我國網絡信息內容的文化規制路徑研究

■ 高 亢

國家互聯網信息辦公室2019年12月15日發布的《網絡信息內容生態治理規定》立足于政府、企業、社會、網民等多個主體,“以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本,以網絡信息內容為主要治理對象,以建立健全網絡綜合治理體系、營造清朗的網絡空間、建設良好的網絡生態為目標”①,在既有規制的基礎上,從國家層面探索網絡信息內容的文化規制路徑。相對于既有的經濟性規制和社會性規制路徑來說,文化規制路徑自身具有哪些特點？以此為視角,我國網絡信息內容文化規制路徑的構成要素有哪些？如何在規制的過程中貫徹文化公權與文化私權的邊界原則,既保護網絡表達自由又避免政府公權力的異化和越界,進而探索出我國網絡信息內容的文化善治模式？本文將圍繞這一系列核心問題展開。

一、作為“第三種規制”路徑的文化規制

馬健的《文化規制論》認為以往在研究政府的規制路徑時,學者常將文化規制暗含在社會性規制的內涵當中,二者亦被簡單地理解為被包含與包含的關系。然而,這在很大程度上忽略了文化規制的特殊性,因為文化規制是有別于經濟性規制和社會性規制且具有相對獨立性的第三種規制。文化規制的特殊性在于,其在規制目標、規制原因、規制主體、規制相對方等多個層面,具有與經濟性規制和社會性規制明顯不同的判定依據。

表1 經濟性規制、社會性規制與文化規制的比較

鑒于文化規制內涵的豐富性與廣泛性,對于其概念的界定也就自然有了廣義和狹義之分。“狹義的文化規制僅指規制者依據法律授權對微觀文化主體實施的文化控制；廣義的文化規制則包括規制者對微觀文化主體實施的一切文化控制。”②由于文化規制“既不同于普通法的直接司法干預,也不同于宏觀調控的間接參數干預,而是直接的行政干預”,所以我國包含《網絡信息內容生態治理規定》在內的多數互聯網信息內容治理方面的行政法規、部門規章、規范性文件等都囊括在文化規制的視閾范圍內,本文對于文化規制相關的研究也將以廣義的文化規制為基礎展開。

二、我國網絡信息內容文化規制路徑的要素構成

各國對于網絡信息內容的規制根據本國不同的國情、社情、民情大致可分為網絡自由主義(理想型,只產生于網絡發展初期)、網絡現實主義(以美國、英國為代表)、網絡管制主義(以新加坡、韓國為代表)和網絡威權主義(以突尼斯、敘利亞、沙特阿拉伯為代表)四種類型。但無論各國選擇怎樣的規制方式,文化規制都是其基于業已存在的網絡內容難于把控的現實困境,綜合本國利益及與網絡內容相關的不同主體間利益的權衡、取舍,基于特定的社會價值排序和道德倫理規范而采取的網絡治理規則。因此,從現實來看,面對網絡信息內容這一共同的規制對象,盡管各國的側重點、出發點和落腳點不盡相同,但其文化規制在總體上都包含了六要素,即文化規制的行政主體(S1)、文化規制對應的主體(S2)、文化規制的利害關系人(S3)、文化規制的客體(O)、文化規制的內容(C)、文化規制的依據(G)。③我國對于網絡信息內容的文化規制路徑在內涵上也包含了這六要素,通過研究這六要素各自的特點及其相互關系,可以大體構建出我國網絡內容治理路徑的一般性框架。

如表2顯示,我國網絡信息內容文化規制路徑的一般性框架可以簡述為:各級網信部門、國家廣播電視總局、文化部、中宣部、公安部等部門依據“完全放任式的網絡自由主義會導致網絡空間失序,網絡生態惡化。政府必須采取必要的文化規制措施對網絡內容可能的失范行為予以規制,并本著公共利益至上原則對網絡信息內容生產者、網絡信息內容服務平臺、網絡信息內容服務使用者進行引導和監督,以達到保護未成年人等弱勢群體的利益,構建和諧純凈的網絡生態系統的目的”的基本理念,對網絡信息內容生產者、網絡信息內容服務平臺、網絡信息內容服務使用者關于網絡信息內容的生產、復制、使用、傳播、收益等的行為,做出“鼓勵生產和傳播弘揚正能量的網絡信息,打擊和處置有害和低俗的網絡信息,營造風清氣朗、積極向上的健康網絡空間”的規制,而這種規制可能會對未成年人等弱勢群體造成影響。

