澳大利亞與印度尼西亞執(zhí)法安全合作的驅(qū)動(dòng)邏輯分析及中國(guó)啟示

林海文

（浙江警察學(xué)院，杭州 310053）

習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)際刑警組織第八十六屆全體大會(huì)上提出，當(dāng)今世界并不太平，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪、跨國(guó)有組織犯罪、新型犯罪等全球性安全問(wèn)題愈加突出，安全領(lǐng)域威脅層出不窮，人類(lèi)面臨著許多共同挑戰(zhàn)。［1］執(zhí)法安全合作是非傳統(tǒng)安全合作的重要議題，目前安全問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)性、跨國(guó)性與多元性愈發(fā)突出，推動(dòng)著以刑事司法協(xié)作為中心的警務(wù)合作［2］向以“安全治理”為中心的執(zhí)法安全合作轉(zhuǎn)變，合作內(nèi)涵如行為目標(biāo)、行為理念、行為方式等不斷深化、豐富和拓展。如何理解這種實(shí)踐與理論轉(zhuǎn)向？隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，以沿線(xiàn)國(guó)家安全合作為主題的文獻(xiàn)不同程度的回答了該問(wèn)題。但是仍有一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題被忽視：執(zhí)法安全國(guó)際合作背后的驅(qū)動(dòng)邏輯是什么？理解該問(wèn)題是有效推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作的重要前提。

澳大利亞與印度尼西亞在“毒品走私”“人口販運(yùn)”“腐敗犯罪”等領(lǐng)域的執(zhí)法安全合作，展現(xiàn)了兩國(guó)通過(guò)建立政治信任、彼此互為聽(tīng)眾等政治過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)犯罪問(wèn)題安全化，最終實(shí)現(xiàn)兩國(guó)執(zhí)法安全合作的目標(biāo)。本文提出了驅(qū)動(dòng)執(zhí)法安全合作四個(gè)層次邏輯條件：執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性、跨國(guó)犯罪的安全威脅性、執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得政治信任、雙方互為聽(tīng)眾，并以澳大利亞與印尼之間的合作案例驗(yàn)證了上述邏輯機(jī)制，旨在通過(guò)澳印合作的驅(qū)動(dòng)邏輯啟示中國(guó)要注重構(gòu)建以共同安全感知為目標(biāo)的話(huà)語(yǔ)體系，以“駐點(diǎn)—連線(xiàn)—結(jié)網(wǎng)”的方式構(gòu)建執(zhí)法安全協(xié)作機(jī)制，完善中國(guó)特色對(duì)外執(zhí)法安全合作體系。

一、執(zhí)法安全國(guó)際合作的關(guān)鍵性驅(qū)動(dòng)因素

執(zhí)法安全合作發(fā)端于十九世紀(jì)中葉的打擊社會(huì)革命運(yùn)動(dòng)，其表現(xiàn)形式以刑事司法協(xié)作為主，后因兩次世界大戰(zhàn)，國(guó)際合作基本停滯。二戰(zhàn)后，大多數(shù)國(guó)家開(kāi)始認(rèn)識(shí)到打擊跨國(guó)犯罪的重要性，國(guó)際執(zhí)法安全合作機(jī)制出現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)。整體來(lái)看，執(zhí)法安全國(guó)際合作的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素歷經(jīng)多次變遷。

（一）社會(huì)革命驅(qū)動(dòng)的合作

1848年，歐洲革命威脅到歐洲大陸國(guó)家的政治穩(wěn)定，國(guó)家間合作被認(rèn)為是控制政權(quán)統(tǒng)治威脅的有效方法。［3］為此，警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予更多跨國(guó)協(xié)調(diào)權(quán)力。［4］1851年，第一個(gè)旨在開(kāi)展執(zhí)法合作的多邊組織——德國(guó)聯(lián)邦警察聯(lián)盟(Police Union of German States of Police)成立，該組織倡議將奧地利、普魯士、薩克森、漢諾威、巴登和巴伐利亞警務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合至一個(gè)國(guó)際合作系統(tǒng)中，其典型合作方式是通過(guò)公告（Bulletin）形式共享被通緝嫌犯信息。［3］該倡議在當(dāng)時(shí)是國(guó)際性的，是首次以打擊社會(huì)革命運(yùn)動(dòng)為目的、以情報(bào)信息的共享為主要內(nèi)容的正式意義上的國(guó)際合作。盡管其覆蓋的區(qū)域范圍有限，但具有標(biāo)志性意義。至十九世紀(jì)末，由原德聯(lián)邦國(guó)家合作擴(kuò)展至法國(guó)、英國(guó)，打擊社會(huì)革命仍是驅(qū)動(dòng)國(guó)際合作的主要推動(dòng)力。

（二）標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)的合作

國(guó)際執(zhí)法合作在兩次世界大戰(zhàn)期間幾近停滯，直到二戰(zhàn)結(jié)束后才得以恢復(fù)。1948年至1960年間，警務(wù)執(zhí)法合作呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。［5］各國(guó)認(rèn)識(shí)到相互依賴(lài)的重要性和復(fù)雜性［6］，即只有國(guó)家間合作才是社會(huì)秩序控制的最終方式，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到各國(guó)打擊犯罪標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，例如，對(duì)同一類(lèi)犯罪現(xiàn)象的界定千差萬(wàn)別。刑事司法制度的不兼容性（incompatibility）很大程度上抑制了執(zhí)法合作的開(kāi)展。為應(yīng)對(duì)共同面對(duì)的跨國(guó)犯罪問(wèn)題，各國(guó)警務(wù)執(zhí)法部門(mén)開(kāi)始推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)。60年代后期出現(xiàn)了一個(gè)明顯趨勢(shì)，國(guó)際組織開(kāi)始組織、實(shí)施統(tǒng)一各類(lèi)跨境違法活動(dòng)規(guī)制的刑罰標(biāo)準(zhǔn)，例如，聯(lián)合國(guó)通過(guò)若干打擊毒品走私、人口販運(yùn)等跨國(guó)犯罪問(wèn)題的決議和文本以協(xié)調(diào)跨國(guó)執(zhí)法安全合作的開(kāi)展。毒品走私、人口販運(yùn)、武器走私等開(kāi)始納入聯(lián)合國(guó)統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的范疇。與此同時(shí)，國(guó)際刑警組織（Interpol）與聯(lián)合國(guó)一道成為推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作由非正式合作逐步走向正式合作的重要平臺(tái)。它們強(qiáng)調(diào)執(zhí)法規(guī)則的協(xié)調(diào)，著力推動(dòng)全球標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成［7］，最為顯著的是實(shí)現(xiàn)全球罪犯通緝指令的標(biāo)準(zhǔn)化。至80年代，警務(wù)執(zhí)法合作的協(xié)調(diào)機(jī)制再次大量涌現(xiàn)，為更加緊密的執(zhí)法安全國(guó)際合作奠定了基礎(chǔ)。

