我國糧食補貼政策演進、體系構成與優化辦法

張雄慶

（中國機械設備工程股份有限公司，北京 100055）

國內糧食補貼政策總經歷了多個發展階段，在多年的探索中，漸漸形成了直接補貼和價格支持導向的制度格局。當然在三本齊升與三量齊增現象出現的同時，如今國內的農業補貼遇到了全新挑戰。實施初期，補貼政策有著非常明顯的激勵效果，從長遠角度來看，補貼邊際收益陷入遞減問題。此外小農戶和大市場直接對接、農村發展形勢變化，暴露出糧食補貼不夠精準的問題。對此需要分析國內糧食補貼政策演進歷史和發展現狀，為我國的農業補貼提供建議。

一、國內糧食補貼政策演進過程

（一）1949 至1978 年的無補貼

新中國成立之初，為了讓百廢待興的工業復產，國家全面實施工業戰略。在西方國家經濟、政治封鎖以及國內本身的工商基礎薄弱限制下，國內最初的工業積累和發展無奈只能依靠農業。1952 年我國結束土地改革，極大地提高了農民生產積極性。為了保障糧食供應以及推動工業發展，國內采用了統購統銷糧食政策[1]。該政策背景下，國家低價為居民和工業部門提供糧食資源，確保了工業企業能夠用低成本和低工資創造更多的工業利益。有資料顯示，1954 年至1978 年，我國政府用這樣的方法獲得農業剩余5100 億元。1950 年至1956 年期間，我國以人口年收入作為征收賦稅參考，并制定了比例為10%至15%。該階段國內農業并沒有任何補貼，反而還要為我國的工業發展提供資源。

（二）1978 至2003 年的弱補貼

自進入改革開放時代，我國開始用工業反哺農業，用城市輔助農村發展。此時因國家整體經濟實力獲得提高，糧食的補貼制度開始出現，補貼力度不斷提高。1978 年后，市場化改革讓我國農業進入發展轉折點。該階段經歷了重大制度變革，我國糧食從過去的統籌通宵變成糧價雙軌，隨后又走進糧食流通機制。我國農業系統在改革開放前，幾乎沒有得到任何發展，陷入了停滯，缺少足夠的糧食供應能力。為了讓農民產生生產積極性，我國從1979年開始，不斷提高糧食統購價格，在此之后，國內糧價開始上升。當然此時的糧食價格一直為購銷倒掛，財政部門承擔了比較大的負擔[2]。為改變這種局面，開始實行糧食價格雙軌制度。

在國內經濟結構從過去的計劃經濟走向市場經濟以后，國內的糧食產量開始提高，到了1984年，已經達到歷史頂點。此時國家取消了糧食統購方式，糧食生產銷售變成了合同訂購，除了國家訂購的糧食，農民可以選擇自由上市其余糧食。就此社會出現糧食價格雙軌制度，后續我國政府開始執行三掛鉤補貼政策[3]。1990 年國家糧食定購制度逐漸取代了過去的糧食合同訂購，并建立了全新的儲糧制度。此時糧食補貼做法主要是購銷糧食企業購銷差價和經營費用。

1993 年，國內放開糧食價格，出現了糧食市場。已經執行了39 年的統購統銷制度就此離開歷史舞臺。我國展開了對糧食價格市場化的探索。糧食價格完全根據市場情況決定。比如1993 年，南方某些地區的糧食價格增長幅度甚至達到20%，這表示我國此時并沒有完善的糧食價格管理制度。于是在1995 年，國家開始實行糧食省長負責制。

1997 年，國有糧企在購銷價格倒掛中，虧損非常嚴重。于是國家啟動按保護價收購余糧方法。不過保護價收購極大地增加了國家財政負擔。于是在1 年后，國務院頒布全新的條例，設定了全新的補貼目標。該階段我國農業稅增長數倍，從1991 年90 億，增加到2001 年482 億。雖然增加了很多農稅，但因為增加了許多財政支農方面的資金，所以提升了農民保護支持程度。2000年國務院調整糧食收購范圍，讓長江以南玉米退出最低保護價范圍。2001 年，國務院又下發了指導意見，極大地提高了糧食產量和農民種糧積極性。

