社區警務融入社區治理體系的必要性探究——兼論社區警務警察權的“柔性”延伸

隋玉龍

（中國人民公安大學，北京 100038）

傳統的國家—社會二元對立視角并不能解釋社區警務何以在科層資源供給緊張的情況下，依然可以完成上級指派的繁重復雜的組織任務，且其中大部分工作需要在一定程度上介入公民的私人空間和生活領域。長期以來，社區警務采取某種“接力—借力”機制向下汲取社區資源、獲得合法性地位，持續解構著自身的治理壓力，從而不自覺地將組織自身形塑成國家與社會交互嵌合的載體。社區警務這種獨特的組織屬性尚未得到學界的關注，而為了解決“非警務活動壓力過大”的現實問題，警察權呈現出“范圍收縮”與“專業化回應”的發展趨勢，實務界試圖幫助基層警察擺脫繁重的社會事務，卻也導致社區警務相對于社區的“懸浮化”與“弱嵌入”現象。

一、社區警務警察權力來源考證

目前，關于社區警務在社區治理體系中的功能研究尚處于空白階段，沒有從中觀視角厘清社區警務在社區治理體系中的職責、權限和定位，社區警務與社區居委會、社區工作站、業委會等其他社區主體的關系也沒有得到制度性解釋和理論性探討。從構建多元社區主體治理評價體系的直觀角度來看，大部分研究未能給予社區警務足夠的“主體性”學理關懷：有的基于協同理論，將社區治理主體分為社區居委會、社區組織和社區居民，以社區治理中結構—過程的遞進維度對不同主體分別進行治理能力評估。［1］有的基于政府—居民—第三方機構的多主體視角構建評價社區治理能力的多層指標體系，其中政府被具體拆分為街道辦、派出所和基層職能部門等［2］，同樣存在忽視“社區警務作為組織化主體存在”的問題。從社區治理共同體角度出發，對政府、市場和社會三方主體的治理參與，也多以制度供給、資源供給和社會資本供給的宏觀角度回應社區治理體系的建構邏輯和實現路徑［3］，沒有從微觀視角具體探討如何調適社區警務與其他組織化主體的聯動關系。從“過程—事件”分析方法來看，現有文獻基本是以基層政府（街道辦）、社區居委會、社會組織、業委會居多，缺少針對社區警務作為行動主體的專門研究，而公安學學科中的社區警務研究又普遍是在警務領域中談社區警務，在公安工作中分析社區警務工作的問題與對策，選擇性忽視了社區警務與上述組織化主體的互動關系，更沒有將社區警務置于社區治理的學術或實踐環境中，對權力、資源、關系等社區要素與警務內容進行科學主義式的關聯分析或本土化再抽象。概言之，現有社區警務研究始終未正視社區警務在社區場域與社區治理體系中的“弱獨立性”“低自主性”和“弱話語權”等現實問題，很少有從“組織化”的視角深入社區場域中分析社區警務與其他社區主體之間的互動關系，更沒有從微觀視角探討社區警務在社區權力結構網絡中的位置關系與重構可能。

警察權分為廣義與狹義之分，廣義上的警察權是指國家通過憲法和法律賦予執行警察法律規范、實施警察事務的權力；［4］狹義上的警察權僅指國家賦予公安機關在進行公安行政管理過程中所運用的權力，即警察行政權。［5］無論是廣義警察權還是狹義警察權都主要以國家性、暴力性、政治性，或再加上司法性為其特征，即使有談到警察權的公共性特征，也是從國家視角出發，尋求統治價值要求的一種秩序追求，或者對社會秩序穩定的一種國家要求。［6］但是，社區警務的大量工作，包括重復性高、頻次高的入戶信息采集工作，以及各地社區警務各種各樣工作機制的創新，如社區警保協作、自防隊伍建設、閑置公共空間的再開發、自治問題的調解……等等，都沒有獲得文本權力構造范圍內廣義或狹義的警察權支持，反而是社會直接賦權于社區警務，成為一種繞開國家意志的社區警務—社區的直接契約，這種社會契約突出了社區警務警察權的社會性特征。盧梭指出，把個體的天賦權利轉讓出去形成共同體，是為了協調沖突以共同解決問題， 每個人能從其他人那里獲得“自己所喪失的一切東西的等價物以及更大的力量來保全自己的所有物”［7］。國家賦予社區警務的權力僅是保證了社區警務進入社區的合法性，是一種宏觀視角的警察權，社區社會則是通過直接的權利讓渡與社區警務形成了解決社區公共問題的“共同體”，是社區社會從微觀行動層面對警察權的型構（見圖1）。但是為何社區警務具有與社區居委會、社區工作站甚至社會組織完全不同的“國家—社會”的雙重領域性，其中可能還涉及“資源供給方向”和“合法性機制”的差異性影響，筆者會在下文中深入談論。

