟委員會通報和獲得批準即可實施的補貼援助措施。因此近年來，在成員國實施的援助措施中，有94%以上屬于無需事先獲得批準的類型。但歐盟委員會仍可通過自行啟動調查來監督這些措施。相比之下，在WTO體系下，成員國可以實施補貼而無需得到WTO的事先批準，而且WTO不對未報告而直接實施補貼的成員國施加任何懲罰。但歐盟成員國和整個歐盟常常受到WTO機制的挑戰。

大型商用飛機領域可以說是歐盟國家補貼援助制度的最大受益者。自20世紀90年代后期以來，歐盟成員國一直通過有償發射制度資助飛機發展計劃，進而為空客公司提供支持。成員國政府向空客公司墊款，該公司在出售飛機后償還這筆錢。法國和德國就有一項3.77億歐元的援助計劃，用于開發新型空客X6直升機，該計劃于2017年6月獲得批準（SA 45185）。鋼鐵和汽車行業也經常是歐盟國家補貼援助的方向。在COVID-19大流行期間，歐盟委員會建立了國家援助臨時框架，并批準了大量國家補貼援助措施，以緩解嚴重影響成員國經濟的問題。截至2020年11月，歐盟委員會已根據臨時框架批準了25份意大利等國家補貼援助申請。

（二）美國的補貼制度及重點補貼對象

《美國憲法》第1條第8款第3項賦予國會 “規范與外國之間，幾個州之間以及與印第安部落之間貿易”的權力。該商業條款原則上禁止歧視或加重州際商務負擔的州法規。例如，在West Lynn Creamery Inc.訴Healy（1994）一案中，馬薩諸塞州對牛奶征收了所謂“非歧視性的”銷售稅：州內生產商和州外生產商都為在馬薩諸塞州出售的牛奶繳納了相同的稅款；但是，稅收收入僅分配給馬薩諸塞州的牛奶生產商。州外生產商就以上述商業條款為由，質疑“稅收+地方補貼”計劃的合憲性。美國最高法院最終裁定上述計劃違憲。

但實際上，美國最高法院對未造成州際貿易明顯歧視的補貼措施，采取了非常寬容的態度，大多數州采取的補貼措施從未被質疑，也未被要求報告其補貼信息。畢竟政府官員與大型企業之間的談判通常是保密的。

美國聯邦政府已向可再生能源領域提供了大筆補貼資金。根據美國能源信息署的數據，在2016財年，聯邦政府對可再生能源領域的直接補貼達67億美元。密歇根州政府通過密歇根州經濟增長局的稅收抵免計劃，向三大汽車制造商（福特、通用汽車和克萊斯勒）提供了數十億美元的資金。其他州政府也提供了巨額資金吸引梅賽德斯-奔馳、豐田、日產等多家公司來建造新的汽車裝配廠。

二、限制補貼的兩類機制分析：反補貼稅(CVD)與WTO規則

反補貼稅、反傾銷稅和保障措施是各國可采用的三類貿易救濟措施。由于貿易救濟通常被用作保護性手段，實施國可能會觸犯到WTO規則下有關義務，因此SCM和其他WTO協議賦權出口國抵制上述救濟措施。盡管SCM在某種程度上限制了反補貼稅的使用，但反補貼稅目前仍然是國際上最重要的貿易救濟措施。

（一）CVD調查

各國政府商務部門根據國內企業的申訴或自行，可以就有關補貼措施啟動CVD調查，但最終要實施CVD需確定補貼和損害同時存在。作者分析了1995—2018年間啟動超過10項CVD調查的9個經濟體（4個發達市場和5個新興市場：澳大利亞、巴西、加拿大、中國、歐盟、印度、秘魯、南非和美國），選取了此期間的498項CVD調查，約占9個經濟體發起的971項調查的一半。其中，4個發達經濟體（歐盟、美國、澳大利亞和加拿大）共同發起了432項調查，而5個新興市場經濟體僅發起了66項。

圖1顯示上述4個發達經濟體（a組）和5個新興市場經濟體（b組）發起CVD調查的主要目標針對國家。毫無疑問，中國和印度是發達經濟體啟動CVD調查的首選目標。中印兩國共同占到了發達經濟體所有CVD調查目標針對國數量的一半。中國和印度也是新興市場經濟體CVD調查的主要目標，位居榜首。而發展中國家經常把目標對準美國和歐盟。

圖1 CVD調查主要目標針對國家

關于4個發達經濟體和5個新興市場經濟體發起CVD調查最常針對的行業/部門。在發達經濟體所針對的行業/部門中，只有不到4%屬于高科技（核產品和電機），超過75%屬于傳統金屬行業（鐵、鋼和鋁）。與發達經濟體相比，新興市場經濟體針對的行業更加多樣化，但傳統工業仍然是主要目標。

（二）WTO有關規則

《關稅與貿易總協定》（GATT）第十六條試圖限制出口補貼。但收效甚微，因為訴訟國必須舉證存在不利價格影響和損害（在GATT術語中定義為“嚴重偏見”）。隨后在東京回合（1974—1979年），24個GATT成員國通過了一項法則，其中有一項要求是成員國不得給予傾向出口而非國內銷售的補貼。基于東京回合、烏拉圭回合（1986—1994年）中所有WTO成員國一致同意，通過了SCM。

