山地風(fēng)景道合作規(guī)劃與管理：洛杉磯都市區(qū)圣莫妮卡山案例

李正 裴欣

在全球范圍內(nèi)，現(xiàn)代意義上的公路交通網(wǎng)絡(luò)是隨著18世紀(jì)筑路工程技術(shù)的革命性進(jìn)步及20世紀(jì)初以來(lái)汽車的大眾化普及而逐漸形成的，并加速了城市向郊區(qū)和鄉(xiāng)村的擴(kuò)張[1]。隨著都市乘客對(duì)旅途風(fēng)景品質(zhì)的需求不斷增加，協(xié)調(diào)公路與景觀之間關(guān)系的必要性日益凸顯，促使各種兼顧美學(xué)與技術(shù)的道路類型被發(fā)明出來(lái)[2]。在此過(guò)程中，風(fēng)景園林師扮演了重要角色，與工程師合作修建了林蔭大道（boulevard）、公園道（parkway）、風(fēng)景公路（scenic highway）、風(fēng)景車行道（scenic drive）、綠道（greenway）等各類風(fēng)景道[3]。由于山地相對(duì)于平原、濱海和高原具有更大的景觀多樣性優(yōu)勢(shì)，許多聞名世界的風(fēng)景道位于山區(qū)，如奔向太陽(yáng)之路（Going-to-the Sun Road）和天際線公路（Skyline Drive）完全位于山地國(guó)家公園內(nèi)，藍(lán)嶺公園道（Blue Ridge Parkway）和挪威國(guó)家旅游路線（National Tourist Routes）等則連接更大范圍的山地自然和文化資源。為了避免山體滑坡、泥石流、山洪、野火等威脅，并使乘客盡量接近山體、水系和植被等風(fēng)景特征，山地風(fēng)景道的選線大多依山就勢(shì)，提供了不同于平原公路的蜿蜒起伏的景觀體驗(yàn)[4]。

在中國(guó)，山地風(fēng)景道也與公路建設(shè)、汽車普及和城市擴(kuò)張存在顯著的伴生關(guān)系。2000—2019年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從35.39%增至60.60%，公路總里程從140.30萬(wàn)km增至501.25萬(wàn)km，汽車保有量則從1 609萬(wàn)輛增至2.6億輛①。同一時(shí)期，各級(jí)地方政府紛紛將山地風(fēng)景道項(xiàng)目納入發(fā)展規(guī)劃，如伊春小興安嶺風(fēng)景道[5]、福寧高速風(fēng)景道[6]、川藏公路[7]、廈門市環(huán)山風(fēng)景道[8]、皖南山區(qū)風(fēng)景道[9]等。自2016年以來(lái)中央政府也開(kāi)始介入，如國(guó)務(wù)院在《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出以國(guó)家等級(jí)交通線網(wǎng)為基礎(chǔ)建設(shè)25條國(guó)家旅游風(fēng)景道，其中多條位于太行山、大別山等山地[10-11]。總體而言，中國(guó)的山地風(fēng)景道研究和實(shí)踐仍處于起步階段，相關(guān)研究主要集中在概念界定、景觀評(píng)價(jià)、選線標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)劃設(shè)計(jì)流程方面[12]。在管理體制上，目前缺少能夠統(tǒng)籌國(guó)土、交通、園林、旅游等部門的綜合性風(fēng)景道管理機(jī)構(gòu)，也缺少協(xié)調(diào)各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、本地居民等多元治理主體的政策法規(guī)機(jī)制[13]。

受身份構(gòu)建、文化偏好、權(quán)利關(guān)系等社會(huì)因素影響，不同治理主體就如何規(guī)劃和管理山地風(fēng)景道往往存在沖突[14]。在保護(hù)地之內(nèi)，山地風(fēng)景道項(xiàng)目必須平衡可達(dá)性與資源保護(hù)，可能引發(fā)荒野擁護(hù)者、普通游客、商業(yè)資本及設(shè)計(jì)專業(yè)人員之間的沖突[15]。在保護(hù)地以外的山區(qū)，圍繞著道路選線、通行權(quán)征購(gòu)和土地利用管控等問(wèn)題，旅游開(kāi)發(fā)商、各級(jí)政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g可能發(fā)生更為嚴(yán)重的沖突[16]。山地風(fēng)景道常被政府用來(lái)推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，后者通過(guò)控制道路線形[17]、觀景平臺(tái)[18]、構(gòu)筑物[19]等選擇性地展示自然風(fēng)光，但這些設(shè)計(jì)策略所依據(jù)的自然概念可能不被個(gè)體游客認(rèn)同。分歧也源于對(duì)道路與景觀之間關(guān)系的理解[20]：有人視道路為景觀的重要組成部分[21-22]，提倡將整個(gè)道路廊道作為遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象[23]；另一些人則將道路看作景觀的對(duì)立物[24]，甚至指責(zé)其造成棲息地破碎、化學(xué)污染、水土流失等生態(tài)問(wèn)題[25]。上述沖突和分歧并無(wú)損于山地風(fēng)景道的吸引力，卻凸顯了合作治理的必要性。