（三）信息共享驅(qū)動(dòng)的合作

冷戰(zhàn)后，隨著世界的全球化發(fā)展，人員流動(dòng)、商品流動(dòng)范圍進(jìn)一步增加，跨國(guó)安全威脅的來(lái)源擴(kuò)展，大量國(guó)際警務(wù)合作聚焦于信息共享。受新科技快速進(jìn)步的影響，全球反恐治理正由被動(dòng)反應(yīng)模式轉(zhuǎn)向主動(dòng)先發(fā)模式。［8］數(shù)據(jù)監(jiān)管（dataveillance）成為新時(shí)代反恐的主要工具，它有助于全面掌握恐怖主義網(wǎng)絡(luò)、預(yù)防恐怖襲擊。［9］“9·11”事件以來(lái)，國(guó)際反恐領(lǐng)域各層次合作正不斷加強(qiáng)，基于反恐目的的數(shù)據(jù)監(jiān)管范圍也在不斷拓展，包括溝通交流信息、旅行信息、金融交易信息等。［10］歐盟提出，要想在打擊犯罪和反恐行動(dòng)中占上風(fēng)，就必須集中資源，共享情報(bào)。［11］信息成為國(guó)際執(zhí)法合作的關(guān)鍵要素和推動(dòng)力［12］，信息共享能夠使執(zhí)法機(jī)構(gòu)就某一特殊領(lǐng)域的跨國(guó)犯罪活動(dòng)具備更完備和更精確的評(píng)估能力，以便及時(shí)作出偵查策略調(diào)整。

總體來(lái)看，社會(huì)革命、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、信息共享等因素曾經(jīng)承載驅(qū)動(dòng)執(zhí)法安全合作的“使命”，然而，當(dāng)下跨國(guó)安全問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)性、跨國(guó)性與多元性促使執(zhí)法安全合作的驅(qū)動(dòng)因素由單一維度邁向多元綜合維度，原單一因素作為核心驅(qū)動(dòng)力越來(lái)越缺乏解釋力。在社會(huì)革命方面，當(dāng)前絕大多數(shù)執(zhí)法安全國(guó)際合作均存在去政治化（de-politicization）趨向，越來(lái)越多的國(guó)家或國(guó)際組織將政治犯列入國(guó)際司法合作的例外選項(xiàng)；在標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方面，標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)逐漸成為執(zhí)法安全國(guó)際合作的重要過(guò)程，而非國(guó)際執(zhí)法合作的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。在信息共享方面，在今天來(lái)看同樣是執(zhí)法安全國(guó)際合作的結(jié)果，而非驅(qū)動(dòng)原因?！?·11”事件后，執(zhí)法安全國(guó)際合作再次發(fā)生轉(zhuǎn)向，“安全治理”成為該領(lǐng)域的核心議題與驅(qū)動(dòng)因素。

二、執(zhí)法安全國(guó)際合作的驅(qū)動(dòng)邏輯及其展開(kāi)

（一）執(zhí)法安全國(guó)際合作的驅(qū)動(dòng)邏輯

馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家中，真正的權(quán)力必須而且不可避免的掌握在官僚機(jī)構(gòu)手中，官僚機(jī)構(gòu)具有中心地位。官僚制具有高效性，官僚機(jī)構(gòu)任命的官員具有專(zhuān)業(yè)技能，按照專(zhuān)業(yè)分工各司其職。同時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)具有自治的趨勢(shì)，在韋伯看來(lái)，合作的前提條件就是警察機(jī)構(gòu)履行獨(dú)立專(zhuān)業(yè)的功能。［13］盡管?chē)?guó)與國(guó)之間的情況不同，但是警察現(xiàn)代化發(fā)展是一致的。［14］從職能角度來(lái)看，警察機(jī)構(gòu)承擔(dān)起維持秩序和控制犯罪的職責(zé)；從組織角度來(lái)看，警察組織與韋伯的統(tǒng)治類(lèi)型學(xué)十分相似，具有等級(jí)制度設(shè)置。官僚制決定了警察機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性與相對(duì)獨(dú)立性。

韋伯在強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家的功能時(shí)明確指出，“警察作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，保護(hù)個(gè)人安全和公共秩序”［14］，“現(xiàn)代意義上的警務(wù)，旨在安定國(guó)家內(nèi)部秩序”［15］。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，無(wú)論在政府組織嚴(yán)密的國(guó)家還是在政府組織松散的國(guó)家，警務(wù)工作皆系作為政府職能部門(mén)的公安機(jī)關(guān)（有的國(guó)家稱(chēng)警察機(jī)關(guān)）所從事的行政執(zhí)法與刑事司法相關(guān)工作?；诂F(xiàn)實(shí)的考察，社會(huì)控制理論認(rèn)為，即使政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在巨大差異的國(guó)家之間也能夠開(kāi)展警務(wù)執(zhí)法合作，且占比高于政治體制、文化相近國(guó)家間的合作。［16］該理論揭示了執(zhí)法安全國(guó)際合作的基礎(chǔ)，即對(duì)社會(huì)安全與社會(huì)秩序控制的目標(biāo)指向，安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)站在共同安全感知的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作。

馬修·戴弗雷姆在研究國(guó)際警務(wù)合作的歷史基礎(chǔ)時(shí)提出社會(huì)控制與官僚制是解釋其過(guò)程的前提條件。他認(rèn)為，國(guó)家警察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性越強(qiáng)，越容易傾向于對(duì)外開(kāi)展合作；國(guó)家間警察共同組織利益越強(qiáng)，越容易傾向于對(duì)外開(kāi)展合作。［13］該判斷代表警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)外合作的兩個(gè)前提：執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安全威脅感知。綜上所述，官僚制指出了執(zhí)法安全合作的關(guān)鍵條件，即機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性；社會(huì)控制理論指出執(zhí)法合作的出發(fā)點(diǎn)，即本質(zhì)是為了安全。以上兩個(gè)條件分別提出了執(zhí)法安全國(guó)際合作的主體性質(zhì)與目的。當(dāng)然，合作的開(kāi)展最終依賴(lài)各國(guó)對(duì)安全的認(rèn)知和履行安全的獨(dú)立能力。然而，執(zhí)法安全國(guó)際合作的手段并沒(méi)有得到闡明。執(zhí)法安全合作最終的成功不僅依賴(lài)于安全化行為主體或執(zhí)法主體對(duì)外部威脅的單方面認(rèn)識(shí)，而且依賴(lài)于聽(tīng)眾（audience）對(duì)安全威脅的認(rèn)知以及該威脅能否上升為國(guó)家意志。國(guó)家對(duì)相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)越信任，越有利于威脅認(rèn)知上升為國(guó)家意識(shí)，進(jìn)而有利于執(zhí)法安全合作的開(kāi)展。如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于安全威脅的共同認(rèn)知，進(jìn)而推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作的開(kāi)展？下文將根據(jù)哥本哈根學(xué)派的觀點(diǎn)從跨國(guó)犯罪安全化的角度進(jìn)行延伸解讀。

（二）執(zhí)法安全國(guó)際合作的邏輯展開(kāi)

