法律與標準關系視域下修訂《職業教育法》的若干思考

王建洲 楊潤勇

摘 要 法律和標準是職業教育穩步發展的保障。法律為職業教育實踐設定基本框架和底線要求，是職業教育全過程的制度保障;標準為職業教育活動提供具體規則和規范引領，是職業教育各環節的質量規范。依據法律與標準的互動協同關系，結合我國職業教育法治化和標準化的現狀，借鑒其他國家的相關經驗，得出結論：只有堅持標準必須入法、教育質量評價標準是重點、教師能力標準是關鍵、教育標準與職業標準依法銜接、依法監督和評估教育標準五項原則，才能提高我國《職業教育法》的立法質量，切實增強法律和標準在職業教育發展中的合力。

關鍵詞 《職業教育法》;《職業教育法修訂草案》;法律;教育標準

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）12-0012-05

2020年11月，中國共產黨歷史上首次召開中央全面依法治國工作會議，正式提出“習近平法治思想”，并明確將其作為全面依法治國的指導思想。在習近平法治思想的指導下，2021年3月24日的國務院常務會議通過了《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》），并決定將《修訂草案》提請全國人大常委會審議。我國職業教育法修訂和完善再次邁出重要步伐。

這份《修訂草案》曾于2019年12月5日至2020年1月5日在教育部網站向全社會公開征求意見。在習近平法治思想指導下，如果運用教育標準理論對《修訂草案》進行審視，就會發現《修訂草案》尚存在與職業教育標準體系銜接不夠緊密、內容不夠協調的問題。為此，本文結合我國職業教育的法治化和標準化現狀，依據法律與標準的關系理論，從辯證關聯、現實問題、互動模式三個維度，對《修訂草案》中的相關條款進行解析，并建議做出進一步的補充完善和修改修訂。

一、《職業教育法》與職業教育標準的辯證關聯

2020年10月，中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》，其中第七條明確要求“健全職業學校評價”，并提出了一些重點領域的評價標準問題。我國進入新時代以來，教育標準化改革不斷深化，特別是2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“全國人大常委會”）修訂通過《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）后，我國各行各業的標準化工作都在進一步加強。國務院于2019年1月印發《國家職業教育改革實施方案》（通稱“職教20條”），提出了“嚴把教學標準和畢業學生質量標準兩個關口”“將標準化建設作為統領職業教育發展的突破口”“建立健全學校設置、師資隊伍、教學教材、信息化建設、安全設施等辦學標準”等要求，并專章論述了“構建職業教育國家標準”。習近平指出：“沒有正確的法治理論引領，就不可能有正確的法治實踐。”[1]在標準化時代背景下，職業教育法與職業教育標準具有很強的理論關聯性。《職業教育法》本質上屬于法律范疇，即“由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級意志的規范體系”[2]。《職業教育法》規定的是政府、公民、企業以及社會組織等在職業教育中必須要做的事務、可以做的事務以及不得做的事務。職業教育標準本質上屬于教育標準范疇，即“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，有關部門或社會團體等通過教育標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，由公認機構批準，為各種教育活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件”[3]。由兩者的本質屬性可見，《職業教育法》與職業教育標準之間大致是宏觀與微觀的關系。兩者既緊密聯系又相互影響，既明顯區別又內在關聯：兩者的差異性孕育的是法律規制標準的必要性;兩者的關聯性產生的是法律銜接標準的可能性。

（一）《職業教育法》與職業教育標準的內在關聯

如果從字面看，在8900多字的《修訂草案》中，“標準”一詞共出現19次。在4800多字的《標準化法》中，“教育”一詞出現了3次，“服務”一詞出現了15次，“技術”一詞出現了28次。而“企業”一詞在《修訂草案》中出現了52次，在《標準化法》中出現了27次。這些專業術語在兩部法律文件中出現的頻度在一定程度上說明，《職業教育法》和職業教育標準具有較強的內在關聯性。

從《修訂草案》全文來看，主要從四個方面對職業教育標準進行了法律規定：一是要求制定職業學校教職工配備標準，二是授權建設職業教育的教學標準體系，三是要求制定生均經費和培訓經費標準，四是許可研發和實施職業技能等級標準。這實際上是《職業教育法》與職業教育標準的內在關聯在法律條文上的具體體現，需要遵循法律與標準的關系規律。