本研究以美國(guó)洛杉磯都市區(qū)的圣莫妮卡山為案例，探討如何就汽車導(dǎo)向型的山地風(fēng)景道進(jìn)行合作規(guī)劃與管理。洛杉磯是全球最大的都市區(qū)之一，其山地開(kāi)發(fā)管控對(duì)美國(guó)其他城市乃至全球產(chǎn)生了示范效應(yīng)[26]，尤其是在各級(jí)政府部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的合作模式上表現(xiàn)出較大靈活性和包容性[27]。作為距離洛杉磯市中心最近的山地，圣莫妮卡山集中體現(xiàn)了多中心治理模式對(duì)于都市山地景觀韌性的提升作用[28]。在這種治理模式下，圣莫妮卡山的風(fēng)景道規(guī)劃和管理也呈現(xiàn)出顯著的合作性，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他類似都市區(qū)有著潛在的借鑒參考價(jià)值。

1 研究方法

1.1 研究區(qū)域

本研究范圍涵蓋圣莫妮卡山全區(qū)，東至洛杉磯市中心，西至穆古角（Point Mugu），南至太平洋，北經(jīng)西米山（Simi Hills）與內(nèi)華達(dá)山脈（Sierra Madre Ranges）、圣蓋博山（San Gabriel Mountains）相連，面積約910 km2，最高峰海拔948 m（圖1）。山區(qū)整體處于洛杉磯都市區(qū)內(nèi)，山麓地帶被分別納入洛杉磯市等9個(gè)自治市，僅中高海拔及西部偏遠(yuǎn)地帶仍為洛杉磯郡和文圖拉郡直轄的未建制區(qū)（unincorporated area）②。區(qū)內(nèi)路網(wǎng)發(fā)達(dá)，南北向干道多沿山谷和隘口蜿蜒，東西向干道主要沿山脊盤繞，另有多條位于山麓的干道構(gòu)成環(huán)線。本研究?jī)H針對(duì)可行駛汽車的公用道路，且其路旁或視域之內(nèi)的風(fēng)景、考古、文化、歷史、自然、游憩品質(zhì)已得到各級(jí)政府認(rèn)可和保護(hù)③。

1 圣莫妮卡山的區(qū)位及現(xiàn)狀條件Location and current conditions of the Santa Monica Mountains

1.2 數(shù)據(jù)分析與可視化

截至2020年4月20日，筆者在參與圣莫妮卡山治理的各級(jí)政府部門及非政府組織的官方網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)8條符合上述標(biāo)準(zhǔn)的公路，以及相關(guān)的2個(gè)法規(guī)條例、3份研究報(bào)告、8個(gè)規(guī)劃方案和3個(gè)設(shè)計(jì)導(dǎo)則。為深入了解這些山地風(fēng)景道的規(guī)劃背景和修建過(guò)程，筆者在《洛杉磯時(shí)報(bào)》等地方報(bào)刊的電子版數(shù)據(jù)庫(kù)中查找了相關(guān)報(bào)道，并在“谷歌學(xué)術(shù)”搜索引擎中查找了相關(guān)專著和期刊文章。筆者還基于ArcGIS平臺(tái)整合相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織、免費(fèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)的GIS數(shù)據(jù)，并對(duì)紙質(zhì)版地圖進(jìn)行地理配準(zhǔn)和要素提取，可視化上述規(guī)劃和管理活動(dòng)的空間分布模式。通過(guò)比較這些來(lái)源不同的數(shù)據(jù)，筆者識(shí)別出了12個(gè)重要的山地風(fēng)景道規(guī)劃和管理事件（圖2）。根據(jù)治理主體之間的關(guān)系，這些事件可被歸入1920—1950年、1950—2000年、2000年至今3個(gè)明顯不同的階段，下文按階段逐一論述。

2 圣莫妮卡山風(fēng)景道規(guī)劃與管理時(shí)間軸Timeline of the scenic road planning and management in the Santa Monica Mountains

2 研究發(fā)現(xiàn)

2.1 1920—1950年：自下而上的都市山地風(fēng)景道建設(shè)