圖1 社區警務警察權的權力構成

綜上，傳統意義上以暴力性、強制性、權威性為基本特征的警察權并不符合社區警務的實際權力情況，而警察權又確實是社區警務開展工作的后盾與依托。因此，社區警務中的警察權似乎在一定程度上突破了警察權的“職責法定化”屬性，為尋求這種“柔性”特征的存在依據，有必要跳出現有警察權的話語體系，重新將“權力”概念拉回警察權視野中。韋伯指出，權力的概念在社會學上是無定型的，任何組織或個人擁有的不同類型的素質和可供選擇的條件，都可能使其在特定的情況下有貫徹自己意志的機會，這些權力機會可能是武力、暴力和強制，也可能是說服、規訓和控制等樣態的非強制性表現。［8］因此，社區警務警察權更像是帕森斯的權力概念，帕森斯的權力概念關注了權力的資源屬性，認為權力是由個體或組織在社會結構中所處的社會位置所決定和被賦予的，這個結構性位置是為了特殊社會功能的發揮，如果組織在指定結構中能更好地發揮功能，權力就可以被不斷交換、積累、分配和聚積，類似一種經濟資源，其廣延性已經覆蓋到社會生活的方方面面，這也是法定警察權雖然并沒有賦予警察任意介入公民個體生活空間的資格，但是社區警務依然在科層資源極其有限甚至貧乏的條件下可以完成入戶采集信息工作、治安聯防以及社區閑置公共空間的再開發等介入公民私域空間卻又有非文本合法性機制支持的原因。這種警察權的柔性特征是基于社區警務的組織載體才得以被型構，所以，社區警務一定具有某種獨特的組織屬性，這種獨特的組織屬性幫助社區警務在“行政權威滲透不能”的情況下，從社會中獲得了一種自下而上的承接機制，幫助社區警務進入社區關系網絡。因此，要探討社區警務融入社區治理體系的必要性和意義，必須先從理論上厘清社區警務獨特的組織功能或組織屬性，引導社區警務警察權“擴充”或“回縮”的發展方向，進而證明社區警務是社區治理體系的必要組成部分而非一種簡單的組織化治理工具。