隨著當(dāng)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活愈發(fā)的不穩(wěn)定和個(gè)性化，政治精英們?cè)絹?lái)越尋求通過(guò)呼吁和設(shè)法控制普遍存在的恐懼和不安全來(lái)動(dòng)員外部力量支持［17］，執(zhí)法安全國(guó)際合作依賴(lài)于相關(guān)跨國(guó)犯罪行為是否被參與國(guó)確認(rèn)為安全問(wèn)題，因此，執(zhí)法安全國(guó)際合作的邏輯展開(kāi)也被稱(chēng)為跨國(guó)犯罪安全化過(guò)程。根據(jù)哥本哈根學(xué)派觀點(diǎn)，所謂安全化，是指安全威脅發(fā)出主體為使聽(tīng)眾對(duì)現(xiàn)行安全威脅的應(yīng)對(duì)措施更具容忍性和接納性，而呼吁現(xiàn)存威脅的客觀存在及其嚴(yán)重程度。［18］據(jù)此，跨國(guó)犯罪安全化也是將跨國(guó)犯罪行為轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全認(rèn)知的過(guò)程，即跨國(guó)犯罪行為由非政治議題轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政治議題，繼而上升為國(guó)家安全意志的過(guò)程。哥本哈根學(xué)派將“安全化”視為對(duì)政府的威脅，需要政府動(dòng)用資源將其置于政治議程的首位，并動(dòng)用非常規(guī)措施和資源來(lái)應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題；［19］跨國(guó)犯罪的安全化有利于集中最優(yōu)資源應(yīng)對(duì)安全威脅。但是“安全化”并非為國(guó)家安全問(wèn)題增列細(xì)目清單（laundry list），而需要新的分析框架，通過(guò)跨國(guó)犯罪問(wèn)題安全化過(guò)程，行動(dòng)者可以迫使他們的政府做出反應(yīng)。簡(jiǎn)而言之，跨國(guó)犯罪的安全化產(chǎn)生了從國(guó)家內(nèi)部推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作所必需的政治意愿。筆者現(xiàn)就行動(dòng)者應(yīng)具備怎樣的條件才能推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作開(kāi)展，即開(kāi)展執(zhí)法安全國(guó)際合作的邏輯思路展開(kāi)論述。

以A國(guó)和B國(guó)合作為例，一般跨國(guó)犯罪安全化過(guò)程中需要四個(gè)條件（見(jiàn)圖1），前兩個(gè)條件是以社會(huì)學(xué)打底，做好理論鋪墊，后兩個(gè)條件是結(jié)合哥本哈根學(xué)派的“安全化”理論進(jìn)行深化推演 。

圖1 跨國(guó)犯罪安全化過(guò)程

1.執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性

“各國(guó)警察只有從各自國(guó)家體制安排中獲得相對(duì)自主性，才能啟動(dòng)在行動(dòng)上的交流?！保?0］執(zhí)法機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立有利于保障其能夠基于“社會(huì)控制”的需要獨(dú)立判斷違法犯罪問(wèn)題的安全性。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)附屬于外交、經(jīng)濟(jì)、軍事等職能部門(mén)，則其獨(dú)立性得不到保障，對(duì)外合作的驅(qū)動(dòng)力就會(huì)受到非執(zhí)法因素影響，使之無(wú)法基于“安全威脅”判斷實(shí)現(xiàn)執(zhí)法合作。相對(duì)不獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由于受到所屬職能部門(mén)其它功能的影響，將跨國(guó)犯罪行為置于更廣闊的背景考量，很難自覺(jué)實(shí)現(xiàn)對(duì)外合作。

2.跨國(guó)犯罪的安全感知

執(zhí)法機(jī)構(gòu)要對(duì)跨國(guó)犯罪現(xiàn)象的安全威脅有著深刻認(rèn)知才能啟動(dòng)國(guó)家層面的對(duì)外合作。當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅將跨國(guó)犯罪現(xiàn)象作為一般違法行為看待時(shí)，其對(duì)跨國(guó)犯罪缺乏足夠的安全感知，也就無(wú)法將之上升為國(guó)家安全感知而形成對(duì)外合作的國(guó)家意志，則執(zhí)法安全合作自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的程度將非常低。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得政治信任

獲得政治信任更容易得到國(guó)家對(duì)外合作的支持。政治信任的獲得一方面體現(xiàn)為國(guó)家直接授權(quán)，另一方面體現(xiàn)為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)保持良好互動(dòng)關(guān)系時(shí)，國(guó)家對(duì)獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的信任度較高，并且在合作雙方獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)都得到有效信任時(shí)，才更有利于國(guó)家間的合作。假如A國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)某個(gè)（些）跨國(guó)犯罪行為的安全感知得到國(guó)家層面的政治信任，而B(niǎo)國(guó)未得到信任，則A、B兩國(guó)合作很難直接實(shí)現(xiàn)，反之亦然。這種情況下，需要超越執(zhí)法合作需求更高層次的國(guó)家利益互惠才能實(shí)現(xiàn)兩國(guó)的執(zhí)法安全合作。

4.雙方互為聽(tīng)眾

互為聽(tīng)從，即雙方均有與對(duì)方進(jìn)行執(zhí)法安全國(guó)際合作的需求。執(zhí)法安全合作并不依賴(lài)跨國(guó)犯罪問(wèn)題本身是否是現(xiàn)存威脅，而在于彼此互為聽(tīng)眾的雙方是否將之視為安全威脅。［21］當(dāng)同一跨國(guó)犯罪現(xiàn)象得到本國(guó)獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安全威脅認(rèn)同，也具備充分的國(guó)家信任條件時(shí)，如彼此間并未出現(xiàn)合作的需求，則兩國(guó)間執(zhí)法合作依然不能實(shí)現(xiàn)。只有在雙方均存在合作所相互依賴(lài)的資源時(shí)，跨國(guó)執(zhí)法安全合作的條件才具備。因此，只有雙方互為聽(tīng)眾才能保障國(guó)際執(zhí)法安全合作得以實(shí)現(xiàn)。需要說(shuō)明的是，這里的互為聽(tīng)眾，即合作意愿并非合作目標(biāo)必須完全一致，也可能是雙方各取所需式的合作意愿。

以上四個(gè)條件缺一不可，且遵循前后邏輯。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法安全國(guó)際合作的前提和基礎(chǔ)，非獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法自主感知跨國(guó)犯罪安全的威脅，只有具有獨(dú)立責(zé)任屬性，才能主動(dòng)獲取安全威脅感知；而對(duì)跨國(guó)犯罪的安全威脅認(rèn)知程度也影響國(guó)家政治信任的獲得，執(zhí)法機(jī)構(gòu)深刻的安全威脅認(rèn)知是國(guó)家信任的必要條件，無(wú)法感知的安全威脅極難獲得國(guó)家信任；國(guó)家政治信任意味著將打擊跨國(guó)犯罪上升為國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)打擊跨國(guó)犯罪行動(dòng)的政治化；而互為聽(tīng)眾是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法安全國(guó)際合作的最后一個(gè)必要條件，即雙方有互為合作方的需求，也意味著執(zhí)法安全合作的基本條件已經(jīng)滿(mǎn)足。