由此推論，職業教育法律和職業教育標準呈現出“你中有我，我中有你”的互動模式。其中，《職業教育法》的規定是原則性、宏觀上的，往往需要通過教學技術、教育管理和實訓要求等環節來具體實施和逐步實現，這也體現出職業教育標準的微觀支撐作用。而且，在辦學績效評估和就業質量評價中，職業教育標準又是辦學許可、教育問責的準則和依據，是衡量教育質量高低、就業競爭力強弱的尺度和工具。同時，新修訂的《職業教育法》，又要為職業教育標準化指明新的領域、新的方向，并提供相應的法律依據。

（二）《職業教育法》與職業教育標準的主要區別

《職業教育法》和職業教育標準均具有規范性、概括性、程序性和普遍性的共性特征，但是這些共性特征中又存在較大的差異性。

首先，規范性中體現著不同的價值追求。兩者都為職業教育中人的行為或是物的性能提供模式、樣式和準則。但是，《職業教育法》的價值追求側重教育公平、社會正義、權利平等、權益保障、管理秩序等，而職業教育標準則主要追求技術統一性和協調一致性、辦學規范性和教育效率性、評價有序性和問責依據性。

其次，概括性中存在著不同的核心要素。兩者都是從長期的、具體的行為或是教育教學中高度抽象出來的一種常規模式。但是，《職業教育法》的核心要素是為職業教育中的各方主體規定權利、設定義務。而職業教育標準的核心要素是規定學校管理、教育教學、實習實訓等微觀環節的技術要求，職業教育標準不能直接規定權利和設定義務。

再次，程序性中呈現著不同的運行模式。兩者的產生都有一套程序性規范。但是，《職業教育法》由國家權力機關根據《憲法》和《立法法》《教育法》等相關法律制定或修訂、通過，并由國家主席簽署主席令才能發布和實施。而職業教育標準一般是由國務院教育行政部門、職業院校或是行業協會的標準化委員會按照《標準化法》規定的程序來制定和實施。

最后，普遍性中有著不同的選擇選用。兩者在職業教育領域的相應范圍內都具有普遍性特征。但是，《職業教育法》要求任何公民、組織一律遵守，沒有例外。而職業教育標準的遵守則分為兩種情況：強制性標準必須遵守和執行，推薦性標準的實施和執行具有自愿性和選擇性。

二、我國《職業教育法》與教育標準協同中的主要問題

作為世界上最大規模的職業教育，我國職業教育在取得巨大進步的同時也存在不少突出問題。其中的一個重大問題就是《職業教育法》與職業教育標準之間的協同性較低。這與習近平法治思想所要求的“增強立法的針對性、適用性、可操作性”[4]尚有較大差距。

（一）《職業教育法》對教育標準規定過于粗疏

職業教育法治化和標準化雙向發力是加速職業教育規范運行的前提和基礎。我國目前針對職業教育的法律主要是《教育法》和《職業教育法》，其內容主要是宏觀層面上的教育理念和工作原則以及各參與主體的權利和義務。職業教育相關法律中雖然提到一些教育標準，但未能對其主要內容作出具體的專項規定。現行的《職業教育法》在很大程度上忽視了職業教育標準規范，即職業教育法治化未能與標準化同步。

2017年8月，教育部職業教育與成人教育司在新聞發布會上宣布：“職業教育國家教學標準體系框架基本形成。”并介紹當時已制定和頒布的職業教育標準包括：《中等職業學校專業目錄》和《高等職業學校專業目錄》及其各自的設置管理辦法;高職專業教學標準410個，中職專業教學標準230個;中職公共基礎課教學大綱9門，中職大類專業基礎課教學大綱9門;職業學校專業（類）頂崗實習標準70個，專業儀器設備裝備規范9個[5]。然而，由于當時新的《標準化法》尚未修訂和實施，這些標準均沒有按照《標準化法》的要求進行編號，未上升到真正法律意義上的行業標準層面。即使在《標準化法》修訂以后，由于《標準化法》主要調整的是“農業、工業、服務業以及社會事業等領域”，教育行業僅作為社會事業的一部分，在《標準化法》中體現并不多。因而，職業教育標準體系依然處于缺少法律規制和法治保障的狀態。