二、作為聯結領域的社區警務之組織化功能分析

社區警務的組織化屬性很少受到關注和分析。周延東指出，社區治理中可能存在一個兼備“國家在場”與“社會支持”雙重屬性的聯結領域，但是，建構這種聯結領域的實踐路徑是“‘國家力量’聯合 ‘社會力量’的嵌入融合”［9］，也就是國家治理元素和社會治理元素的雙向互嵌與反向調適。社區居委會本應該是聯結領域的具體載體，然而由于科層組織對居委會的資源控制和行政化滲透，居委會實際上與社區居民的聯系越來越松散，被打造成街道辦直屬的“類行政組織”，即使是“政府購買服務”后的社會組織，也由于社會組織參與社區治理的關系化、體制化和準市場化特征，導致其出現脫嵌式精英動員、資源解構異化和社會參與利益化等問題，呈現出對上依賴而非對下關注的組織態度。社區警務作為社區場域中的行政主體之一，由于其組織化密度較弱，即一個社區警務由一名民警與兩至三名輔警組合而成，以及警察形象在社區治理中的剛性化、權威化等感性認知，社區警務的組織功能長期受到忽視。然而，從合法性角度來看，社區警務的合法性基礎與居委會、社會組織和社區工作站等國家或社會力量存在本質的不同（見圖2）。制度學派強調合法性機制的重要性，不僅僅包括法律制度對組織行為的影響，還包括社會期待、集體觀念的公認性等對組織結構和組織行為的認可。［10］在社區場域中，不同社區組織的合法性來源主要分為“自上而下”與“自下而上”兩個方向，即一個是源于自上而下的正式制度環境的合法性支持，一個是自下而上的社區觀念或居民文化期待給予其的合法性支持，這種社會期待的合法性功能往往能夠更好地幫助組織深入社區之中開展工作。不同類型的組織對兩種合法性機制的依賴程度不同，其中“資源依賴”是組織決定對上還是對下合法性取向的重要變量。基于科層資源對社區警務支持的有限性，社區警務往往需要向下嵌入社區關系網絡，尋求開展收集基礎信息、社區安全防控和群眾動員等工作所需的合法性機制，以期獲得社會認可和民間治安治理資源的供給。值得注意的是，自下而上的合法性機制所帶來的資源不僅僅包括具像化的財力或人力，更重要的是強化社區警務介入個體生活領域的合理性，因為行政對公民生活空間的滲透會遭遇后者的質疑與抵抗，因此要求社區警務通過嵌入多重社區關系網絡來建構自身的合法性形象，在科層資源供給十分匱乏的情況下因地制宜地調動地方性要素來完成組織任務，如組織社區自防隊伍來開展治安巡邏。社區居委會、社會組織與社區工作站則與基層政府的聯結更為緊密，政緣關系網絡可以幫助它們獲得穩定和可期待的資源與利益，但也導致上述組織在社區治理中逐漸呈“懸浮化”狀態，傾向于承接上級政府的行政意志和隱蔽控制機制，而非深入社區關系網絡中切實回應社區問題，這也是社區居委會與社會組織很難區分的原因：兩種組織在制度壓力環境下表現出相似性，也就是由于過分依賴自上而下的合法性機制而呈現出制度學派所說的“組織趨同性”現象，社會組織的專業性與社會性沒有得到發揮，居委會的本源性自治功能也被行政色彩同化；同時，居委會與社會組織中的社工容易被吸納到最終由政府體系把持的復雜社會關系和權力網絡之中不能自拔，有可能形成國家與市民社會的權力“共謀”現象。［11］因此，社區警務獨有的組織優勢就是自身同時存在“國家在場”和“社會支持”兩種屬性，即社區警務是社區治理中的“聯結領域”。它一方面具有“國家在場”的正式形象，可以滿足社區居民對正式權威的認同和期待，另一方面，在科層資源供給緊張的困境下，為完成必須介入“私人空間”的任務、汲取社區資源，則必須提高與社區的聯結水平。嵌入社區后形成的警務關系網絡讓其具有“社會支持”的本土化基礎。社區警務建構聯結領域的動機可能是解決組織資源匱乏的現實問題，但是，這種聯結領域卻有著更重要的現實意義，即在雙向連通上級政府與社區社會的過程中，社區居民不僅更好地接受了相關政策落地的配合要求，對社區民警的觀念認同也不斷增強，民眾會將這種與社區民警個人關系中的“情感”“認同”向外“類”“推”［12］，延伸至“政府印象”“國家認同”上，從而在一個個社區中形成由社會通過社區警務延伸至國家的觀念認同機制。對社區警務自身來說，正式權威與非正式權威的嵌套讓其在上級資源有限的情況下，通過“置換”“差序應付”①“差序應付”概念來源于社會學學科中“差序治理”理念與行政學視野中策略主義實踐方式的組合創新。社區民警可以策略性的將行政事務轉換成非緊急的社會工作，以便利用社會資源化解矛盾糾紛，避免片段式的“刻板執法”誘致社區公共關系的疏離化和冷漠化。值得注意的是，“差序應付”不僅沒有降低社區警務的調解功能，反而能提高社區警務解決社區糾紛的全息化水平，將社區的關系、“故事”與感情等文化資源盤活，實現真正意義上的社區和諧。等策略形成了一定的社區動員能力，這種策略主義是多元化的。例如，有的社區民警將社區警務室打造成社區公共空間，社區居民可在這里臨時寄存東西或者開茶話會，還可以在警務室外的意見箱留下對社區工作者的意見建議，便于社區民警及時與其他主體溝通；實體空間中的對話交流可以極大改善社區民警與社區居民的情感關系，為雙方提供共商共情的互動舞臺，提高社區居民對社區警務的社會評價和關注度，形成社區警務與社區的互惠性關系網絡，從而幫助社區民警更好地開展動員工作，在調解糾紛事務上也會獲得熟人關系意義上的公信力；再如，社區民警在處理社區居民的矛盾糾紛時，一般不會第一時間啟動治安處罰，而是策略性地將矛盾糾紛的調解工作進行“差序化應付”，在社區警務國家強制力約束下，給雙方一段冷靜的緩沖期間，并利用多重社區人際關系來提高當事人要求治安處罰的社會影響成本，從而在第一現場將治安處罰工作“差序化”為治安調解工作，不僅有效地改善社區鄰里關系，動員民眾參與社區事務處理，還能提高社區警務的組織影響力，降低社區治安治理成本，反向強化社區警務的國家—社會聯結領域屬性。