表2 文化規制的六要素及我國網絡信息內容文化規制路徑的要素構成

以此為基點構建相應的網絡文化治理體系能在一定程度上避免現有規制政策零散片面、難以系統化整合的弊端,亦可在經濟性規制和社會性規制路徑之外,充分發揮文化規制“既針對特定產業和組織,也針對不特定個人”的廣泛性特點,舉全社會之力探索文化規制路徑的“柔性”治理空間。

三、文化公權與文化私權——網絡信息內容文化規制路徑的邊界原則

邊界問題是文化公權與文化私權爭議的核心焦點。而在這些核心問題中,決定政府文化規制效果的一個最重要的因素即文化規制當中規制者與被規制者的心理邊界的劃分。因為規制者和被規制者關于心理邊界的分歧很容易直接導致文化規制現實邊界的沖突。

根據馬健《文化規制論》的相關研究,文化規制的邊界分為物理邊界和心理邊界。文化規制的物理邊界指文化規制的法定邊界,即規制者依據法律授權能夠實施的文化規制邊界。文化規制的心理邊界則指文化規制的心理底線,即規制者或被規制者根據自己的認知所判定的文化規制邊界。

在文化規制者與被規制者雙方博弈的過程中,一旦規制者的心理邊界超過了法定的物理邊界,則體現為規制者強勢緩沖型或規制者強勢對抗型文化規制邊界,而當被規制者的心理邊界超過了法定的物理邊界,則體現為被規制者強勢緩沖型或被規制者強勢對抗型文化規制邊界。雙方各距三尺式緩沖型文化規制邊界和雙方歡喜式理想型文化規制邊界是規制者與被規制者雙方處于平衡狀態的一種情況,避免了任意一方強勢獨大的局面,進而將沖突與對抗的可能性降到最低。其中,“雙方歡喜式理想型文化規制邊界是規制者的心理邊界、被規制者的心理邊界與文化規制的法定邊界正好重合的特殊狀態,在這種特殊狀態下的文化規制邊界就是一條涇渭分明的界限。”④

因此,對于文化規制者來說,在物理邊界不變的情況下,如何應時應勢確定規制者和被規制者的心理邊界,使文化公權力所代表的公共利益在增益式發展的基礎上不超越物理邊界,盡可能少地剝奪和侵犯文化私權利的利益,給被規制者的心理邊界留有一定的空間,深刻考驗著公權力主體進行文化規制的依法執政能力、政策預判能力、利益平衡能力、關系協調能力等執政智慧。

我國當前直接或間接對于網絡信息內容進行規制的法律體系囊括了法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件幾個層面。雖然位階高的法律數量不多,但位階在行政法規及以下的規制文件較為豐富,加上正在醞釀和討論中的法律法規等,構成了一個較為龐大的網絡內容規制體系。如果將這一體系視為廣義上的規制法律,則我國在此領域的物理邊界在整體上是較為明確的。然而,由于現有法律體系在一定程度上存在政出多門、不同規制文件間的系統性及協調性不足、規制的條文內容缺乏清晰具體的可操作性規范等原因,加之代表文化公權力的行政機構及其人員在規制理念上或多或少地保有計劃經濟下的大包大攬思想,以某些行政思維慣性無視現有的“物理邊界”,賦予自身對網絡內容規制解釋的“自由裁量權”。所以,雖然公權力的最大特征在于法無授權即禁止,法有授權必須為,但從應然與實然的角度來看,我國現有的針對網絡信息內容的文化規制邊界有時體現出文化規制邊界的第一種類型(如圖1所示)和第四種類型(如圖2所示)。