從縱向角度看，第一個(gè)條件具有相對(duì)穩(wěn)定性。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性反映了國(guó)家警察管理體制的基本特征，縱觀各國(guó)警察管理體制，除非發(fā)生政治動(dòng)蕩或政治體制變革，否則警察管理體制一般不會(huì)發(fā)生劇烈或根本性變化。但是第二、三、四條件具有不確定性。跨國(guó)犯罪威脅的性質(zhì)因時(shí)因地發(fā)生變化，即對(duì)于不同國(guó)家或不同地區(qū)，跨國(guó)犯罪的影響是不同的；執(zhí)法機(jī)構(gòu)所關(guān)注的犯罪問(wèn)題或所要采取的行動(dòng)，在國(guó)家政策優(yōu)先事項(xiàng)的選擇中也會(huì)因時(shí)因地變化；國(guó)與國(guó)之間對(duì)于不同國(guó)家的合作信號(hào)理解或需求也有所不同。然而上述差異通過(guò)一方主體的努力可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)條件的轉(zhuǎn)圜，既一國(guó)可以通過(guò)“耦合式”互動(dòng)策略，巧妙把握合作的政治機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)打擊跨國(guó)犯罪的互利協(xié)作。從橫向角度看，跨國(guó)犯罪行為處于“非政治化——政治化——安全化”譜系中［19］，從非政治化向安全化轉(zhuǎn)化的過(guò)程也就是轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)先事項(xiàng)的過(guò)程，其實(shí)也是安全化的過(guò)程，越接近安全化的方向，越有助于達(dá)成合作。為驗(yàn)證上述條件，本文采用定性研究方法中的過(guò)程追蹤法，選取澳大利亞與印度尼西亞兩國(guó)執(zhí)法部門(mén)間合作的典型性案例進(jìn)行檢驗(yàn)。

三、澳大利亞與印度尼西亞執(zhí)法安全合作

過(guò)去數(shù)十年間，傳統(tǒng)的恐怖主義、跨國(guó)犯罪等安全問(wèn)題無(wú)論在范圍還是密度上，國(guó)際化趨勢(shì)已經(jīng)越來(lái)越顯著。［22］澳大利亞與印尼之間在“禁毒”“打擊人口販運(yùn)”“打擊腐敗犯罪”等方面的合作經(jīng)歷，展現(xiàn)了兩國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)將跨國(guó)犯罪問(wèn)題通過(guò)獲得政治信任、互為聽(tīng)眾的政治過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)執(zhí)法安全合作。

（一）澳、印禁毒合作

1.澳、印警務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性

澳大利亞聯(lián)邦警察局（Australian Federal Police，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“AFP”）和地方州警察是相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，AFP負(fù)責(zé)對(duì)外合作并且對(duì)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。［23］而印度尼西亞國(guó)家警察（Indonesian National Police，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“POLRI”）經(jīng)歷了復(fù)雜的體制變化。自1946年成立，POLRI在對(duì)抗入侵的荷蘭部隊(duì)中成為印度尼西亞武裝部隊(duì)(ABRI)的一部分。［24］在蘇加諾時(shí)代被正式納入軍隊(duì)——八九十年代，《國(guó)防法》和《警察法》使印尼警察正式軍事化，直至1999年，POLRI與ABRI分離，成為相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)。［25］

由此可見(jiàn)，1999年以前，POLRI附屬于軍事組織，警務(wù)執(zhí)法職能不具有自主性，對(duì)外開(kāi)展執(zhí)法合作受到非警務(wù)職能的約束，與之對(duì)應(yīng)的AFP則不受此限制。

2.澳、印對(duì)跨國(guó)毒品走私犯罪的安全威脅認(rèn)知與國(guó)家信任授權(quán)

二十世紀(jì)六十年代，毒品被澳大利亞視為對(duì)社會(huì)的一種安全威脅。［26］七十年代，澳大利亞毒品走私問(wèn)題日益受到政府的關(guān)注。1971年，美國(guó)尼克松政府正式發(fā)動(dòng)的“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”，為澳大利亞認(rèn)識(shí)毒品威脅制造了危機(jī)氣氛（crisis atmosphere）。［19］在美國(guó)推動(dòng)下，澳大利亞對(duì)毒品犯罪所造成的安全威脅認(rèn)知變得更為深刻。最為明顯的事實(shí)是澳大利亞參與美國(guó)推動(dòng)建立的國(guó)際禁毒機(jī)制的態(tài)度非常積極。六十年代以后，美國(guó)推動(dòng)更嚴(yán)格的毒品管控制度，逐步建立國(guó)際毒品管制機(jī)制。［27］例如，六十至八十年代，聯(lián)合國(guó)先后發(fā)布的1961年《麻醉藥品單一公約》、1971年《精神藥物公約》和1988年《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》等，澳大利亞均迅速簽署加入。根據(jù)這些國(guó)際公約，各締約國(guó)將毒品問(wèn)題理解為一種安全問(wèn)題（logic ofsecurity）［28］，澳大利亞的積極參與表達(dá)了其對(duì)毒品犯罪問(wèn)題的安全威脅認(rèn)知?？梢?jiàn)，毒品在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是對(duì)澳社會(huì)的安全威脅，需要政府的緊急響應(yīng)。［29］七十年代，澳大利亞政府借鑒美國(guó)模式，在國(guó)內(nèi)建立了聯(lián)邦禁毒局，全權(quán)負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦禁毒法。為了推進(jìn)“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”，AFP在七十年代和八十年代引入了嚴(yán)厲的執(zhí)法策略，并將“禁毒戰(zhàn)”延伸至海外。澳聯(lián)邦禁毒局1973年向吉隆坡派駐了第一個(gè)聯(lián)絡(luò)官，同一時(shí)期在曼谷也設(shè)立了類(lèi)似的職位，但卻未能在印尼實(shí)現(xiàn)聯(lián)絡(luò)官的派駐。這意味著此前印尼并未與澳大利亞實(shí)現(xiàn)充分的禁毒合作，原因在于印尼并未經(jīng)歷“毒品危機(jī)”。［21］

印尼政府在1976年才批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國(guó)麻醉品單一公約》，比澳大利亞晚了九年。七十年代中期以前，印尼政府并未認(rèn)識(shí)到毒品對(duì)國(guó)家安全的深刻威脅，直到七十年代中后期加入第一個(gè)國(guó)際毒品公約，才認(rèn)識(shí)到毒品對(duì)國(guó)家安全的威脅性。1977年，澳大利亞政府向印尼雅加達(dá)首次派遣一名警察聯(lián)絡(luò)官，與印尼警方一起打擊毒品走私。1982年，澳印開(kāi)始就雙邊引渡條約進(jìn)行談判［27］，標(biāo)志著澳印警務(wù)合作的開(kāi)始，然而，澳印禁毒合作并未因此走向成熟。

3.國(guó)家信任的缺失與拾回

從八十年代中期開(kāi)始，澳大利亞放棄了“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”，削弱了兩國(guó)警務(wù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的動(dòng)力，主要原因是澳大利亞政府開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)Π滩∩鐓^(qū)傳播的治理。澳政府內(nèi)部有一種看法，認(rèn)為“艾滋病病毒感染對(duì)社會(huì)的威脅比毒品使用本身更大”［30］。兩國(guó)禁毒警務(wù)合作滑坡的標(biāo)志為AFP在雅加達(dá)的聯(lián)絡(luò)官1987年被召回后5年內(nèi)未繼續(xù)派駐聯(lián)絡(luò)官，而雙邊引渡條約的談判也拖延了10年，最終于1992年結(jié)束。在印尼認(rèn)識(shí)到禁毒是國(guó)家安全威脅時(shí)，澳大利亞對(duì)毒品問(wèn)題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)開(kāi)始消減，毒品走私問(wèn)題走向“去政治化”，合作意愿的天平由初步平衡走向澳大利亞對(duì)禁毒工作的“示弱”，因此，澳印合作沒(méi)能繼續(xù)推進(jìn)并充分實(shí)現(xiàn)。