圖2 社區居委會與社區警務的合法化機制對比

需要注意的是，雖然處于國家與社會交界處的社區警務可以起到聯結作用，但是隨著社區警務警察權的不斷收縮，社區警務可能逐漸從社會領域被抽離，變成完全的行政主體。一刀切式的警務改革試圖從根本上解決社區警務職責“泛社會化”的錯位與擠壓困境，從而將社區警務改造成“社區中的公安警務”，這一點，從社區警務工作的“形式化”發展趨向中可以得到驗證：隨著各地基層派出所改革的推進，社區警務的考核機制被各種各樣的壓力項目所束縛，囿于相關職能部門共享社區警務的考核權，社區警務沉溺于向上負責的各種信息報表工作，致使其面對繁瑣而復雜的社區事務心有余而力不足；且對于原子化①具體內容參見虞偉：“地方政府適應城市社區居民原子化的治理創新”，蘇州大學碩士學位論文（2014）。的社區居民的社會動員能力不足，社區警務在社區治理體系中處于邊緣化地位。渠敬東、周飛舟等指出，科層化的技術治理并不具備針對社會具體問題的感受力和應變力，很容易在實踐中使行政體系喪失與基層社會的親和［13］，來自“條”體系的權威強化活動將社區警務帶回科層結構的制約中，逐漸使其失去社會性特征，呈現“懸浮化”與“弱嵌入”的組織問題，社區警務的聯結領域屬性隨之淡化。因此，從警察權入手，發掘并引導社區警務警察權的“柔性”特征，再通過制度化建設強化社區警務扎根社區的“制度合法性”，即借助制度建設明晰社區警務的社會性屬性，切實發揮社區警務“嵌入性社區”的組織優勢。

三、社區警務警察權的“剛性”與“柔性”之辯證剖析

目前，社區警務尚未融入社區治理體系之中，關于社區警務與社區治理的文獻研究也相對匱乏，一方面是理論界對于社區警務在社區治理體系中的定位、職責和功能沒有得到梳理和分析，另一方面是實務界對社區警務的關注較少，他們更多關注的是基層民警的“減負”問題，希望通過將社區民警身上冗雜的事務責任剝離，突出警察權的強制性和專屬性。有的學者試圖從警務事務與社會事務的二元區分角度出發，嘗試借助縮減社區警務的內容與范圍來重顯警察權的強制性和壟斷性，但在堅持“警務社會化”發展方向的同時又要將警察權從社會化警務領域撤出［14］，這種矛盾性彰顯了警察權上的保守主義與社區警務社會化要求之間的深刻矛盾，似乎并未對社區警務融入社區治理體系的方式進行過多思考和期待。社區警務的產生在一定程度上削弱了警察權的“職權法定化”屬性，泛化的社區警務活動不僅沒有得到傳統意義上制度化的警察權規定，反而在化解糾紛、組織安防等治理實踐中不自覺地擴充著警察權的概念范圍，使得社區警務的警察權往往以突破法定警察權規定的方式來獲得制度追認，并在社區場域警察權和公民權的雙向調適中獲取社會公眾的觀念支持。概言之，社區警務的警察權不是一種帶有強制性和權威性的行政權力，而是通過社區警務本身所有的“國家—社會”聯結領域屬性，將警察權柔性延伸到社區大小事務中，以搭建個體—公共組織互動情境、警民會商決策、安全議事等形式提高社區“他組織化”水平。社會層面的合法性機制幫助警察權突破了制度設計的法定化范圍，增強了社區警務開展活動的柔性滲透力。