20世紀(jì)初洛杉磯市進(jìn)入快速發(fā)展期，1900—1924年人口從10萬(wàn)增至100多萬(wàn)，同時(shí)汽車注冊(cè)量激增，造成嚴(yán)重交通擁堵[29]。當(dāng)時(shí)整個(gè)都市區(qū)道路的布局和寬度缺乏統(tǒng)籌管控，主要原因之一是業(yè)主有權(quán)投票決定是否將其房產(chǎn)劃入市政改善區(qū)，并以區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)稅增額來(lái)支付工程建設(shè)款項(xiàng)[30]。為了推動(dòng)道路建設(shè)，1921年洛杉磯商會(huì)聯(lián)合洛杉磯郡、市兩級(jí)政府及南加州汽車俱樂(lè)部等民間團(tuán)體成立了一個(gè)交通委員會(huì)，聘請(qǐng)小奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted Jr.）及2位 城 市 規(guī) 劃師擔(dān)任顧問(wèn)，于1924年完成《主要交通街道規(guī)劃》（A Major Traffic Street Plan）。該規(guī)劃將公園道作為構(gòu)建一個(gè)綜合均衡路網(wǎng)的重要組成部分，最低設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為寬度45 m（150 ft）、雙向四車道、兩側(cè)各有3排行道樹和7.6 m（25 ft）建筑退界，禁止商用車和卡車進(jìn)入，以期滿足基于乘用車出行的通勤者和游客的風(fēng)景游憩需求。小奧姆斯特德將規(guī)劃范圍局限在中心商務(wù)區(qū)周邊144 km2，但建議未來(lái)應(yīng)該擴(kuò)展到整個(gè)都市區(qū)，并特別指出應(yīng)由市中心向西經(jīng)圣莫妮卡山修建一條通向海灘的公園道。該規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中遭到不少利益相關(guān)者的抗議抵制，尤其是一些業(yè)主以過(guò)境干道更多惠及中央商務(wù)區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)為由反對(duì)設(shè)立市政改善區(qū)，迫使當(dāng)局修改或廢除了不少擬建道路[31]。

1927年洛杉磯商會(huì)再次聘請(qǐng)小奧姆斯特德等人為顧問(wèn)，對(duì)3 885 km2范圍內(nèi)的戶外游憩資源進(jìn)行調(diào)查并提出改善建議。1930年該顧問(wèn)團(tuán)提交《洛杉磯地區(qū)的公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)及海灘》（Parks, Playgrounds and Beaches for the LosAngeles Region），提議以100多條公園道連接約800 km2公園、娛樂(lè)場(chǎng)和海灘，構(gòu)成3條東西向、6條南北向的游覽線路，使每戶人家都能快速到達(dá)自然和文化資源，且在沿途享受愉悅的風(fēng)景環(huán)境（圖 3）。其中有5條線路穿過(guò)圣莫妮卡山，分別沿著山脊、山谷、山麓分布，相關(guān)公園道寬度至少60 m（200 ft），劃界依據(jù)主要是保護(hù)風(fēng)景，并為園林綠化、道路改造、邊路設(shè)置和對(duì)外聯(lián)系預(yù)留空間。在實(shí)施方面，該報(bào)告認(rèn)為應(yīng)促進(jìn)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)和校區(qū)董事會(huì)之間的合作，進(jìn)而成立一個(gè)新的跨行政區(qū)劃的管理機(jī)構(gòu)以統(tǒng)一政策和權(quán)責(zé)。

3 1930年洛杉磯地區(qū)公園道系統(tǒng)規(guī)劃Parkway system plan for the Los Angeles region, 1930

上述建議體現(xiàn)出的平權(quán)思想引起了商會(huì)董事們的顧慮，后者擔(dān)心這可能產(chǎn)生無(wú)法控制的公眾言論和其他政治后果[32]。最終該報(bào)告被限制發(fā)行，未得到地方報(bào)刊的報(bào)道，沒(méi)有在相關(guān)政府部門的正式會(huì)議上被討論，幾乎沒(méi)有引起公眾關(guān)注。小奧姆斯特德構(gòu)想的公園道系統(tǒng)從未被完整付諸實(shí)施，至今洛杉磯都市區(qū)的人均公園綠地面積在美國(guó)主要城市中排名靠后④，各階層民眾平等享有游憩機(jī)會(huì)仍是一個(gè)未實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。