1996年，澳大利亞主張改革的政府總理約翰·霍華德上臺(tái)執(zhí)政后，對(duì)禁毒工作采取強(qiáng)硬態(tài)度，主張政府開(kāi)展“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”。［31］澳大利亞政府重拾跨國(guó)犯罪“安全化”理念，再次將毒品走私視為一種國(guó)家安全威脅。而印尼自七十年代末以來(lái)，對(duì)毒品的安全威脅認(rèn)知上升以后并未消減。1999年，POLRI成為獨(dú)立的國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在此背景下，澳印雙方對(duì)毒品的安全認(rèn)知均得到兩國(guó)政府的信任，且互動(dòng)過(guò)程實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)互為聽(tīng)眾的目的。1998年，AFP在聯(lián)邦政府的支持下初步建立合作意向，謀劃執(zhí)法合作項(xiàng)目(LECP)，成為AFP與POLRI合作的主要平臺(tái)。LECP項(xiàng)目為印尼提供培訓(xùn)資助，并提供警用設(shè)備，以提升跨國(guó)犯罪的執(zhí)法能力，打擊跨國(guó)販毒活動(dòng)。自此，澳印禁毒警務(wù)合作不斷走向深入，雙方不斷加強(qiáng)信息共享和培訓(xùn)，在重大禁毒活動(dòng)中開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。［32］最終，澳、印禁毒合作得以實(shí)現(xiàn)。

4.澳、印禁毒合作成功的邏輯分析

澳印禁毒合作過(guò)程歷經(jīng)曲折，最初澳大利亞對(duì)毒品犯罪問(wèn)題形成了安全威脅認(rèn)知，而此時(shí)的印尼警察機(jī)構(gòu)附屬于軍事組織之中，缺乏對(duì)跨國(guó)犯罪的安全威脅認(rèn)知的獨(dú)立表達(dá)能力，兩國(guó)在七十年末八十年代初的“短暫”合作并未得到持續(xù)深化；八十年代中期以后，由于澳大利亞面臨社區(qū)艾滋病問(wèn)題，禁毒工作的優(yōu)先性被擱置，此時(shí)印尼POLRI的職能也未完全獨(dú)立。直至九十年代末，經(jīng)歷國(guó)家信任的短暫缺失后，澳AFP的禁毒工作重獲國(guó)家信任，印尼POLRI獲得獨(dú)立，雙方再次認(rèn)識(shí)到毒品對(duì)國(guó)家的安全威脅，禁毒合作得以實(shí)現(xiàn)并持續(xù)深化。該案例過(guò)程驗(yàn)證了跨國(guó)犯罪安全化機(jī)制的前三個(gè)條件。

（二）澳、印打擊“人口販運(yùn)”與“腐敗犯罪”的對(duì)沖合作

1.“跨國(guó)人口販運(yùn)”對(duì)澳大利亞的安全威脅

世紀(jì)之交，澳政府官員最擔(dān)心的安全威脅是偷渡者進(jìn)入本國(guó)。九十年代末，從印尼到澳大利亞的偷渡活動(dòng)急劇增加，霍華德政府試圖解決這個(gè)問(wèn)題，把人口販運(yùn)問(wèn)題上升為國(guó)家安全問(wèn)題，并尋求解決這一問(wèn)題。［33］1999年，澳移民部長(zhǎng)菲利普·魯多克表示，需要采取緊急措施來(lái)應(yīng)對(duì)從印尼涌入的大批偷渡者。此后不久，澳議會(huì)迅速通過(guò)加強(qiáng)對(duì)偷渡人員處罰的法案。法案通過(guò)后，該問(wèn)題成為聯(lián)邦選舉議題。幾天后，霍華德政府派出空中特勤團(tuán)阻止偷渡者進(jìn)入澳領(lǐng)土。這一強(qiáng)硬路線(xiàn)得到了公眾的廣泛支持，之后，霍華德政府最終贏得連任。

隨著人口販運(yùn)問(wèn)題對(duì)澳安全威脅越發(fā)突出，打擊人口走私犯罪成為AFP年度政策中的優(yōu)先考慮。在2000—2001年的預(yù)算中，新增1610萬(wàn)美元用于邊境事務(wù)處建立聯(lián)合打擊偷運(yùn)人口行動(dòng)小組，并向雅加達(dá)增派一名聯(lián)絡(luò)官，與印尼合作打擊人口販運(yùn)。此外，澳還撥款資助POLRI建設(shè)5個(gè)特別情報(bào)機(jī)構(gòu)，以打擊跨國(guó)人口販運(yùn)。［34］

此后，澳印繼續(xù)深化共同打擊人口販運(yùn)合作，2002年，澳印還共同組織區(qū)域論壇——打擊人口走私、販賣(mài)人口和相關(guān)跨國(guó)犯罪的巴厘進(jìn)程。盡管在法律和政治上存在一系列障礙，印尼在過(guò)去十年中還是向澳大利亞引渡了一些走私人口的涉案人員，人口走私犯成為澳大利亞向印尼提出引渡請(qǐng)求的主要目標(biāo)。［35］在澳印警方的共同努力下，大量走私人口被阻隔在澳大利亞邊境線(xiàn)外，合作成果不斷顯現(xiàn)。

從上述事實(shí)分析看，澳大利亞政府對(duì)跨境販運(yùn)人口犯罪有充分的安全認(rèn)知，并且澳印執(zhí)法機(jī)構(gòu)都得到了政府有關(guān)對(duì)外開(kāi)展合作的授權(quán)和支持。

2.“腐敗犯罪”對(duì)印尼的安全威脅

雖然澳印雙方一直在合作共同打擊人口販運(yùn)，但印尼政府對(duì)由本國(guó)偷渡至澳大利亞的犯罪行為的安全威脅感知并不明顯。實(shí)際上，自九十年代以來(lái)，人口販運(yùn)一直是印尼政府政治上的次要問(wèn)題，從未被當(dāng)作國(guó)家安全問(wèn)題對(duì)待，甚至有人認(rèn)為，人口犯罪并非印尼主要問(wèn)題［36］，導(dǎo)致兩國(guó)在該類(lèi)犯罪問(wèn)題安全威脅認(rèn)知上的不對(duì)等性。起初，澳大利亞在這個(gè)問(wèn)題上的強(qiáng)硬態(tài)度甚至引起兩國(guó)之間的政治緊張。究竟是什么因素推動(dòng)了印尼同澳大利亞打擊人口販運(yùn)的真正合作呢？這與印尼面臨的另一跨國(guó)犯罪問(wèn)題——腐敗犯罪有關(guān)。

