從政策引導到法律保障

郄芳

摘 要 近20年來，我國職業教育政策的發展為《職業教育法》的修訂奠定了扎實的政策基礎。《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》是職業教育政策法律化的有力體現。在重大職業教育政策法律化的過程中，要注重政策遴選的條件以及限度，對于未給予充分表達的重要職業教育政策應進一步深化和提升。建議《職業教育法》修訂要進一步加強法律保障，完善法律內容的細節，明確“雙師型”教師隊伍建設要求下職業教育教師的權利義務，完善職業院校內部治理結構的相關規定，加強產教融合、校企合作趨勢下對多方利益主體的規定強制性;科學立法，發揮政策引導與法律保障雙優勢，完善普職融通制度，建立職教高考制度，大膽探索職業院校混合所有制問題。

關鍵詞 《職業教育法》;職業教育政策;職業教育發展;政策法律化

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）12-0017-04

1996年5月發布的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）確定了我國職業教育的改革與發展方向。2019年12月，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）面向社會公布，在原法的基礎上，共修訂調整41條，新增15條。此次修訂大量吸收了20年來我國職業教育政策文件的相關內容，具有濃厚的政策法律化色彩。

一、《修訂草案》是對職業教育政策群的法律化過程

國內學者對公共政策法律化含義的理解較為統一，即“政策的法律化即是有立法權的國家機關將那些成熟、穩定的政策轉化為法律的過程， 也稱為政策立法”[1]。公共政策的法律化本質上是“公共政策群”的法律化，并非只是某一項政策的法律化[2]。在我國職業教育發展的實踐中，職業教育政策包括政府頒布的管理辦法、指導意見、發展規劃、政策通知等，由此組成我國職業教育改革和發展的政策體系。以2000-2019年間我國發布的10項職業教育重大政策為例，其頒布主體主要為中共中央、國務院、教育部、人力資源社會保障部、財政部等;政策形式主要表現為意見、決定、辦法、方案等;政策內容主要為職業教育的體制機制、產教融合、學歷認證、教師隊伍、技能培訓等。我國職業教育政策體系的逐步形成，為《職業教育法》的修訂奠定了良好的政策基礎。

二、《修訂草案》中的政策法律化問題透視

（一）重要職業教育政策在《修訂草案》中的法律表達

1.產教融合、校企合作制度

2014年6月23日，教育部等六部門印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020）》，提出建立政府、行業、企業、學校等多方面共同參與的制度平臺。2017年12月5日，國務院印發《關于深化產教融合的若干意見》，提出要構建教育與人才培養供給側和產業需求側融合發展格局。2018年2月5日，教育部等六部門頒布《職業學校校企合作促進辦法》，進一步明確了校企合作的合作形式和促進措施。2019年1月24日，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，提出“促進產教融合校企雙元育人”，培育大量的產教融合型企業，推動建設高水平產教融合實訓教育基地。這一系列政策的頒布，彰顯了職業教育產教融合的重要性以及政府對突破職業教育產教融合瓶頸所做的努力。在《修訂草案》中，首次明確將“產教融合、校企合作”寫入法律，并分別在第二十三條、二十六條以及三十四條等對產教融合型企業認定制度、產教融合實習實訓基地建設以及職業學校培訓機構等問題進行了詳細說明。但《修訂草案》對產教融合、校企合作等方面的規定強制性不足，仍舊是以鼓勵、獎勵和政策優惠為主，對多方利益主體尤其是企業的規定強制性不足，因此應考慮在給予相應獎勵和經濟補貼的同時，進一步強調多方利益主體的義務，促進產教融合、校企合作的保障和落實。

2.職業教育體系建構及職業教育管理制度

2014年6月23日，教育部等六部門聯合印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》對我國現代職業教育體系進行了總體規劃和頂層設計。《國家職業教育改革實施方案》對職業教育體系建設問題進行了詳細表述。在此次《修訂草案》第十二條中規定“建設職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互溝通，初級、中級、高級職業教育有效銜接，體現終身學習理念的現代職業教育體系”，正式將現代職業教育體系納入法律。

