保障性住房最優供給數量和結構問題的探討

摘要：構想一種可以認購的“住房權證”，借以收集每一個存在保障性住房需求家庭的選擇意愿和支付意愿，從而根據公共品最優供給的薩繆爾森條件，運用現代經濟學的分析方法確定每一類保障性住房的最優供給數量，進而為政府確定保障性住房的供給結構給出資源配置效率最優的解決方案。

關鍵詞：保障性住房;供給數量和結構;住房權證;招標規則

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0016-21 收稿日期：2021-04-19

作者簡介：高鵬，中國財政科學研究院財政學2018級在讀博士。

1 引言

當前，政府在保障性住房的建設上主要強調量的投入，忽視了結構的均衡，如在幾種保障性住房類型中側重于新建經濟適用房、雙限房，而“保障”意義更強的廉租房、公租房卻供給較少。供給數量和結構的不合理會造成低效和浪費，降低保障性住房政策的施行效果。

“居者有其屋”是各國政府普遍追求的執政理念，解決好中低收入家庭的住房問題，更是我國政府重要的施政目標。由于政府財力、資源有限，則需要研究利用現代經濟學分析方法確定各類保障房的最優供給數量，以實現相關資源配置的最優化。但要計算得出各類保障房的最優供給數量、確定保障房的最優供給結構并不容易，因為政府很難收集到對保障房存在需求家庭的具體“消費偏好”指標，即對存在需求的家庭認定其所需保障房類型絕非易事，從而準確量化出保障房的最優供給數量和結構存在較大困難。

2 相關文獻綜述

關于保障性住房的供給機制一般要研究三個層次的問題，即供給總量、供給結構和供給方式。國內大量的文獻集中于保障性住房供給方式的研究，即如何實現供給方式更加公平有效率，主要有政府主導模式、市場主導模式及介于二者之間的模式。只有很少數的學者，比如中國財政科學研究院的賈康、張曉云在《財政研究》（2011年第7期）上發表的文章《我國住房保障模式選擇與政策優化：政府如何權衡“倒U曲線”演變中的機會公平與結果均平？》，利用回歸模型對我國保障性住房供給的總量問題進行了研究，其通過對歐美國家政府和市場主導兩種極端模式下公共住房支出占GDP的比重進行回歸分析，估算出我國保障房支出應該占GDP的大致水平，并提出了“倒U曲線”的規律演化路徑。同樣，也很少有文章對我國保障性住房的最優供給結構問題有過準確的量化分析，涉及研究保障性住房供給結構的文章基本以定性分析為主。

國外關于公共品供給方面的理論研究文章較多，筆者對公共品理論發展早期薩繆爾森（Paul A. Samuelson）的兩篇經典文章進行了認真研讀，即下文提到的《The Pure Theory of Public Expenditure （公共支出純理論）》和《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure （公共支出理論的圖解）》，這兩篇文章介紹了公共品最優供給的現代經濟分析方法。此外，筆者還認真研讀了蒂布特（Charles M. Tiebout）在薩繆爾森這兩篇經典文章之后發表的《A Pure Theory of Local Expenditures （一個關于地方公共支出的純理論）》，其中結論部分提到了“有必要嘗試其他方式的投票機制或信號傳遞機制來收集消費者對公共品的真實偏好，以及政府收入-支出的制度剛性”，這些都為本文提出“住房權證”的構想給予了非常有益的啟發。

3 理論基礎及問題解決思路

薩繆爾森1954年發表關于公共品的經典文章《公共支出純理論》，首次對公共品給出了學術定義，并提出了確定公共品最優供給的薩繆爾森條件，即對公共品所有消費的邊際替代率之和等于其生產的邊際轉換率，即消費者對公用品的所有邊際收益之和等于其邊際成本時公用品的供給是最有效率的。蒂布特在1956年發表的《一個關于地方公共支出的純理論》中關于公共品供給的經濟學思想與薩繆爾森一脈相承，都是邊際收益等于邊際成本時供給最優。需要指出的是，薩繆爾森條件其實就是公共品需求曲線與供給曲線的交點，但與私人品不同、該交點并不意味著市場的均衡，也不是公共品的均衡價格，而只是公共品供給的最優效率條件。如圖1所示。