1997年至1998年的金融危機(jī)引發(fā)印尼經(jīng)濟(jì)的崩潰，此后，許多印尼人將憤怒指向了蘇哈托政權(quán)內(nèi)部的腐敗。1998年5月蘇哈托辭職后，打擊腐敗犯罪成為政治改革運(yùn)動(dòng)的中心議題。同一時(shí)期，國(guó)際貨幣基金組織也提出，向印尼提供金融援助要以印尼反腐敗改革為前提條件。印尼議會(huì)于1999年迅速通過(guò)一項(xiàng)關(guān)于根除腐敗的法律（1999年第31號(hào)法律），該法強(qiáng)調(diào)腐敗犯罪對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的危害性，必須采取特別措施予以應(yīng)對(duì)。由此可見(jiàn)，腐敗被認(rèn)為是印尼的國(guó)家安全威脅。2003年，印尼政府成立反腐敗委員會(huì)和反腐敗法庭，反腐敗執(zhí)法部門(mén)得到授權(quán)信任。但在國(guó)際范圍內(nèi)，反腐意味著持續(xù)不斷的從外部引渡外逃人員，追回轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。尤其是藏匿在澳大利亞的腐敗分子（及其資產(chǎn)）的回歸，成為印尼積極開(kāi)展與澳大利亞合作中的優(yōu)先事項(xiàng)。但在此期間澳大利亞并未將腐敗犯罪視為國(guó)家的重要安全威脅。

3.澳、印互為聽(tīng)眾合作分析

事實(shí)上，印尼在打擊人口販運(yùn)上的積極協(xié)作態(tài)度出于與澳大利亞開(kāi)展反腐敗合作的“互惠”關(guān)系考量，其實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)互為聽(tīng)眾關(guān)系。自世紀(jì)之交，即二十世紀(jì)末二十一世紀(jì)初，打擊腐敗犯罪行為一直是印尼政府的首要任務(wù)。在1997—1998年的亞洲金融危機(jī)之后，印尼的民間社會(huì)團(tuán)體開(kāi)始呼吁“反腐戰(zhàn)”。［37］與澳大利亞面臨人口販運(yùn)的安全威脅感知相似，印尼將腐敗問(wèn)題作為國(guó)家重要安全事項(xiàng)。印尼的合作需求來(lái)自大量印尼腐敗官員逃亡澳大利亞，而印尼之所以將“人販子”引渡到澳大利亞，正是基于將腐敗嫌疑人從澳大利亞引渡回國(guó)的回報(bào)預(yù)期，因而，兩國(guó)構(gòu)成了事實(shí)上的彼此互為聽(tīng)眾的關(guān)系。

澳大利亞打擊人口走私犯罪與印尼的反腐敗犯罪兩項(xiàng)單方威脅認(rèn)知形成了“互惠式”安全威脅感知盲區(qū)的對(duì)沖關(guān)系。雖然雙方在單一跨國(guó)犯罪領(lǐng)域沒(méi)有形成直接的“互惠”需求，但這種間接對(duì)沖互惠有利于雙方基于各自安全關(guān)切的直接合作。這種對(duì)沖關(guān)系驗(yàn)證了前述跨國(guó)犯罪安全化機(jī)制的第四個(gè)條件——彼此互為聽(tīng)眾。

四、中國(guó)執(zhí)法安全國(guó)際合作的因應(yīng)之策

澳印執(zhí)法安全合作的驅(qū)動(dòng)邏輯為中國(guó)推進(jìn)執(zhí)法安全國(guó)際合作提供了思路和啟迪：尊重執(zhí)法安全機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性與相對(duì)獨(dú)立性，凝練跨國(guó)犯罪威脅的安全共識(shí)，爭(zhēng)取國(guó)家層面的政治信任，為爭(zhēng)取互為聽(tīng)眾贏得機(jī)會(huì)。前述四個(gè)條件中，第一條件具有相對(duì)穩(wěn)定性，然而如何針對(duì)第二、三、四個(gè)條件實(shí)現(xiàn)固化轉(zhuǎn)圜？筆者認(rèn)為，結(jié)合對(duì)外開(kāi)展執(zhí)法安全合作實(shí)際，中國(guó)應(yīng)注重構(gòu)建以共同安全感知為目標(biāo)的話(huà)語(yǔ)體系，提升跨國(guó)安全威脅認(rèn)知的共識(shí)度；推進(jìn)以“駐點(diǎn)——連線(xiàn)——結(jié)網(wǎng)”的方式搭建執(zhí)法安全合作機(jī)制協(xié)作平臺(tái)，增進(jìn)各國(guó)國(guó)家層面的政治認(rèn)同；從戰(zhàn)略布局和能力建設(shè)方面進(jìn)一步完善中國(guó)特色執(zhí)法安全合作體系，為爭(zhēng)取聽(tīng)眾贏得機(jī)會(huì)。

（一）構(gòu)建以共同安全感知為目標(biāo)的話(huà)語(yǔ)體系

行為體的身份和利益并非內(nèi)生性的，而是通過(guò)國(guó)際行為體的話(huà)語(yǔ)、規(guī)范等外在結(jié)構(gòu)性因素建構(gòu)的［38］，而話(huà)語(yǔ)是共有知識(shí)的具體表現(xiàn)，是表達(dá)利益、建構(gòu)身份的重要途徑。共同的話(huà)語(yǔ)同樣可以建構(gòu)國(guó)際結(jié)構(gòu)，影響國(guó)家認(rèn)知，形塑?chē)?guó)家間關(guān)系?！鞍踩笔且环N語(yǔ)言行為。［39］共同的安全感知話(huà)語(yǔ)建構(gòu)是集體認(rèn)同建構(gòu)的過(guò)程，是跨越行為體的安全知識(shí)邊界，將他者納入話(huà)語(yǔ)建設(shè)主體認(rèn)知的范疇，有利于調(diào)整不同國(guó)家的安全威脅認(rèn)知，影響國(guó)家間執(zhí)法合作關(guān)系。［40］作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)有責(zé)任向國(guó)際社會(huì)、周邊國(guó)家提供可資借鑒的中國(guó)智慧、中國(guó)方案與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)各國(guó)的協(xié)同發(fā)展和共同進(jìn)步。［41］

1.利用制度優(yōu)勢(shì)塑造安全話(huà)語(yǔ)