2014年5月2日，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》第二十六條提出，落實政府職責，完善分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制。2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》第二十條提出，要完善國務院職業教育工作部際聯席會議制度。《修訂草案》吸納了這兩條政策，在其第十條明確規定“職業教育實行在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、行業指導、社會參與的管理體制。建立國務院職業教育工作部際聯席會議制度”。

另外，關于技工學校特別是技師學院的法律地位，《國家職業教育改革實施方案》規定將符合條件的技師學院納入高等學校序列。此次《修訂草案》增加了“符合條件的技師學院經審批，可以設置為職業高等學校”的表述。這表明我國職業教育在突破不同主管部門制度壁壘上的進步，并通過《修訂草案》給予剛性保障。

3.職業教育人才培養特色制度

一是建立現代學徒制度。學校和企業聯合招生、聯合培養的現代學徒制度在《關于加快發展現代職業教育的決定》頒布后正式進入試點階段。2015年7月24日，在人力資源社會保障部、財政部聯合印發的《企業新型學徒制試點工作方案》中提出了“企業新型學徒制”為招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養。本次《修訂草案》第二十七條明確規定了學徒制度和培養方式，并規定設立專門的學徒崗位。

二是“雙師型”教師隊伍建設。為促進中等職業學校教師專業發展，建設高素質“雙師型”教師隊伍，教育部在2011-2019年間先后印發了《關于進一步完善職業教育教師培養培訓制度的意見》《中等職業學校教師專業標準（試行）》《關于實施職業院校教師素質提高計劃（2017-2020年）》《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》等系列文件。本次《修訂草案》中，吸納了上述有關職業院校教師培養和職業院校教師隊伍建設的政策內容，在第三十八條至第四十二條做了關于職業教育教師隊伍建設的規定。

三是職業技能等級證書制度。《國家職業教育改革實施方案》中提出“學歷證書+若干職業技能等級證書”即1+X證書制度。2019年4月，教育部等四部門印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，并在多地開展試點工作。《修訂草案》第八條規定“職業教育實行學歷證書、培訓證書、職業資格證書以及體現職業技能等級的證書制度”即是對這一制度的吸納和肯定。

（二）未被《修訂草案》采納的職業教育政策

1.擴大職業學校的辦學自主權問題

從職業教育發展過程來看，近年來政府及主管部門一直在強調職業學校的辦學自主權，除教材選編外，多項政策文件已經規定了職業學校享有包括專業設置、教學計劃制訂及經費使用等在內的多方面自主權。另外，作為職業教育實施主體之一的職業教育與培訓機構本身在教學內容設置和教學活動管理上也具有較高的自主性，無需再通過政策規范擴大其辦學自主權。從這個角度來看，在《修訂草案》第三十三條中采取“職業學校依法自主管理”的表述，不再強調“擴大職業學校辦學自主權”是較為合理的。

2.針對特定職業教育階段的政策內容

《修訂草案》中未對中等職業教育階段和高等職業教育階段分別進行明確說明。不同職業教育階段發展的側重點是隨著時代的發展發生變化的，不適合在法律中進行規定，因此這部分政策內容未被《修訂草案》直接吸收。但不足之處是《修訂草案》僅籠統規定了職業教育和普通教育相互溝通，缺乏明確的銜接制度。

（三）未在《修訂草案》中體現的重要職業教育政策

1.職業教育考試招生制度

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出要深化職業教育招生考試制度改革。《關于積極推進高等職業教育考試招生制度改革的指導意見》也提出關于職業教育考試招生制度改革的具體意見。然而，《修訂草案》中并未涉及中國特色高等職業教育考試招生制度的相關內容。

2.職業教育的均衡發展和政策傾斜

在職業教育發展政策中，出現了“經費投入注重向中西部、貧困地區和民族地區傾斜”“企業職務職級晉升和工資分配向關鍵崗位、生產一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜”等政策傾斜機制。《修訂草案》中未涉及對特定崗位和急需人才的政策傾斜，也未包含發達地區和欠發達地區合作辦學的相關表述。