目前法學界對警察權的限制和警務界對警察權的限制只是一種偶然性的“重疊共識”，雙方對警察權縮減的話語體系是完全不同的：法學界多關注警察權的強制性方面，從控權理論出發，根據洛克、休謨古典自由主義的人權至上理論或者現代自由主義的國家權力與個人權利再平衡思想，為防止警察權濫用，對其內容范圍進行嚴格限定，減少警察權的實踐運作與文本上的權力構造之間的過度模糊空間。警務（實戰）界則是從基層民警尤其是社區民警的減負減責角度出發，試圖通過縮減社區警務的警察權內容而將社區警務的責任范圍“窄化”，避免繁雜的非警務活動與警力有限之間的結構性矛盾激化。然而，社區警務的本體性要求警察權的柔性“泛化”，“窄化”的警察權發展思路只會誘致社區警務與社區共同體漸行漸遠。社區場域中的警察權與公民權不是傳統意義上非此即彼的排斥關系或對抗關系，而表現為交叉重疊、持續配合，共同解決社區公共事務，從而更好地體現源于公民權利讓渡的警察權和公民權的統一性與內在一致性。

綜上，社區警務的警察權具有“剛性”與“柔性”的雙重屬性，“剛性”是內隱于社區警務警察權的基礎性特征，是警察權得以運作的基礎，但是在社區警務中應該較少體現其“剛性”暴力性、強制性特征，而加強其“柔性”特征的話語形象建構；“柔性”是社區警務治理實踐的實際支撐，警察權的柔性話語形象帶來的不是警務事務與職責擴大化的消極后果，而是對社區關系、資源等要素的合法性嵌入，社區民警可以借助警察權的柔性來經營社區公共關系，提高社區警務的社區性意涵。“剛性”與“柔性”正是國家意志與社會意志在社區警務上統一整合后的權力表征，因此，柔性形象的警察權建構是充分形塑和發揮社區警務聯結領域屬性的必然要求。需要注意的是，社區警務警察權如果一味追求“延伸”，在擴大介入社區事務范圍的同時卻不能有效回應居民需求，則這種“柔性”不僅不會強化社區警務警察權的社會性，反而會損蝕社區警務的社會合法性機制，加重社區警務的工作負擔，這就是突出社區警務融入社區治理體系的必要性所在。概言之，發揮社區警務的組織化聯結功能，就必須保證社區警務警察權的“柔性延伸”，提高社區警務介入社區公共事務的能力，同時，社區警務必須融入社區治理體系以獲得其他組織主體的協作關系、配合意愿與資源支持，防止社區警務天然的低組織密度性造成警察權的“柔性延伸失敗”。警察權的“柔性延伸”過程應是制度性的，通過制度化建設厘清社區警務參與社區治理體系的權責邊界，促使社區警務警察權向公共性意蘊豐富的社區集體事務延伸，避免公共領域和私人領域的模糊交疊，從而不讓各種“沒有底線”的非警務活動由于缺乏制度關系標準而成為社區警務的社會負擔。

四、社區警務警察權的柔性話語形象建構

要論述社區警務警察權的柔性話語形象建設，首先應明確社區警務警察權的內涵，即社區警務職能，闡釋話語、柔性話語、剛性話語概念及其之間的關系；在此基礎上，厘清社區警務警察權與話語的關系，進而提出如何構建社區警務警察權的柔性話語形象。筆者現就這一問題作出具作論述。

社區警務的職能在于嵌入社區關系網絡與社區權力結構，因地制宜地利用社區內生性治理要素，遞解自上而下的治理壓力與治安任務，并在動員群眾，組織群眾的過程中，與其他多元社區治理主體形成長久穩健的協商合作關系。［15］社區警務的職能本質決定了其警察權界域的廣泛性，這是國家與社區社會對社區警務警察權的共同型構。話語與權力是互構統一的關系，話語即權力。對于警察權而言，話語有剛柔之分，警察權的剛性話語是指傳統警察權命令—服從式的強制力屬性，這是權力的一種縱向影響方式；警察權的柔性話語是指社區警務警察權的非強制性、協商性屬性，這是權力的另一種橫向滲透方式。依據福柯的話語權力理論，話語是一種權力，這種權力的表現形式不僅是命令式的強制規范，它應該更多體現表達者的一種控制與規訓。

社區民警的話語表達應該是柔性協商的，通過日常生活話語形式，持續進行警民互動，而不應該延續傳統警察剛性權威的話語風格，這會讓社區警務越來愈脫離社區的生活場域。如果社區警務過度依賴垂直方向的強制話語，高高在上的管理社區，居民之間的自治聯系會形成一道抽象的社會權力屏障，導致社區警務難以嵌入社區關系網絡之中，無法形成有效的組織動員能力，社區警務機制也會面臨瓦解危機。因此，社區警務的柔性話語應該與居民之間形成良性的平等對話關系，以日常話語促進警民心與心之間的交流，在公共生活空間內逐漸形成相互支持、互相動員的警民關系。

