基于治理視角的河北省開發區管理體制創新

治理理論是20 世紀90 年代興起的一種組織管理理念，主要通過多個主體參與者之間以合作與協商的方式來實施對社會公共事務的管理，要求由傳統的“行政”向“治理”轉變，強調政府、社會、組織、公民個人等多個主體在社會事務中的分工與協作。開發區作為一種新的經濟空間，是我國重要的科技創新源頭，自創立之初，就在探索建立一種管理體制，能協調和整合各部門職能，從城市化、體制、機制創新示范方面推動區域經濟社會發展。

一、河北省開發區管理體制類型

（一）河北省開發區概況。河北省第一個開發區成立于1992年，經過二十多年的建設和優化整合，截至2019 年，省級以上開發區數量達到 155 家，基本上實現每個市、縣至都至少擁有1 家開發區。全省共有國家級開發區17 個，包括5 個國家級高新區、6 個國家級經濟技術開發區、4 個海關特殊監管區、1 個國家級新區和1 個自由貿易區。

表1 河北省開發區布局

（二）河北省開發區管理體制類型。開發區管理體制是指政府、企業或社會組織在開發區建設和運行過程中所應用的管理模式與管理方法，有不同的類型。有學者認為我國開發區管理體制的類型，主要是以政府和企業兩大主體主導、參與或二者混合的模式。

表2 開發區管理體制劃分

河北省開發區經過20 多年的建設，其管理體制從最初的以政府管理為主逐漸發生演變，具體可分為兩大類型：

1.政府主導型。這是河北省省級以上開發區的傳統管理模式，大多數開發區采用了該種模式。開發區設立黨的工作委員會、管理委員會作為當地政府的派出機構，依據權限負責開發區各項建設和管理工作，對內進行協調與管理，在業務上接受科技部門的宏觀管理和指導。

開發區管委會的領導配備屬于較高規格，區管委會黨工委書記和管委會主任一般由當地政府班子成員擔任。開發區實行縱向管理模式，分為兩個層面：第一層即開發區黨工委和管理委員會為管理層，下設辦公室、財政局、經濟發展局、社會事務局和規劃建設局等職能部門。第二層即綜合服務中心為服務部門，進行綜合事務的協調與服務。

在關于開發區的行政管理及經濟建設方面，開發區管委會被當地政府賦予了一定的自主權限，是有利于開發區開展經濟和社會管理的。此種管理模式的不足之處在于開發區管委會并沒有脫離行政單位歸屬的實質，與市場經濟建設所需求的市場主體資格有很大差距，從長遠來看在某些方面又限制了開發區的進一步創新發展。

2.政企混合型。以滄州臨港開發區為代表采用該模式，是開發區在市場經濟建設實踐中總結出來的一種雙主體型管理模式。依據2016 年河北省關于開發區改革發展的目標和要求，全省開發區參照六項改革措施，逐步開始進行機構和人事制度改革、健全開發區管理機構、明確責任主體，探索更多新型管理體制和模式。

政企混合型模式的核心在于將開發區的行政職能和經濟職能分開，由開發區管理機構和開發公司兩個主體分別行使。開發公司或者在同級政府設立或者在開發區管理機構下設，目的是實現行政管理和經濟管理的分離。政企混合模式使開發區管理機構可以從繁重的經濟事務中抽身出來，集中精力投入公共事務管理以提高行政效率，但也存在一定的弊端，即管理機構和開發公司的職能分設之后，隨之帶來的是開發區內人、財、物的分散，這樣又在一定程度上限制了開發區的發展。

二、治理視角下河北省開發區管理體制存在的問題

當前開發區發展面臨許多新情況，使原有的管理體制面臨各種力量的沖擊：

（一）回歸傳統行政管理體制的傾向加劇。隨著經濟的發展和開發區內人口的增加，開發區管理職能和管理機構逐漸增多，社會管理負擔繁重，為了完成各項工作而配備相應的人員，又導致管理機構逐步壯大，其管理體制逐漸從精簡、高效回歸傳統體制的“大而全”。由于傳統行政管理體制屬于“條塊結合”行政管理模式，導致體制易陷于僵化，影響開發區的行政服務效率。