雖然這次《修訂草案》增加了教育標準的內容，但是距離應然的標準化程度還存在一定差距。《修訂草案》只是要求制定、授權建設或是許可研發一些職業教育標準，對現有成熟定型的職業教育標準吸納不足，并沒有將實踐中一些行之有效的職業教育標準上升到法律層面予以保障。同時，《修訂草案》也沒有對制定主體、程序、期限、內容等作出進一步規定，與《標準化法》要求的標準立項、組織起草、審查、編號、批準發布等工作安排銜接不緊密。

（二）《職業教育法》中的教育標準實踐性偏弱

從《修訂草案》第一條表述的立法目的來看，職業教育的宗旨和目標不僅是“為了保障公民接受職業教育的權利”，更重要的是“建設教育強國和人力資源強國”，即為企業和社會培養和輸送數以萬計的具有創新能力和創新精神的高素質技能型人才。然而，我國經濟社會發展過程中越來越呈現出“就業難”與“用工荒”并存的局面，一邊是“有人無崗”，另一邊卻是“有崗無人”，即人才培養與產業需求脫節。究其原因，在于職業院校專業教學標準缺乏科學性，未能有效實現專業結構調整的前瞻性、及時性、全面性、開放性，教育標準執行力度不夠，動態調整機制欠缺，加劇了我國技術技能人才供給側與需求側的結構性矛盾[6]。

長期以來，我國職業教育帶有濃厚的學歷教育培養色彩，教育行政部門與教育科研機構在研制職業教育標準時，多是參酌和借鑒學歷教育的相關標準，與學歷教育的教育標準體系保持一致，忽視了職業教育與產業需求之間的協調與平衡，逐漸偏離了職業教育的“初心”和“使命”。可以說，我國現行《職業教育法》對職業教育標準的落實和細化還很欠缺，推動國家、行業、地方和企業的職業資格標準整合的法律力量還很薄弱。

（三）職業教育標準缺乏法律監督和法律評估

從實踐來看，我國目前職業教育標準的實施缺乏法律監督和法律評估[7]。一是在法律層面上缺乏負責組織制定職業教育類國家標準和行業標準的專門機構，《職業教育法》和《標準化法》均未對職業教育標準化委員會作出規定;二是職業教育標準的制定缺乏法律的有效規制，比如，一些標準缺少社會相關機構的參與，對社會各界的意見建議征集和吸收不夠，標準質量有待提高;三是標準執行往往脫離法律監督視野，這主要也是因為標準制定和執行缺乏法律規制。

總體而言，職業教育標準體系的完善是教育現代化和法治化的必然要求，教育現代化的發展與法治化、標準化程度是同步進行的。在職業教育從高速發展向高質量發展的轉型過程中，除了完善法律規范和健全教育標準，法律規范和教育標準的協同合力更加重要。

三、《職業教育法》與標準銜接模式的域外借鑒與立法建議

習近平總書記在2020年11月16日召開的中央全面依法治國工作會議上的講話中指出：“要繼承中華優秀傳統法律文化，從我國革命、建設、改革的實踐中探索適合自己的法治道路，同時借鑒國外法治有益成果。”[8]當今時代，世界各國競相推進標準化戰略。在國家標準化戰略的引領下，各國教育標準化改革也在逐步深入。例如，《俄羅斯聯邦教育法》對教育標準進行了法律規定。可以說，教育標準化改革持續深入，并積極融入國家標準化戰略，已經成為世界各國教育改革的共同趨勢[9]。

（一）標準必須入法

職業教育標準化是推進職業教育改革發展和規范運行的基礎。英國、澳大利亞、俄羅斯等國均已將職業教育直接納入了標準化法的調整范圍。在德國，職業教育標準都要納入《聯邦職業教育法》《聯邦職業教育促進法》《職業教育條例》及其配套法律法規中，由政府相關部門頒布和實施。這種“標準入法”的職業教育法律與教育標準銜接模式，對于凝聚共識、有效組織和落實落細職業教育的學校和企業“雙元制”人才培養模式作用重大，增強了德國職業教育的權威性和高效性[10]。