SCM涵蓋工業補貼，并要求工業補貼特定于某生產線（第1條和第2條）；同時，SCM定義了三類補貼：禁止的、可訴的和不可訴的：

1.禁止性補貼是指以出口額或使用國內產品而不是進口產品為條件的補貼（第3條）。

2.可訴補貼是指對其他成員國的利益產生不利影響的補貼（第5條），但申訴方在WTO訴訟中應承擔舉證責任，證明可訴補貼的不利影響；如證實不存在不利影響，則允許采取補貼。

3.SCM允許成員國采取的一類不可訴補貼，是指對社會有益的補貼（例如研究活動和環境保護），但該類補貼于1999年底到期。這一類補貼值得恢復，但當前各成員國之間存在高度不信任，意味著達成新協議的可能性不大。

如果一個成員國選擇在WTO框架內對另一個成員國的補貼措施提出質疑，則WTO爭端解決機構將審查該措施。首先確定上述補貼是禁止的還是可訴的。如果對裁決不服，可以提交上訴機構，由上訴機構做出最終裁決。裁決確定屬于禁止性補貼的，則應立即撤銷該補貼，并應消除該補貼的不利影響。如果敗訴方不執行WTO裁決，則申訴方可以采取WTO批準的報復措施（通常是對敗訴方的進口商品征收關稅）。

在WTO框架之外，一個國家可以調查貿易伙伴的補貼措施，并實施CVD來抵消補貼或抵消補貼在某些轄區對國內產業的損害。在程序上，申請人獲得國家CVD補救要比WTO補救容易得多。但是，國家CVD可能會被WTO挑戰，原因可能是對補貼判斷不正確，或是對補貼造成的損害判斷錯誤。

在1995—2020年之間，WTO有131項爭端案件援引了SCM，WTO案件數量遠遠少于國家CVD案件數量。WTO兩個具有里程碑意義的案件展示了援引SCM的兩類訴由：美歐波音-空客糾紛案（The US-EU Boeing-Airbus dispute）對被訴國所采取的禁止性和可訴補貼提出了挑戰；加美軟木糾紛案（The Canada-US softwood lumber dispute）挑戰了被訴國實施的國家CVD。

作者總結了已知的77例有關禁止性和可訴補貼的WTO爭端案件，主要申訴國是美國（27例）、歐盟（15例）、巴西（8例）和日本（8例），申訴目標主要集中在農業和傳統工業上，主要產業是汽車和零部件（15例）、農業和食品（14例）、飛機（12例）和可再生能源（8例）。在主要產業中，只有飛機和能源可以歸為高科技。

禁止性補貼比可訴補貼遭到的申訴多得多。在上述77項通過SCM審查的申訴案件中，除3項（DS71，DS147和DS519，且均以協商方式結案）外，其余均是對禁止性補貼提出質疑。在23個同時針對禁止性補貼和可訴補貼的案件中，WTO僅在8個案件中做出了裁決，其中申訴人均勝訴。

許多爭端在協商階段就得到了解決，因此在上述77項通過SCM審查的申訴案件中，WTO僅對31宗案件做出了專家組或上訴機構裁決，其中專家組裁決僅占8宗。申訴人贏得了一半以上已決的WTO爭端案件：在由專家組或上訴機構做出的31宗SCM案件裁決中，申訴人在17宗案件中勝訴。

作者還回顧了1995年以來WTO審理的52宗有關CVD的案件，對應世界銀行臨時貿易壁壘數據庫中列出的國家CVD。在52宗案件中，涉及鋼材案件占了10宗，另有13宗涉及農產品的案件。美國（34宗）、加拿大（12宗）、歐盟（10宗）和韓國（6宗）是最常被訴的幾個國家。

52宗涉及CVD的糾紛案件中有28宗以專家組或上訴機構裁決告終。28宗案件中有24宗申訴人勝訴。在WTO有關CVD的案件中，爭端解決機構通常會發現CVD實施中存在的計算或法律推理上的漏洞。鑒于美國政府采取的CVD措施常常具有偏向性，因此特朗普政府對上訴機構的裁決心存不滿。特朗普政府辯稱，上訴機構在裁決推翻美國商務部實施的CVD措施案件中，存在越權行為。

三、國際補貼規則的改革趨勢

如今在疫情影響下，各國恢復自由市場經濟（企業在政府最低限度的援助或監管下競爭）的欲望較低，相反，人們呼吁政府采取干預措施來促進某些行業，特別是可再生能源和高科技行業的發展，并緩解夕陽行業中的失業問題。大規模實施公共補貼的主要掣肘在于預算資源，隨著大家對改善教育、衛生、基礎設施和國防的需求不斷增加，預算資源可能很少。