（三）2004 至2016 年扶持小農

21 世紀后，因為WTO 本身的限制以及發達國家在農業政策方面的調整，使得我國同樣展開了農業補貼改革。2002 年，正式啟動補貼改革，選取吉林和安徽兩個試點，補貼直接走向農民，使用最低收購價，支持和保護農民利益。2006 年實現了補貼政策的深化改革，取消了農業稅，設置了直接補貼。此時國內的補貼結構為最低收購價、專項生產補貼、農民直接補貼并用。2008年經濟危機使得一些農產品價格開始下跌，于是我國政府啟動臨時收儲政策，解決農民難以賣糧的問題。

（四）2013 至現在深化改革

為轉變糧食生產模式，達成規模化生產。財政部安排了大量資金用于農業補貼。最初選擇的五個省份為黑龍江、遼寧、山東、安徽與江西[4]。2014 年我國對糧食價格的支持系統進行了一系列改革，比如2014 年調整了大豆的收儲價格，16 年，調整為補貼加市場化收購，標志著我國正式開啟糧食品種價補分離時代。2017 年，國家發改委發布了最新的價格改革意見，不斷完善小麥、稻谷等產品的最低收購價。

二、糧食補貼體系構成

以財政部和農業農村部的財政強農惠農政策劃分，當前國內所用政策包括農業生產發展與流通、農業綠色生產與農業資源保護利用、新型經營主體培育、農業防災減災和鄉村建設等共36 個項目。以新時代背景下的糧食安全戰略要求，國家出臺了許多宏觀政策，為的是讓農民能夠主動種糧。在社會環境變化的同時，糧食補貼政策全面改革與深化，逐漸形成了最低收購價與直接補貼政策系統，如圖1 所示。

圖1 國內糧食補貼政策

三、新時期糧食補貼政策建議

（一）完善頂層明確政策目標

按國內外在農業補貼中的表現和效果來看，不同發展時期農業補貼目標不同。所以國家有必要按照自身發展規律，選擇相應的支持辦法。發達國家用多年的補貼經驗為我國提供參考與支持。考慮到資源和國情差異，應分析其中機理，合理選擇借鑒內容。高強度補貼很有可能導致糧食過剩，并增加國家財政負擔，必須注意。糧食補貼政策的制定，需要妥善處理糧食補貼方式和標準，提高補貼效率。

（二）構建和規定匹配的政策體系

應盡可能減少貿易與生產的黃箱政策，運用和農業生產不掛鉤的綠箱措施和收入支持。面對全球貿易大環境與背景，我國糧食政策必須和WTO 保持平行。許多發達國家過去農業政策采用的是一般價格支持，自烏拉圭回合談判后，漸漸降低價格支持政策依賴度，使用直接補貼方法。歐美國家從價格支持轉變為直接補貼，操作方法為對品種范圍進行調整，重要農產品仍舊使用價格支持。我國在探索時，需要創建新型體系，尤其是注意改革口糧品種，防止種糧收益降低。

（三）統籌利益補償

產量大縣以及糧食主產區是保障我國糧食安全的核心區，為了發展糧食，所以放棄了種植其他高經濟效益作物的機會。因此從人均財政收入和規模經營補貼兩個指標來看，大部分產量大縣的人均財政收入和適度規模經營補貼均低于非產量大區，而這顯然不利于提高產量大縣與糧食主產區產量能力。所以需要將其作為重點補償對象，不斷完善補償機制，應加大獎補力度和轉移支付力度。將其和糧食輸出、產量、種植面積機制聯系到一起，加大新成果、技術補貼標準和范圍。支持新型設備、技術和設施建設，打造高標準現代農田，提高種糧地區生產能力與生產效益。

結語：我國是農業大國，糧食生產關系到社會安全。唯有深入研究糧食補貼政策的演變和體系結構，才能制定最適合我國國情的糧食補貼制度與方案，推動社會發展，保障國家安定。