當(dāng)前，安全問(wèn)題的內(nèi)涵和外延發(fā)生了深刻變化，多樣性、跨國(guó)性和聯(lián)動(dòng)性的特點(diǎn)日趨顯著，因此，脫離外部安全談自身安全是不現(xiàn)實(shí)的。［42］在百年未有之大變局背景下，中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)逐漸彰顯，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的社會(huì)安全治理機(jī)制逐漸成為展示中國(guó)制度優(yōu)越性的“重要窗口”①習(xí)近平總書(shū)記在浙江考察時(shí)的重要講話(huà)，賦予浙江努力成為新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的“重要窗口”的新目標(biāo)新定位。參見(jiàn)：中共浙江省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記考察浙江重要講話(huà)精神努力建設(shè)新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性重要窗口的決議，載人民網(wǎng)，2020-06-28，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0628/c64387-31761011.html。，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)和影響力將逐漸在國(guó)際舞臺(tái)顯現(xiàn)，發(fā)揮國(guó)際安全治理引領(lǐng)角色作用。對(duì)外執(zhí)法安全合作應(yīng)充分利用我們的制度優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)安全合作話(huà)語(yǔ)權(quán)，緊扣“更高水平”的核心要義，高點(diǎn)站位、科學(xué)運(yùn)籌，全面貫徹總體國(guó)家安全觀，積極融入全球安全治理體系，將加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法安全合作與建設(shè)更高水平平安中國(guó)有機(jī)結(jié)合，提升平安建設(shè)科學(xué)化、法治化、智能化水平，提升國(guó)際執(zhí)法安全合作的主動(dòng)性、聯(lián)動(dòng)性和可持續(xù)效能，更好地履行公安機(jī)關(guān)的職責(zé)使命，構(gòu)建共建共治共享治理格局下的國(guó)際執(zhí)法安全合作體系。［42］

首先，以“合作、創(chuàng)新、法治、共贏”為旗幟，共同構(gòu)建普遍安全的人類(lèi)命運(yùn)共同體，是構(gòu)建共同安全感知話(huà)語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)。塑造和引領(lǐng)國(guó)際行為的最根本手段是通過(guò)共同的話(huà)語(yǔ)基礎(chǔ)制定規(guī)則體系和行為標(biāo)準(zhǔn)。［43］例如，面對(duì)恐怖主義這一共同的威脅與挑戰(zhàn)，沿線(xiàn)各國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持互利、共贏的合作發(fā)展理念，加強(qiáng)沿線(xiàn)執(zhí)法安全合作文化的建設(shè)與培育，推動(dòng)關(guān)系更加深入的發(fā)展，增進(jìn)對(duì)彼此反恐政策的充分理解，在尊重別國(guó)主權(quán)以及領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上，以求同存異為原則，達(dá)成反恐共識(shí)，在反恐國(guó)際執(zhí)法安全合作中壓縮恐怖主義的生存空間。［38］

其次，習(xí)近平總書(shū)記提出的全球安全治理觀［1］，具有體系性、目標(biāo)性和可操作性，是構(gòu)建共同安全感知話(huà)語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵。擴(kuò)大我國(guó)的執(zhí)法安全合作話(huà)語(yǔ)權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持以習(xí)近平外交思想為根本遵循。［42］瀾湄合作是首個(gè)得到瀾湄流域國(guó)家共同正式認(rèn)可且已進(jìn)入建設(shè)議程的命運(yùn)共同體，是推動(dòng)命運(yùn)共同體建設(shè)的 “關(guān)鍵第一步”，具有全球示范意義。［43］執(zhí)法安全國(guó)際合作要以中國(guó)智慧向國(guó)際社會(huì)提供更多的公共安全產(chǎn)品，用中國(guó)方案引領(lǐng)國(guó)際執(zhí)法安全合作的發(fā)展方向，進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)在全球治理領(lǐng)域的影響力，發(fā)揮中國(guó)在全球治理領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。

2.精準(zhǔn)傳遞安全話(huà)語(yǔ)

安全問(wèn)題的地域差異性和“洼地效應(yīng)”決定了國(guó)際執(zhí)法安全合作能力必須具備針對(duì)性。［42］安全話(huà)語(yǔ)傳播成功的關(guān)鍵在于一些促成因素，包括受眾能否感知安全語(yǔ)法(the grammer of security)、傳播主體和聽(tīng)眾之間的關(guān)系以及所聲稱(chēng)的安全威脅的特征。［19］成功傳播安全話(huà)語(yǔ)并不容易，近年來(lái)，有學(xué)者提出本土知識(shí)的國(guó)際概念化，其基本原理是國(guó)際編碼，國(guó)際編碼的本土知識(shí)超出國(guó)界，以世界其他民族、社會(huì)的先進(jìn)文化認(rèn)知水平為參考，塑造通行的國(guó)際化概念表述。有效的國(guó)際編碼需要理解本國(guó)與對(duì)話(huà)國(guó)在溝通內(nèi)容上的具體認(rèn)知差異，這是精準(zhǔn)傳遞安全話(huà)語(yǔ)的前提和基礎(chǔ)。

中國(guó)推動(dòng)執(zhí)法安全國(guó)際合作，要十分關(guān)切合作對(duì)象國(guó)的安全感知。一般來(lái)說(shuō)，安全感知有兩個(gè)明顯的信號(hào)，一是來(lái)自公眾的呼聲。通過(guò)媒體、“晴雨表”①最典型的跨國(guó)調(diào)查就是“歐洲晴雨表”，它是由歐盟委員會(huì)組織建立的項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)查歐盟成員國(guó)民眾對(duì)重大事件和問(wèn)題的調(diào)研意見(jiàn)報(bào)告，它包括民眾對(duì)跨國(guó)犯罪問(wèn)題的關(guān)切。參見(jiàn)張顏語(yǔ)：“跨國(guó)犯罪社會(huì)調(diào)查的典范：‘歐洲晴雨表’”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2009年第8期。等途徑可以感知社會(huì)公眾對(duì)跨國(guó)犯罪行為威脅的敏感性，如果公眾對(duì)跨國(guó)犯罪行為痛心疾首，并已經(jīng)組織強(qiáng)大的游說(shuō)力量或利益集團(tuán)，則公眾對(duì)該跨國(guó)犯罪行為具有較強(qiáng)的威脅感知心理。二是來(lái)自政治力量的表達(dá)。如果安全威脅上升為政治決策者的核心關(guān)切，甚至成為一項(xiàng)國(guó)家政治意志，那么該跨國(guó)犯罪行為對(duì)該國(guó)具有較強(qiáng)的安全敏感性。作為安全感知話(huà)語(yǔ)傳遞的發(fā)起國(guó)，要深入觀察合作對(duì)象國(guó)的敏感性與合作空間，精準(zhǔn)有效傳遞安全感知話(huà)語(yǔ)，為進(jìn)一步溝通合作奠定基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)不同層次的合作和對(duì)話(huà)機(jī)制表達(dá)中國(guó)聲音，積極地向沿線(xiàn)國(guó)家宣傳我國(guó)有關(guān)反恐安全、打擊跨國(guó)犯罪等方面的理念與主張及其全球治理方面的實(shí)際作為，推廣共同、綜合、合作、可持續(xù)的全球安全觀以及我國(guó)的總體安全觀。［38］

（二）構(gòu)建雙邊或多邊執(zhí)法安全合作協(xié)作機(jī)制

安全合作機(jī)制的搭建是國(guó)家推動(dòng)域外資源利用合法化的關(guān)鍵。如何構(gòu)建以雙邊或多邊執(zhí)法安全合作機(jī)制為橋梁的協(xié)作平臺(tái)？筆者認(rèn)為，應(yīng)遵循“駐點(diǎn)—連線(xiàn)—結(jié)網(wǎng)”的推進(jìn)策略。

1.駐點(diǎn)