盡管如此，選擇性升級補貼規則還是可能的。作者總結了目前有關改革國際補貼規則的三項建議：

（一）針對匯率低估問題的有關建議

第一項建議由美國提出。根據美國法律，當外國政府或公共實體向企業提供“財政捐助”，使企業的產品生產、制造或出口“受益”且該受益對象具有“特定性”時，即存在可訴補貼。原法并未考慮匯率低估的問題，因此美國商務部于2020年4月制定了一項規則，將“貨幣操縱”視為可訴補貼，假定滿足CVD的其他條件，則可以用罰款來抵消這項補貼，且商務部服從財政部對匯率低估程度的判斷。第一起案件是美國在2020年6月針對越南乘用車和輕型卡車開展的調查，財政部確定越南對美元的匯率被低估了4.2%～5.2%。第二起案件于2020年7月啟動，針對對象是從中國進口的扎帶。

國際貨幣基金組織（IMF）已警告美國，反對將“貨幣操縱”視為可訴補貼，因為其他國家可能會效仿美國，并采用他們自己對貨幣操縱的定義，進而可能會干擾現行的靈活匯率制度和中央銀行貨幣政策；此外，WTO沒有先例，支持將匯率低估作為補貼的一種形式（Hufbauer和Cimino-Isaacs，2015年）。因此，美國的新規則可能會在日內瓦面臨挑戰。

（二）針對區域貿易問題的有關建議

第二項建議是由歐盟提出的，旨在規范由非歐盟成員國補貼引起的貿易扭曲。2020年6月，歐盟委員會發布了《關于外國補貼與公平競爭環境白皮書》（a White Paper on Levelling the Playing Field as Regards Foreign Subsidies）。 委員會的目標是對“跨國”補貼（補貼國是非歐盟經濟體，而受益人在歐盟市場活動）進行規范。白皮書列舉了委員會擔心會破壞歐盟內部市場公平競爭的四種外國補貼：支持歐盟所設立公司開展一般性業務的補貼，促進收購歐盟公司的補貼，為政府采購而進行的補貼，為獲得歐盟資助計劃而進行的補貼。

歐盟委員會認為，需要新的工具來應對這些扭曲（有關較早的建議，請參見Hufbauer，Moll和Rubini 2008）。2020年12月30日，歐盟達成了兩個具有里程碑意義的協議：與脫歐后英國達成的經濟伙伴關系協議，以及與中國達成的全面投資協議。與英國達成的協議具體規定了SCM未涵蓋的補貼類型，包括無限制的國家擔保、對無力償債或陷入困境的公司進行救援和重組、大型跨境或國際合作項目、能源與環境以及航空路線運營。歐盟在與中國的協議中，明確了服務部門補貼的透明度，以及雙方對有關補貼進行磋商的承諾。歐盟是否會試圖將與英國或中國的協議推廣到其與其他貿易伙伴的關系中，還有待觀察。

（三）針對WTO工業補貼規則的有關建議

第三項建議是在COVID-19席卷全球之前，由美國、歐盟和日本提出的，旨在修改WTO有關工業補貼的規則，建議包括以下內容：

· SCM第3.1條應涵蓋四種新的無條件禁止性補貼：無限制擔保、在沒有可靠的重組計劃情況下對無力償債或陷入困境的企業進行的補貼、對無法從獨立商業機構獲得長期融資或投資的企業或對產能過剩的行業部門進行的補貼，以及某些形式的債務直接免除。

·補貼方應承擔舉證責任，以證明該補貼計劃不會造成嚴重的負面影響。

·除了對另一方利益的嚴重損害，SCM第6.3條還應涵蓋某些扭曲另一方能力的補貼措施，作為嚴重損害的另一種表現形式。

·為確保補貼通報機制的運行，應該增加一些有效的激勵措施。如補貼方未通報WTO，而反由另一方向WTO通報，則除非補貼方在規定時限內提供了必要信息，否則補貼方的補貼措施應被視為禁止。

·應明確成員國在CVD調查中不采用國內價格而改為使用第三國價格數據的條件。

·應進一步明確對“國有機構”的定義，使國有企業服從WTO的補貼規則，而不必證明它們正在執行政府政策。

作者認為，第二項和第三項建議可以一并作為改革SCM的起點。但是，如果按照WTO的單一承諾原則（該原則是指所有164個WTO成員國在達成所有協議之前，不得單獨達成某些協議）進行談判，談判將永遠不會結束。務實的選擇是由WTO一部分成員國簽署多邊協議，作為獨立協議。除美國、歐盟和日本外，多邊協定還應包括英國、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）成員國（除日本外還有10個國家）、多數歐盟自由貿易協定合作伙伴（有44個經濟體），以及大多數美國自由貿易協定合作伙伴（有20個國家）。 盡管多邊協定最初只包括發達經濟體，但它應逐步向所有WTO成員國開放。

多邊協議面臨的一個長期問題是非成員國是否可以在無條件的最惠國待遇基礎上享有權益，還是應被要求以加入條約為條件以享有權益。協議成員國將不會為了減輕對非成員國的影響，而接受對自身補貼措施施加新限制，除非非成員國接受相同的限制。因此，有條件的最惠國待遇方法似乎是唯一有效的方法，明確加入協議才能享受契約利益。