薩繆爾森在1955年又發表了《公共支出理論的圖解》，用最優化方法對公共品配置的最優條件進行了圖解分析，并指出由于政府在分散的價格體系中很難收集到“集體消費”的真實偏好，即很難掌握到消費者對公共品的支付意愿，確定公共品的最優供給數量是非常難、甚至不可能實現的。

然而，筆者構想，如果基于一種“公共品權證”的設計，讓消費者去政府的公共系統上認購這種權證，政府就能掌握消費者對公共品的選擇意愿和支付意愿，從而能確定消費者對公共品消費的邊際收益，進而根據薩繆爾森條件就能得出公共品最優供給的數量。具體到保障性住房，可以設計一種“住房權證”，讓有保障性住房需求的家庭去政府公共系統上選擇認購相應的“住房權證”，從而根據收集到的消費者的真實偏好信息，利用薩繆爾森條件就能得出各類保障性住房的最優供給數量，也就同時確定了保障性住房的最優供給結構。此外，由于最優供給數量和結構最高效地運用了政府的財力資源，在這個意義上保障性住房供給方式的效率也得到了顯著提升。

4 基于“住房權證”構想的供給機制設計

4.1 “住房權證”概念的構想

Security Housing Warrant， 是指政府或其授權機構定期或不定期發行的，約定一個單位的家庭持有人在規定期間內或特定到期日，有權也必須按約定的認購價格從政府獲取一套相應類別保障性住房的有價證券。考慮到保障性住房需求的地域差異性顯著，這種權證由地市一級政府作為發行主體更為適合，但為增強規范性、嚴謹性及權威性，建議由省一級政府統一管理。發行類別可涵蓋所有的保障性住房類型，如XX市經濟適用房權證、XX市廉租房權證等。權證的認購金額根據政府或其授權機構的公共系統進行招標確定，支付對價款項及獲取相應保障性住房的時間依照政府招標前的公告內容。

國外的住房券或租房券一般是以政府直接補貼的方式，為中低收入家庭解決住房問題提供幫助。金融市場上交易的權證，一般是指持有人可以（但非必須）在未來某一特定日期或特定期間內，以約定的價格向權證發行人購買或出售一定數量的資產，是進行套期保值或投機交易的金融衍生品。因此，容易看出，筆者提出的“住房權證”構想，與上述的住房券、租房券和金融權證產品存在著本質的區別，在某種意義上更多的是為了收集有保障性住房需求家庭的選擇意愿和支付意愿，而不存在政府補貼或期權交易的內容。

4.2 適用需求對象的明確

4.2.1 保障性住房總需求的劃分

由于“保障性住房權證”是有需求的家庭根據自己的支付意愿和能力去認購，有能力參與認購“保障性住房權證”的家庭又可以分為有能力中標的家庭和無能力中標的家庭，因此保障性住房總需求可以分成三個層次。一是有能力參與認購“保障房權證”且能夠中標的家庭;二是有能力參與認購“保障房權證”但一直沒有能力中標，也就是始終“陪跑”投標的家庭;三是沒有能力參與認購“保障性住房權證”的家庭，即深度貧困家庭。由于“保障性住房權證”的招標可以是個持續的過程，如果始終未能中標，意味著支付能力明顯低于“保障性住房權證”的邊際中標價格，則該類家庭將逐漸退出“保障性住房權證”的認購群體。這樣，保障房總需求也就可以分為兩大群體，一個是有能力認購“保障性住房權證”的家庭，一個是沒有能力認購“保障性住房權證”的家庭。對于前者，即是本文的主要研究對象;對于后者，則政府采取的政策應有別于前者，建議采用專項價格補貼、專項供給計劃等專享措施予以解決。

4.2.2 符合認購條件家庭的劃定

所有家庭成員名下沒有商品房的家庭，且認購的家庭年收入難以在保障性住房所在當地購買商品房的均可認購。每一個認購的家庭只能選擇一個“保障性住房權證”類別，即應選擇最符合自己需求及支付能力的類別，比如選擇了廉租房類別的權證就不能選擇經濟適用房類別的權證。若后續購買商品房或者認購其他類別的“保障性住房權證”，則必須先退出當前類別的“保障性住房權證”。“保障性住房權證”予以注銷或注銷后再申請其他符合新需求類型的“保障性住房權證”的情況，詳見后文對退出問題的有關陳述。