當然，福柯的話語并非僅指治理主體對治理客體的單向言語，它同時也包括了治理客體對治理主體的“話語印象”，話語具有主客統一或主客相遇的特性。當人們談論起社區警務或者社區警務中的警察權力時，首先感受到的不應是傳統警察權對自身行為的強制規范作用，而是一種自愿被引導的、自覺自主的生活方式體驗。這表明，社區警務通過融入社區關系網絡而融入居民的日常生活之中，使警察權的權威不在與社區社會的對抗中被損耗，而在一種由權力所部署的生活方式中自動生成社會秩序。社區警務警察權的柔性規訓作用之體現，在于作為治安實體的社區居民主動參與到社區治安治理活動中，認同社區警務的組織概念與治理實踐，實現自身“客體主體化”的治理身份轉型。只有積極介入社區公共治理事務，社區警務的警察權權威才能在嵌入日常生活的治理過程中得到社會支持，并為權力提供根據警務意志來調適社區組織方式的機會。社區居民對社區警務柔性形象的話語認同，能夠讓警察權引導式重塑居民的日常生活組織方式，逐漸形成社區治安自治的生活氛圍。因此，社區警務警察權的柔性話語形象建構與社區警務的聯結領域屬性，是彼此強化、互相影響的一體兩面。

社區警務警察權的柔性話語形象不僅在于建構社區民眾對社區警務的“概念表述”與“心理認同”，還包括一系列的實踐行動和實踐行動所塑造的知識體系。話語概念中蘊含的權力關系與“主體性”密不可分，警察權的柔性話語建構需要在社區警務與社區居民、其他社區組織的持續互動中獲得微觀場域中的合法性機制，這也是社區警務融入社區治理體系的必要理由之一，即警察權的柔性延伸需要多元主體的支持和配合，并需要以大量社區資源為基礎，保證社區警務警察權的常態化運作。具體從實踐層面來說，可以分為以下四個方面：一是完善社區警務的制度化建設。目前，關于社區警務的規范性文件層級不高，正是社區警務沒有得到充分的學理關懷和實踐重視的體現。公安部需要聯動其他高位階部分，或者在國務院的牽頭下制定相關補充性的規范文件，確定社區警務參與社區治理的權責范圍，從側面鞏固社區警務警察權的柔性屬性，加速社區警務的組織轉型與結構變遷。二是地方政府要根據不同區域的實際治理情況，理順社區多元主體的關系，提高對社區警務的關注度，將社區自防隊伍、治安崗哨、積極分子等人力調動權限直接共享給社區民警。另外，通過地方媒體的積極宣傳，推動大眾了解各具特色的社區警務，構建社區民警積極參與社區公共事務的媒體話語形象。三是積極推動警務社會化進程，促進社區警務警察權延伸至專業化社會領域。要提高社區警務在“政府購買服務”中的話語權，發掘項目制與社區警務在技術治理方面的“重疊領域”，通過社區警務對社會組織治安治理功能的培養，在警力資源有限的情況下，借助社區警務的專業化技能促進社會組織的治安能力提升。四是公安機關要為社區警務“解綁”。本土化社區警務的聯結領域屬性要求回歸社區警務的本體性概念，這就要求公安機關賦予社區警務以獨立性、自主性和整體性特征，改變“條”體系內部過多的垂直機構對社區警務的垂直領導現狀，給予社區警務根據本地社區實際情況自主開展活動的靈活時間和自由裁量權。在此基礎上，可以考慮采取項目制的方式實施社區警務間的橫向競爭機制，促使社區警務更好地發揮自身的社會優勢，擇優承接上層公安機關向下解構的治安治理資源，并將項目化運作評價結果作為社區警務考核機制的一個方面和社區民警的考評內容和晉升依據，一定程度上還可以解決社區民警職業倦怠危機，調動社區民警的積極性與主動性。