3.現代職業院校治理結構

《關于加快發展現代職業教育的決定》第十三條提出，要健全聯席會、董事會、理事會等治理結構和決策機制。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出，要完善校企合作的現代職業院校治理結構。在現代學校制度建設和職業院校內部治理方面，《修訂草案》涉及的內容還不夠具體，有待進一步完善。

4.職業院校混合所有制問題

職業院校混合所有制辦學較為復雜，公辦高職院校產權結構與混合所有制管理模式、混合所有制四元素——政府、企業、高職院校、學生的價值取向間均存在沖突。而對于仍舊存在巨大爭議、現階段無法厘清的政策不宜轉化為法律。因此，職業院校混合所有制在《修訂草案》中沒有明確，為避免產生較大爭議和矛盾，應通過政策性文件適時靈活調整，促進混合所有制職業學校適應職業教育發展需要。

三、《職業教育法》修訂的對策建議

1.進一步加強法律保障，完善法律內容的細節

從政策引導轉變為法律保障，根本目的是運用法律的強制性確保制度、機制等得到有效保障。因此，在《修訂草案》中，需要進一步完善和明確三個方面。

一是明確“雙師型”教師隊伍建設要求下職業教育教師的權利義務。“職業教育專兼職教師在管理上與其他教師存在一定差異，建議在《修訂草案》中進一步明確其權利和義務，為教育行政部門會同有關部門制定職業學校專業教師聘任、考核、晉升、待遇等專門辦法提供法律層面指導。

二是完善職業院校內部治理結構的相關規定。應進一步明確職業院校的學校章程在內部治理結構改革中的核心地位，進一步明確教師參與學校管理、職業院校校長的任職資格等內部治理問題，保障現代職業院校治理結構和體系的完善。

三是加強產教融合、校企合作趨勢下對多方利益主體的規定強制性。在《職業教育法》修訂中應進一步加強校企合作、產教融合等方面的規定強制性，加強對主要利益相關者的約束力，在強調多方利益主體義務的同時，考慮給予經濟補貼等形式，改變長期以來職業教育校企合作薄弱的現狀，促進產教融合、校企合作政策體系日趨完善。

2.科學立法，發揮政策引導與法律保障雙優勢

由于政策具有靈活性、調試性等特點，政策在改革中、經濟發展中具有不可替代的先導性作用。對于暫時不能納入或還不適宜納入法律保障范圍的內容，應充分發揮政策的資源配置性作用。

在《職業教育法》修訂過程中，一是要完善普職融通制度。職業教育與普通教育的融合制度在本次《修訂草案》中沒有給予充分說明，僅在第十二條中提出“職業教育和普通教育相互溝通”。然而，作為中國特色現代職業教育體系構建的支撐性制度之一，職普融通既是通過制度實現教育融合的需要，也有助于打破職業教育與普通教育的資源壁壘，為學生的多樣化發展提供制度性保障。因此，通過政策文件進一步加強職普融通的制度設計，既符合教育發展的趨勢，也有助于解決現實困難。

二是建立職教高考制度。目前，高等職業教育考試招生改革進入全面構建“職教高考”制度的新時期[3]。因此，在職業教育發展過程中，要充分考慮到職業教育生源結構的變化以及職業教育需求和供給結構的變化，明確配套考試招生改革政策，制訂單獨的教育考試制度和多樣化招生方案，完善職業教育的自主招生體系。

三是大膽探索職業院校混合所有制。混合所有制學校的辦學性質問題、產權歸屬問題、法人治理結構問題等較為復雜且存在巨大爭議，立法時機尚不成熟，因此，在《修訂草案》中，僅在第二十五條中提到了可以依法舉辦混合所有制職業學校，承認了混合所有制職業學校存在的合法性。未來，還應進一步通過政策引導，鼓勵依據地方實際，大膽探索創辦一批混合所有制職業學校。

參 考 文 獻

[1]寧騷.公共政策學[M].2版.北京：高等教育出版社，2011：331.

[2]崔鳳，趙緹.論公共政策法律化[J].山東行政學院學報，2019（1）：56-61.

[3]張宏亮.百萬擴招背景下高職生源結構變動與職業教育調適策略[J].中國職業技術教育，2020（7）：54-60.