4.3 具體規則設計

4.3.1 招標系統及設置

公共招標系統由省一級政府主管部門負責設計，建議命名為“夢之屋權證公共招標系統” （Dream House Warrant Tendering System for the Public）。系統設置主要包括招標標的介紹、投標價格、投標時間等。

4.3.2 招標流程要點

招標前，地市一級政府主管部門或授權機構應至少提前10個工作日通過政府網站和主流媒體發布公告，對具體招標的“保障性住房權證”的種類，對應保障性住房的位置、戶型、可入住時間、房屋最長使用年限及提前終止規定等進行詳細說明，做到充分披露信息。

在規定的招標時間內，有意向的、注冊審核通過的單個家庭在招標系統上進行認購，提交愿意支付該權證的價格。若為廉租房和公租房，此處的價格為每年應支付的租金價格;若為經濟適用房和雙限房，此處的價格為整個房屋的購買價格。中標廉租房和公租房的家庭首年按中標的價格進行支付，使用期內的其余各年支付的價格按照前一年支付租金乘以（1+同比CPI）進行計算（考慮通脹因素）。

待投標時間結束，招標系統立即公布邊際中標價格，中標的家庭隨之在系統上進行中標確認，即正式獲得認購該權證的權利，必須在規定的繳款時間內支付認購該權證的對價。

4.3.3 中標確認規則

假設某一類保障房，政府計劃供給N套，則根據招標系統的投標情況，將所有投標家庭（Hi）的申報價格（Pi）從高到低進行排序，第N個家庭的報價Pn即為邊際中標價格，則比該邊際中標價格出價高的家庭均中標，支付對價后即享有在規定時間獲取一套該類保障性住房的權利。中標家庭支付的對價是其在系統上的出價，也即每個中標家庭的出價是不同的，這類似于債券招標發行中的美國式中標（中標者分別按自己的出價進行繳款），而非荷蘭式中標（中標者統一按邊際中標的出價進行繳款）。假設第M個家庭的出價Pm，與招標的該類別保障性住房的邊際成本MC （注意，對于廉租房和公租房，該邊際成本相應設計為此類保障性住房按剩余總的使用年限數，如40～70年，等分成每年的邊際成本，詳見后文第五部分對邊際成本計算的有關陳述）相等，則根據前文理論部分提到的薩繆爾森條件，即為當前最優的供給數量。一般情況下M都大于N，其差值也即給政府指出了該類別保障性住房距離最優供給數量的缺口。將各類別保障房按此方法進行系統計算出各自的最優供給數量，即可得出該地區保障性住房的最優供給結構。

建模要點：（1）將所有家庭出價從高到低排列，第N個家庭的出價是邊際中標價格Pn，也即出價Pi≥Pn的家庭全部中標。（2）當第M個家庭的出價Pm =邊際成本MC時，政府得出該類別“保障性住房權證”對應保障性住房的最優供給數量。（3）分析該類別保障性住房當前供給數量與最優供給數量的缺口，可為政府下一步優化供給數量和結構提供決策依據。如圖2所示。

4.3.4 退出有關問題

隨著享有保障性住房家庭收入的變化，對保障性住房的需求也會隨之發生變化，或者直接不再需要保障性住房轉向商品房消費。由于保障性住房僅用于滿足中低收入家庭的基本住房需求，若不再需要此類型的保障性住房，則持有權證的家庭必須到地市一級政府主管部門或授權機構予以注銷，結束該權證的權利義務關系。政府對退出來的保障性住房可以重新進行招標，納入新一輪的招標范圍。只有注銷“保障性住房權證”后的家庭才能購買商品房，或者符合規定的重新認購另一類型的保障房權證。對于涉及產權問題的經濟適用房、雙限房，擬注銷的持有家庭可按照房屋的“殘值”（建議由政府統一標準為：考慮時間價值的認購價減去考慮時間價值的、可比廉租房的歷年租金）回售給政府，或者通過市場交易直接轉讓給其他符合“保障性住房權證”認購資格的家庭。