五、社區警務融入社區治理體系及發展方向設想

在確認了社區警務社會化發展方向與警察權柔性擴展的基礎上，社區警務融入社區治理體系則是其應然路徑。目前，社區警務在社區治理中屬于邊緣化的行動角色，社區權力結構的核心主體主要是街道辦與居委會，即經典的街居制治理模式，社會組織、業委會和社區精英主要圍繞在政社關系網絡周圍，按照自上而下的行政意志進行社區工作。社區警務要融入社區治理體系中，一種方式是社區警務與街道辦形成緊密的嵌合關系，好處是社區警務可以在社區權力結構中占據“關鍵位置”，獲取更多的科層資源開展工作，但是容易誘致社區警務的“依附性運作”，成為基層行政系統的治理工具，存在簡化社區警務組織屬性的風險。另一種方式是社區警務與社區居委會的雙向協作，保持“對下”的嵌入水平，并引導居委會的社會資源沿著警務關系網絡進入社區內部，因地制宜地利用地方性知識解決社區內生問題。這種方式雖然可以讓社區警務成為社區治理體系中的重要主體，但是由于街道辦對居委會天然的行政吸納地位以及居委會對街道辦的資源依賴，導致這種融入方式的現實操作性很難，是一種完美的“理想模式”。唯一可行的前提條件是借助自上而下多元社區治理主體的制度化關系建設，推動社區警務—社區居委會協作關系走向常態化、標準化和規范化，防止居委會在行政與自治之間的“角色迷失”，也可以減少制度化的組織交易成本，降低社區場域中不同組織主體的博弈損耗，幫助國家資源進入社區關系網絡中再生社會治安治理資源。

總之，在社區警務式微的背景下，社區警務融入社區治理體系迫切需要自上而下的制度化推動，完善社區警務參與社區治理的通道，打通居委會、工作站與社區警務之間的資源屏障和信息壁壘。社區警務在社區治理中“低話語權”“弱自主性”“低參與度”等問題，都與治理體制機制的結構性壁壘有關，為理順與整合不同治理主體的參與關系，有的研究指出，新時代下基層黨組織建設與社會治理耦合互動日益增強， 黨組織作為社會治理的領導者，需要通過創新從而推動基層黨組織建設與社會治理相互促進、相得益彰。［16］從社區民警擔任社區黨委副書記制度出發，以社區黨建推動社區警務融入社區治理體系或許是一個可行的路徑，要充分發揮社區警務在社區黨建體系中的關鍵地位，激活社區警務與社區黨建的耦合優勢，提高社區民警的主導性地位，避免“社區黨建主體與社區治理權威互不統一”而造成社區警務與社區黨建機制的雙重受損。為防止社區黨建“建而不聯”的靜態化現象造成社區民警擔任黨委副書記制度空轉，要推動建立社區黨建聯席會議制度，每季度召開，由社區民警、社區工作站站長、居委會主任等輪流擔任輪值主席，將需要解決問題的權責清單與資源列表交由不同治理主體認領，明晰不同主體在待辦事項中的地位和分工。這種輪流制聯席會議制度旨在嘗試借助時空場域中的分權運作，幫助社區警務獲得階段性的社區治理主導權和常態化的社區治理參與地位。當然，聯席會議制度需要其他系統、完善、科學的考核機制、激勵機制和懲罰機制等配套機制來輔之運作，這有待于不同地區根據本地的實際情況進行實踐摸索和機制調適。

六、總結與反思

社區警務的雙向合法性機制形塑出其獨特的“聯結領域”組織化功能，社區警務警察權的柔性建構則有利于鞏固和突出這種聯結屬性，所以社區警務融入社區治理體系是治理規律的應然與必然選擇。值得注意的是，社區警務工作任務的特殊性要求社區民警必須成為一個社區公共關系的經營者，建立屬于自己的警務強關系網絡，尤其是在資源有限的條件下，更要嵌入社區內部獲取合法性支持。但是，社區警務融入社區治理體系并不意味著社區警務需要獲得國家額外的資源投入，這可能導致社區警務對上轉向從而變成“強行政組織”。為了更好地發揮社區警務的社區“嵌入性”特征，應從公安機關內部減少如刑偵、網安等不同職能機構對社區警務的高密度垂直領導壓力，賦予社區警務開展社區治理的相對自主性和組織完整性，給予社區民警更多的自由裁量時間和支配計劃設計空間，并逐步推動社區警務的考核機制對下轉向，通過民調技術設計出一套科學完備的社區警務考核機制，弱化對社區警務的直接干預，強化對社區警務的間接控制。