圖1 規制者強勢緩沖型文化規制邊界⑤

圖2 規制者強勢對抗型文化規制邊界⑥

其中,后者可以被視為前者的一種特殊情況,二者的區別僅在于沖突程度的不同。在這兩種邊界模式下,由于規制者的心理邊界均超過了既有的物理邊界,所以結果都表現為被規制者文化私權利的削弱和減損。無論導致這一結果的原因在于公權力主體的客觀執政失誤還是主觀刻意為之,都將在一定程度上降低其公信力和權威性。

四、我國網絡信息內容的文化善治模式

國家與社會對網絡內容的治理通常有兩種價值向度的選擇:安全與發展,即由于二者在特定的時代和社會背景下難以兼得,故有些國家以“安全”為最高價值,另一些國家以“發展”為最高價值。⑦而做出相應選擇的依據在于政府在價值選擇時的定位,這一定位一般由三個具體要件組成,即國家的信息網絡技術能力、民族文化在國際網絡生態中的態勢和國家的硬實力。不同國家對于這兩種價值向度的不同排序和選擇決定了其不同的信息內容規制路徑。我國社會發展現實中所面對的機遇和挑戰不僅借由互聯網天然的去中心化、開放性、互動性、自由性等特征被轉移到了網絡上,而且互聯網自身的匿名性、便捷性、易擴散性、傳播速度快、傳播范圍廣等特性反而使原有的問題和矛盾被變形和放大,加劇了現實社會和網絡空間的雙重隱患及風險。基于對上述風險因素的評估及考量,我國對網絡信息內容的規制從意識形態安全的“維穩”角度出發,選擇以“安全”為最高價值是高度符合我國當下的社會語境和網絡發展態勢的,前文論述的我國網絡信息內容文化規制的要素構成也鮮明地突出了維護網絡內容安全的重要性。我國當前的網絡信息治理必須以維護網絡內容安全為第一要務,但這并不意味著文化公權力主體在對文化私權利主體進行規制時可以以此為理由超越物理邊界行使規制職能。文化公權力應按照前文所述的“邊界原則”尊重法律權威,使自身的心理邊界與物理邊界在最大限度上重合,至少不應超過物理邊界的固有界限,以實現建立在文化規制邊界的第三種類型(如圖3所示)基礎上的文化善治模式。

圖3 雙方各距三尺式緩沖型文化規制邊界⑧

(一)以獨立于政府和個人之外的“第三方”社會性或行業性自治組織為“緩沖帶”,實現公權與私權間利益的平衡與和諧

在網絡信息內容治理的過程中,沒有公權與私權之間的和諧互動,就談不上良好的網絡生態環境,更談不上公民社會的養成和國家的長治久安。因此,在合理的區間內對二者的越界行為予以調試,緩解二者可能誘發的緊張對立狀態就需要將獨立于政府和個人之外的“第三方”社會性或行業性自治組織納入進來,如圖3所示,填補物理邊界、規制者心理邊界、被規制者心理邊界之間原有的空白地帶。如果沒有介于公權和私權之間的社會性或行業性自治組織作為“緩沖帶”和“減震閥”,公權力將如孟德斯鳩所言,在沒有遇到“邊界”的地方難以停止擴張的腳步,而這個“邊界”通常并非既有的物理邊界,而是現實中的公眾監督。公眾監督雖然是遏制權力擴張的一種手段,但并非根治之舉,且此類監督的效果存在不確定性。故真正能對公權力的過度膨脹起到根本作用的除了法律,還需在一定程度上分權,即發展社會自治組織,借助社會的力量以更低的成本和更高的效率實現自我管理。