為此，建議《職業教育法》在接下來的完善過程中，適當增加關于職業教育標準的條款，并對職業教育標準的規定適當具體化，增加可操作性。同時，針對職業教育實際參與主體單一、企業積極性不高的問題，通過宏觀法律和微觀標準兩個層面明確行業、企業參與職業教育的責任、權利、義務，調動社會各界參與職業教育的積極性和主動性，進一步促進產教融合、校企合作、產學研用一體化等原則的真正落地、落實、落細。

（二）教育質量評價標準是立法關注的重點

職業教育質量評價標準體系的缺失是我國職業教育質量不高的關鍵癥結。到目前為止，我國還沒有形成比較完善的職業教育質量評價標準體系，未能為職業學校提供明確的辦學標準和質量目標，導致職業學校在提高教育質量過程中既無外在壓力又無內在動力。從更深層次上說，職業教育質量標準體系的缺失，還造成職業教育由注重規模向提高質量轉變的動力不足，難以實現職業教育在產業結構轉型升級和學生充分就業中的應有功效。所以，職業教育質量評價標準體系的完善是推動新時代職業教育更高質量發展的關鍵[11]。

從國際經驗來看，英國長期致力于教育質量保障和標準的研究，已經建立起比較完善的教育質量標準體系，并取得了良好成效。在美國，由國家標準和技術委員會制定的國家教育質量獎的評選標準——“卓越績效教育標準”（Education Criteria for Performance Excellence）具有很大影響力，它根據不同院校的類型定位和之前的質量狀況，采用的是基于績效和價值增值理念的質量評價標準[12]。此外，聯合國教科文組織也非常關注教育質量，成立了提高教育質量的專門機構，并在世界范圍內討論的基礎上提出了一個完整的教育質量基本框架，為認知、監測和提高教育質量提供指引[13]。

然而，教育質量評價標準的建立和完善是一個非常復雜和困難的過程，既要全面把握整個職業教育發展的時代背景、宏觀現狀、內在需求和歷史使命，又要系統掌握教育標準研發的專門知識和技能，還要對當前的經濟形勢和產業升級情況有深入的了解和精準的預判。為此，職業教育質量評價標準的制定和完善不能是少數專家的突擊工作和臨時商議而成，“而必須是由專業人員采用專業技術和流程進行研制”[14]。同時，職業教育質量評價標準還要整合社會各界對職業教育質量的訴求，廣泛聽取不同利益群體的意見和建議。如果沒有法律的力量來推動和引領，這個系統工程很難實現。因此，《職業教育法》在未來的完善過程中，很有必要用法條規定出職業教育質量評價標準的基本框架，以法治的力量和標準的指引來推動職業教育質量的不斷提升。

（三）教師能力標準是法律規制的關鍵

教師是教育的關鍵。美國在20世紀60年代曾推行“能力本位”的師范教育，把教師職業能力作為教師認證的重點。澳大利亞于2007年2月頒布實施《澳大利亞國家教師專業標準》，該標準由橫向的七項內容標準和縱向的四個教師專業發展階段構成。2009年9月，歐洲職業培訓發展中心（CEDEFOP）發布了歐盟《職業教育與培訓專業人員的能力結構》（Competence Framework for VET Professions），涵蓋職業教育教師、培訓師與職業學校校長等專業人員的能力標準。

《修訂草案》第四十一條只對“職業學校教職工配備基本標準”做了“由國家制定”的籠統規定，這顯然不夠。到底由誰代表國家來制定這個“基本標準”？這個“基本標準”應該包括哪些主要內容？這個“基本標準”的制定和使用期限，以及法律法規如何監督？這些問題都有待依據《標準化法》做出規定，或是在將來的職業教育法實施過程中以“實施細則”的形式予以明確。