（二）開發區行政主體地位的明確問題。開發區管理委員會是政府派出機構或者屬于一級政府，這一點已經為人們所認可，但從法律地位來看，政府的派出機構不是獨立的行政主體，與開發區管委會有關的全國性的法律體系并未建立，多數園區的行政執法主體資格不明確，不能建立強有力的行政執法體系。開發區行政主體地位不明確，缺乏管理的權威性，即使派出機構已經擁有當地政府下放的經濟和行政管理權限，但是由于其管理體制、職能權限缺乏法律保障，在實際運作中仍然受到某些方面的制約。所以派出機構在未獲得授權或者授權有限的情況下，開發區對區外的協調和區內的管理與規劃都要過多地依賴于地方政府，導致開發區在產業、經濟、創新方面不能傾盡全力，不利于發揮開發區作為區域經濟與創新增長極的作用。

（三）開發區公共服務職能的完善問題。開發區大都建立在城市的近郊，區內工業聚集，對勞動力的需求增長較快，吸引了大量的勞動人口進入園區就業和生活，由此帶動了區內人口規模的擴大。隨著開發區的不斷擴建，河北省多數開發區呈現“一區多園”的發展格局，導致開發區的性質和功能也相應發生多樣化改變，甚至多數開發區突破原有單一產業功能定位，轉變為城市新區，當前河北省開發區基本都成為需要多種功能的綜合性園區，早已不再是設立之初的“產業中心”，幾乎各個開發區都面臨著園區如何創新發展以及產城如何融合發展的問題。

由于開發區成立時間早晚不一樣，園區擴張發展的速度和程度也有差異，不同的開發區處于不同的發展階段。隨著社會的發展，開發區的經濟、社會、民生、環保、綠化等事項都屬于日常管理和服務內容，需求量日益增多，但與此相關的公共服務職能還不完善，需要有與之相適應的管理體制。

三、基于治理視角的河北省開發區管理體制創新

隨著我國發展進入新時代，創新成為鮮明的時代特征，在新發展階段，開發區所面臨的經濟現實和政策環境已不同以往，園區管理體制和機制能否適應新情況，能否完美實踐其城市新區的功能定位，是開發區持續創新發展的關鍵所在。

（一）打造多中心治理開發區。根據治理理論的觀點，公共事務的服務對象和服務內容具有多元化特征，其治理主體也應該多元化。在公共事務的管理或服務過程中會不同程度地出現市場失靈或政府失靈的問題，隨著政府公共管理范式由管理到治理的轉變，應發揮多元主體的優勢，構建包含政府、市場、社會、企業、個人在內的“多中心”模式，從而克服單一市場或政府“單中心”治理模式的不足。

開發區管理體制演進的基本趨勢是由集權到分權、由政企合一逐步到政企分開。因此我省開發區管理體制的設計上，應充分調動全社會的積極性，充分考慮各種社會組織的作用，支持園區相關中介機構的發展，為其提供發揮功能的平臺，鼓勵其承擔更多社會治理責任。探索“管委會+開發公司”、“園區+創投”、“區中園”等新型管理運營方式，實行政府主導、企業參與、市場運作的多元化運行模式。開發區的環境、衛生、綠化、安全工作等，可采取市場化途徑，通過公開招標方式請社會上的專業公司完成這部分服務職能。

（二）提高開發區行政服務的有效性。治理理論還要求治理過程的透明性，就是要實現治理過程的公開，以便各主體有效參與治理過程。新時代要促進開發區從傳統管理向現代治理轉變，探索扁平化治理機制，將新型服務理念引入開發區管理機構。按照科學合理、精簡高效的原則，開發區要積極進行機構和人事制度的創新，優化園區內設機構，規范人事崗位設置，實行“部門領導+主辦負責制”的運行機制，構建“小機構、大服務”的管理體制運行體系，提高行政服務的有效性。政府進一步深化“放管服”改革，放管結合，將行政與經濟管理權限盡可能下放或委托下放給開發區，適當增加開發區管理機構的權力，進一步加強開發區市場化運營程度，強化開發區域創新發展動力。

（三）提升開發區公共服務能力。在新的發展階段，開發區要完成創新發展和園區功能的轉型。目前開發區性質已由最初單純的產業區發展成為具有經濟、政治、民生等綜合功能的區域。由于面對的社會事務越來越多，開發區除了經濟發展職能，也要提供更好的社會公共服務。應該與當地人民政府形成聯動，依靠建設“服務型政府”加強制度設計，構建覆蓋全園區的公共服務治理機制，進一步加大公共服務力度，提升公共治理與服務水平。此外，也要充分發揮中介服務體系在開發區社會事務方面的作用，打造服務型開發區。