4.4 操作要點

該方案的執行必須做好招標環節的公平、公正和公開，參照財政部國債招標流程，在招標時間段內可以看到投標價格信息的工作人員要嚴格做到與外界隔離，系統截止后立即向公眾公布中標信息。此外，政府有關部門還要向民眾進行充分信息披露，尤其是對招標規則要進行詳細宣傳介紹。

5 需注意的問題

根據前文的陳述，對“住房權證”的構想具有可執行的理論和實踐基礎，但具體細節上需要深入地打磨和優化，部分內容還需要進行特殊設計。執行過程中要關注的主要問題有：

5.1 邊際成本的認定及部分特殊設計難免會有爭議

不同類別保障性住房邊際成本的確認方法不同。對于經濟適用房及雙限房，邊際成本用建筑成本、地價等計算相對容易;但對于廉租房及公租房，邊際成本建議用每年的折舊值加上政府舉債建設該保障房的資金成本，這種計算就很難做到準確。對于經濟適用房和雙限房退出、回售給政府的房屋“殘值”計算，如何盡可能公允也有較大的難度。但考慮到一般存在房屋升值的因素，選擇回售給政府的情況應該比較少見，多數會通過市場交易轉讓給其他有保障性住房需求的家庭。

5.2 保障性住房的差異會導致中標家庭的需求滿足程度不同，且若出價差別較大會降低高價位中標家庭的履約意愿

一方面，“保障性住房權證”的對應標的僅適宜細化到同等面積、同一片區，而難以細化到樓層、朝向等，因此同批次中標家庭的需求滿足程度會存在不同，容易引發不滿情緒。另一方面，中標家庭分別按自己在系統中的報價支付對價獲取保障房，即不同中標家庭的出價存在差別，這容易引起高價位中標的家庭認為自己“吃了虧”、出現不履約的現象。不過，中標家庭的選房順序可以按出價高低進行排序，能在一定程度上緩解這個問題。

5.3 作為判定準入門檻的家庭年收入難以準確掌握，我國尚無權威的統計方法或認定標準

由于存在保障性住房需求的都是中低收入家庭，其收入情況具有相對不穩定、難以準確掌握的特點，且現有統計口徑多數并不涵蓋這類群體的收入情況，因此如何認定家庭年收入較為困難，容易出現失真和腐敗問題。

5.4 若認購家庭的信用不佳，會制約方案的順利實施

由于我國個人信用體系建設尚不完善，認購家庭若不能按時履約，則該保障性住房只能轉入同類“保障房權證”下一批次的招標，出現浪費和低效的問題。此外，認購家庭對享有保障性住房的愛護程度，也在很大程度上會影響該保障性住房后續的“保障價值”。

5.5 政府需要綜合考量其他各類成本

政府拿出土地或者其他資源支持保障性住房，也意味著會損失發展商品房或者其他工業生產的機會。因此，本文僅是從資源配置角度用量化的經濟分析方法提出解決最優供給問題的方案，供政府綜合考量各類成本后，確定保障性住房最終的供給計劃。

5.6 “倒U曲線”后半段存在保障性住房過剩問題

根據前文提到的中國財政科學研究院賈康、張曉云的研究結果，歐美國家在政府主導與市場主導兩種保障模式下，政府公共住房支出占GDP的比重都呈現“倒U型”的發展軌跡。因此，跨越“倒U曲線”的頂點（拐點）后，保障性住房的需求就會出現下降的趨勢，政府需要提前布局、研究將出現的過剩保障性住房及時轉化為商品房的問題。

6 有關結論

縱觀國外公共住房的供給方式選擇，主要存在以公平福利為首要價值觀理念的歐洲模式，以市場為主導、以競爭為核心的美國模式，以及介于二者之間，以政府為主導、政社（含非盈利性機構）合作的新加坡模式。無論哪種模式，提升政策實施效果的前提都是要能摸清民眾對保障性住房的需求情況，從而更好地優化供給數量和結構。“住房權證”的構想能巧妙地收集民眾對保障性住房消費的選擇意愿和支付意愿，使得薩繆爾森條件的實際運用成為可能，而這個現代經濟學的分析方法能夠較為精準地確定保障房的最優供給數量和結構，因此是一個具有創新性的解決思路，但如何付諸實踐則有待進一步深入論證。

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