（四）依法銜接教育標準和職業標準

在美國，職業技能標準大多由個別行業或是某些職業領域的人員自發制定和調整，之后逐漸進入國家層面并由聯邦政府加以推進和實施。美國的國家職業技能標準開發，主要是為了加強學校教育和社會需求之間的聯系，幫助職業院校更好地認知和適應職業內容的快速變化，滿足行業企業對未來勞動力的需求[15]。在德國，職業標準制定委員會由職業教育研究所的專家、企業家和雇員、職業教育領域的教師三方面代表組成。他們在研制和實施標準過程中保證了職業人才需求與教育培訓體系的融合、職業教育標準與職業技能標準的有效銜接。這在國家層面為人力資源開發和利用的最大化提供了多元路徑和精準通道。

為此，建議《職業教育法》在完善過程中，進一步強調“職業教育標準建設”，用法律手段實現專業教學目標與產業、職業崗位需求的對接，專業課程內容與職業技能標準的對接，教學過程的教育標準與生產過程的職業標準對接，學歷證書與職業資格證書對接，從而提升職業教育服務產業發展的能力。

（五）依法監督和評估職業教育標準的執行

德國在20世紀下半葉相繼頒布《聯邦職業教育法》《職業培訓促進法》等一系列法律，以法律形式明確了行業企業在職業培訓中的主要職責，對職業培訓中的投資、機構、師資、管理、考核以及證書發放等環節都以標準的形式，作出全面、細致規定。特別是《職業培訓促進法》，就職業培訓的目標、任務、實施、統計、執行機構、經費籌措等標準問題都作出了詳細規定，有力推動了德國職業教育與培訓的發展[16]。

建議《職業教育法》在未來完善過程中，適當開放職業教育標準制定過程，提高職業教育標準制定的科學性、針對性及可執行性，職業教育標準區分為強制性標準（底線性標準、基礎性標準）和推薦性標準（自愿性標準、引領性標準），并按照《標準化法》的規定對強制性標準和推薦性標準進行監督和管理。同時，建議引入行業、企業及課程研究專家等第三方主體參與職業教育標準的評估，以此深化職業教育教學改革，加大職業教育標準的執行力度，提升技術技能人才培養質量及水平。

參 考 文 獻

[1]習近平在中國政法大學考察時強調立德樹人德法兼修抓好法治人才培養? 勵志勤學刻苦磨煉促進青年成長進步[N].光明日報，2017-05-04（1）.

[2]《思想道德修養與法律基礎》編寫組.思想道德修養與法律基礎（2018年版）[M].北京：高等教育出版社，2018：139.

[3]楊潤勇，等.教育標準制定模式研究[M].長沙：湖南科學技術出版社，2019：3.

[4][8]習近平在中央全面依法治國工作會議上強調： 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/202011/17/t20201117_36019575.shtml.

[5]職教國家教學標準體系框架基本形成[EB/OL].（2017-08-30）[2021-03-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170830/mtbd_20170830/201708/t20170831_312785.html.

[6]中國教育科學研究院職業技術與繼續教育研究中心.中國職業教育發展報告2013[M].北京：教育科學出版社，2016：239.

[7]柴榮，李竹.我國職業教育法律規制與標準化問題研究[J].金陵法律評論，2017（1）：99-108.

[9]楊潤勇.我國教育標準化改革：背景、問題與建議[J].教育理論與實踐，2018（4）：17-20.

[10]王菁華，梁偉樣，李鈞敏，等.德國“雙元制”成功奧秘：職業教育標準研發與實施[J].職業技術教育，2020，41（24）：66-70.

[11]楊公安，白旭東，韋鵬.職業教育質量評價標準邏輯模型與體系建構[J].中國職業技術教育，2019（20）：78-85.

[12]National Institute of Standards and Technology. Baldrige National Quality Program （2017-2018）： Education Criteria for Performance Excellence[M].Gaithersburg： NIST：IV：3.

[13]聯合國教科文組織.全民教育：提高質量勢在必行——2005年全民教育全球監測報告[M].北京：中國對外翻譯出版公司，2005：15.

[14]國兆亮，陳志偉.國外高等教育質量標準的類型、趨勢及啟示[J].黑龍江高教研究，2020（5）：60-67.

[15]丁冉，米靖.美國國家職業能力標準的發展[J].中國職業技術教育，2017（36）：48-54.

[16]吳青松，劉群，巫霞.職業院校全面開展職業培訓的困境和出路——基于英國、德國職業教育培訓立法的啟示[J].成人教育，2020（10）：84-89.