此外,作為連接公權與私權雙方的橋梁和紐帶,這類行業自治組織具備更高的專業度和靈活性。其對網絡信息內容的自我規制可以彌補我國該領域現有法律規制的缺失和空白,通過征詢社會意見,邀請學者、行業專家和普通網民參與共同協議的制定,既有利于民主協商制度的發揮,激發民眾的參與熱情和積極性,也解決了法律政策滯后和無法面面俱到的問題。當私權利主體對公權力主體的規制政策或規制行為產生質疑、抵制、尋求申訴或救濟時,也可以向該類自治組織尋求必要的幫助和指導。

鑒于我國當前在網絡信息內容治理領域的社會性或行業性自治組織較為弱小,尚難以獨立履行規制職能、充分發揮監督責任的現實,政府應在前期扶持和幫助其建立起較為完備的運行準則和規范,然后逐步以授權的形式將部分權力下放給自治組織,通過與其協同配合建立起共同規制模式,待該組織完全成熟后徹底將其與政府規制組織剝離開來,使其能夠在公權與私權之間獨立發揮不偏不倚的監督協調功能,在最大程度上實現網絡文化發展的社會民主自治。

(二)維護網絡信息內容在促進公共利益實現過程中的獨特作用,將合法律性、合道德性、合利益性貫穿于文化規制的全過程中

哈貝馬斯(Jürgen Habermas)認為,公共領域的形成需要具備三個條件,即獨立人格的公眾、有能自由交流的媒介和能進行理性的批判。隨著網絡社會的全面到來,我國占有人口絕大多數的網民的整體素質漸趨提高,其對公共利益的表達和參政議政的需求也愈加旺盛,而互聯網作為一個“人人都有麥克風”的公共平臺恰好以“能自由交流的媒介”特質激發了具有“獨立人格的公眾”進行理性批判的智慧和能力。可以說,互聯網是當代世界各國公共領域形成過程中不可或缺的一個要件,互聯網上的內容自然也就在一定程度上成為了公民集體意志的表達,這種集體意志常常體現為“公共利益”。

要達致上述目標,在對于網絡信息內容進行文化規制的全過程中,政府應努力捍衛文化規制的合法性原則。根據馬健在《文化規制論》一書中的論述,這一合法性原則包含三個層次,一是形式合法性,也就是合法律性；二是價值合法性,即合道德性；三是實踐合法性,即合利益性。其中,做到合法律性最容易,因為依法施政是我國網絡內容規制的題中應有之義,也是規制的基本指導原則,故合法律性是三個層次中最淺的一個層次。相對于前者,做到合道德性需要政府依據特定政治、歷史、倫理、文化所形成的現實社會情境下的道德規范對規制的合法性予以審視,這對于政府來說難度較大,因此是更深層次上的規制要求。三者中最難做到的就是合利益性,因為這意味著政府對于網絡信息內容的文化規制路徑必須建立在公共利益之上。而何為公共利益？如何確定公共利益？又如何依據這一利益進行相應的文化規制？這本身就是擺在執政者面前的一系列難題。為此,合利益性是三個層次中最深層次上的規制要求。由于文化規制的合法性在整體上由形式合法性(合法律性)、價值合法性(合道德性)、實踐合法性(合利益性)這三個層次組成,所以,對于政府來說,不能僅片面地將文化規制的合法性理解為合法律性,而是應根據形式合法性、價值合法性到實踐合法性的進階順序逐步探索我國網絡信息內容的“文化善治”模式并將這三個層次的規制要求貫穿于文化規制的全過程中,在追求公共利益最大化的基礎上尋求網絡信息內容治理的最優解決方案。

注釋:

① 中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室:《網絡信息內容生態治理規定》,http://www.cac.gov.cn/2019-12/20/c_1578375159509309.htm,2019年12月20日。

②③④ 馬健:《文化規制論》,上海交通大學出版社2016年版,第34-35、35、128頁。

⑤⑥⑧ 該圖基于馬健《文化規制論》的圖片修訂而成,參見馬健:《文化規制論》,上海交通大學出版社2016年版,第126-127頁。

⑦ 何明升:《網絡內容治理:基于負面清單的信息質量監管》,《新視野》,2018年第4期,第111頁。