駐點(diǎn)是推進(jìn)執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，以各國(guó)普遍共同關(guān)注的安全威脅個(gè)案或類(lèi)案為起點(diǎn)，逐步形成安全合作的共識(shí)，推進(jìn)執(zhí)法安全機(jī)制建設(shè)。一是以個(gè)案為起點(diǎn)，深挖應(yīng)對(duì)安全威脅或挑戰(zhàn)的共生關(guān)系。瀾湄中心是以“10·5”（糯康）案為契機(jī)，各國(guó)一致就毒品走私等跨國(guó)犯罪行為對(duì)國(guó)家造成的安全威脅挑戰(zhàn)達(dá)成共識(shí)，在聯(lián)合偵查、聯(lián)合巡邏等實(shí)踐的基礎(chǔ)上構(gòu)建的執(zhí)法安全合作機(jī)制。二是以類(lèi)案為方向，推動(dòng)建立跨國(guó)合作機(jī)制。類(lèi)案是跨國(guó)犯罪系列性的案件集合，在個(gè)案循環(huán)互動(dòng)的基礎(chǔ)上，抓住恰當(dāng)?shù)恼螜C(jī)會(huì)，推動(dòng)一類(lèi)案件的合作機(jī)制的達(dá)成。為了打擊網(wǎng)絡(luò)電信虛假信息詐騙犯罪活動(dòng)，公安部推動(dòng)開(kāi)展的緝捕在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人專(zhuān)項(xiàng)“獵狐行動(dòng)”，便是以“電信詐騙”為類(lèi)案方向，推動(dòng)實(shí)施的跨國(guó)合作機(jī)制。

2.連線(xiàn)

連線(xiàn)是推進(jìn)執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵，是在個(gè)案或類(lèi)案的基礎(chǔ)上串聯(lián)執(zhí)法合作關(guān)系節(jié)點(diǎn)，形成相對(duì)固化穩(wěn)定的合作關(guān)系：一是通過(guò)多案領(lǐng)域?qū)_合作，串聯(lián)兩國(guó)不同類(lèi)型案件的合作關(guān)系，形成相對(duì)穩(wěn)定互惠的雙邊執(zhí)法安全合作機(jī)制，包括雙邊執(zhí)法安全對(duì)話(huà)合作機(jī)制；二是類(lèi)案的多國(guó)串聯(lián)，就同一類(lèi)案件達(dá)成一致合作關(guān)系。這類(lèi)合作關(guān)系也較為常見(jiàn)，區(qū)域性執(zhí)法合作機(jī)制建設(shè)往往以類(lèi)案的多國(guó)“連線(xiàn)”關(guān)系為基礎(chǔ)。中國(guó)公安部推動(dòng)構(gòu)建的新亞歐大陸橋安全走廊國(guó)際執(zhí)法合作論壇（“連云港論壇”）串聯(lián)亞歐大陸橋沿線(xiàn)國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)話(huà)合作，以點(diǎn)串線(xiàn)，形成了一條線(xiàn)性合作機(jī)制，為“一帶一路”安全合作建設(shè)作出了示范。瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作通過(guò)不定期各類(lèi)會(huì)議、研討、論壇、互訪(fǎng)，各成員國(guó)表達(dá)意見(jiàn)、傳遞訴求，與其他成員國(guó)就關(guān)注的執(zhí)法安全問(wèn)題交換看法，建立了執(zhí)法安全合作的常態(tài)機(jī)制。［43］

3.結(jié)網(wǎng)

結(jié)網(wǎng)是國(guó)際執(zhí)法安全合作機(jī)制建設(shè)的體系化，根據(jù)各國(guó)安全利益需求，形成覆蓋不同區(qū)域，囊括重點(diǎn)跨國(guó)犯罪案件類(lèi)型的立體化合作機(jī)制。對(duì)外執(zhí)法安全合作應(yīng)高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏旗幟，積極推進(jìn)與世界大國(guó)、周邊國(guó)家和國(guó)際組織的執(zhí)法安全合作關(guān)系，不斷擴(kuò)大執(zhí)法安全合作范圍，拓寬安全輻射的廣度和深度。［42］具體表現(xiàn)形式：一是橫向上，執(zhí)法安全國(guó)際合作機(jī)制要覆蓋大多數(shù)國(guó)家或區(qū)域，尤其覆蓋重點(diǎn)合作對(duì)象國(guó)家，并同周邊國(guó)家和地區(qū)建立緊密的合作伙伴關(guān)系，這既要依托國(guó)際刑警組織開(kāi)展全球性執(zhí)法安全合作，也可通過(guò)上海合作組織、瀾滄江—湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心等區(qū)域性組織開(kāi)展多邊執(zhí)法安全合作，還可以簽訂雙邊條約協(xié)定、互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官等形式開(kāi)展雙邊執(zhí)法安全合作；二是縱向上，打通從國(guó)際組織至國(guó)家中央、地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)手段推動(dòng)垂直合作關(guān)系扁平化，尤其是推動(dòng)地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法安全對(duì)外合作的能力和通道建設(shè)，形成國(guó)內(nèi)—雙邊—區(qū)域—全球全方位、寬領(lǐng)域、立體化的國(guó)際執(zhí)法安全合作模式。

（三）完善中國(guó)特色執(zhí)法安全合作體系

積極構(gòu)建中國(guó)特色對(duì)外執(zhí)法安全合作體系，要堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，積極拓展合作領(lǐng)域、創(chuàng)新合作方式，不斷形成工作合力、增強(qiáng)工作的針對(duì)性和實(shí)效性［44］，既要謀劃戰(zhàn)略布局，又要注重提升執(zhí)法安全合作能力。

從戰(zhàn)略布局方面看，一是要切實(shí)強(qiáng)化周邊區(qū)域合作，秉持親誠(chéng)惠容的外交理念，努力打造周邊執(zhí)法合作安全命運(yùn)共同體；二是切實(shí)搭建、用好多邊合作機(jī)制平臺(tái)，積極參與全球安全治理體制機(jī)制改革，努力營(yíng)造更加有利的國(guó)際環(huán)境，塑造有利于執(zhí)法安全國(guó)際合作的新機(jī)制、新平臺(tái)，推進(jìn)打擊各類(lèi)跨國(guó)犯罪活動(dòng)合作；三是緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)，切實(shí)夯實(shí)同“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家的合作基礎(chǔ)，全面建設(shè)我國(guó)與“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的執(zhí)法安全合作體系。

在提升執(zhí)法安全合作能力方面，首先，要準(zhǔn)確把握“對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)”的首要政治要求，不斷增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決落實(shí)黨中央對(duì)外工作方針政策，始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。其次，要牢固樹(shù)立全國(guó)對(duì)外執(zhí)法安全合作“一盤(pán)棋”思想，建立健全暢通有效的內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成執(zhí)法安全合作整體合力。再次，要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。人才是根本，要提升執(zhí)法安全國(guó)際合作專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的水平，不斷完善國(guó)際執(zhí)法合作隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制；同時(shí)，要注重加強(qiáng)我國(guó)駐外執(zhí)法聯(lián)絡(luò)官隊(duì)伍與維和警隊(duì)建設(shè)；最后，要充分發(fā)揮地方執(zhí)法安全合作力量的主觀能動(dòng)性，深入挖掘各地優(yōu)勢(shì)，不斷提升地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接或間接參與國(guó)際合作工作的水平。