小奧姆斯特德方案中僅有一些片段得以實(shí)現(xiàn)，其中最著名的是穆赫蘭道。該道始建于1924年，連接好萊塢與卡拉巴斯市，全長(zhǎng)約38 km，是圣莫妮卡山中第一條汽車導(dǎo)向型風(fēng)景道（圖4）。該道由一群業(yè)主、投機(jī)者、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、銀行家和商界領(lǐng)袖推動(dòng)建成，旨在促進(jìn)當(dāng)時(shí)剛被并入洛杉磯市的圣莫妮卡山東部和圣佛南多谷地的房地產(chǎn)及旅游業(yè)發(fā)展[33]。這些資本家說(shuō)服沿路業(yè)主無(wú)償捐出土地通行權(quán)，指導(dǎo)道路的勘測(cè)和工程研究，并游說(shuō)更多小業(yè)主投票同意設(shè)立市政改善區(qū)和發(fā)行債券。在工程設(shè)計(jì)上，穆赫蘭道的選線基本沿著圣莫妮卡山脊部，路寬約9 m（30 ft），雙向兩車道，最大縱坡6%，最小轉(zhuǎn)彎半徑約30 m（100 ft）[34]。為使該道擁有草坪綠化帶、步道、雕塑和一覽無(wú)余的風(fēng)景視野，大部分路段的通行權(quán)寬度被設(shè)為約60 m（200 ft），且在距離公路中心線約150 m（500 ft）范圍內(nèi)實(shí)施土地利用、建筑設(shè)計(jì)、園林綠化等方面的管控規(guī)定。這些設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本符合1930年規(guī)劃的相關(guān)建議，表明最初的推動(dòng)者們是以營(yíng)造公園道為目標(biāo)的。

4 穆赫蘭道及其周邊保護(hù)地現(xiàn)狀Mulholland Drive and its surrounding protected areas

在上述過(guò)程中，相關(guān)資本家與業(yè)主曾一度以為洛杉磯市政府會(huì)接手負(fù)責(zé)后續(xù)的維修養(yǎng)護(hù)和提升改造，但卻事與愿違[35]。首先，穆赫蘭道所在山區(qū)缺水，但市政府拒絕撥款從洛杉磯河引水上山，迫使業(yè)主通過(guò)設(shè)立另一個(gè)市政改善區(qū)籌措供水管道鋪設(shè)資金。其次，市政府也拒絕承擔(dān)道路維修事宜，任由冬季降雨沖毀路面和侵蝕路基，甚至引發(fā)山體滑坡而堵塞邊溝。再次，穆赫蘭道建成之初僅是一條碎石路，表面油層無(wú)法承受長(zhǎng)期使用，但市政府仍不愿意撥款鋪路，業(yè)主只能自行斷斷續(xù)續(xù)鋪設(shè)瀝青混凝土路面，至今還有長(zhǎng)11 km（7 mi）、寬6 m（20 ft）的碎石路，俗稱“土穆赫蘭”（Dirt Mulholland）。由于投資未能立即獲得回報(bào)，最初的推動(dòng)者聯(lián)盟逐漸解體，一些業(yè)主開(kāi)始出售房產(chǎn)，另一些業(yè)主甚至要求收回通行權(quán)土地。

2.2 1950—2000年：政府主導(dǎo)的山地風(fēng)景道治理

2.2.1 穆赫蘭風(fēng)景公園道規(guī)劃

雖然穆赫蘭道項(xiàng)目一度陷入停頓，但仍有市民團(tuán)體持續(xù)不斷地推動(dòng)，終于在1973年成功促使洛杉磯市議會(huì)指定穆赫蘭道為風(fēng)景公園道，1992年頒布《穆赫蘭風(fēng)景公園道詳細(xì)規(guī)劃》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan），10年后又頒布了《穆赫蘭風(fēng)景公園道詳細(xì)規(guī)劃：設(shè)計(jì)與保護(hù)導(dǎo)則》（Mulholland Scenic Parkway Specific Plan: Design and Preservation Guidelines）。該規(guī)劃以營(yíng)造一個(gè)低速度、低強(qiáng)度、低容量的風(fēng)景環(huán)境為目標(biāo)，維持原有通行權(quán)范圍，并將其外約150 m（500 ft）劃為內(nèi)廊道，內(nèi)廊道以外約650 m（2 140 ft）為外廊道。通行權(quán)范圍管控涉及道路線形、道路交叉、照明、護(hù)欄、歷史古跡等，廊道管控包括土地用途、環(huán)境保護(hù)、土方工程和建筑標(biāo)準(zhǔn)，路邊無(wú)鋪裝處增設(shè)游徑和觀景點(diǎn)，“土穆赫蘭”的未鋪砌路段作為一種獨(dú)有特征予以保護(hù)。規(guī)劃還要求相關(guān)選區(qū)議員、洛杉磯市長(zhǎng)、圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)董事會(huì)聯(lián)合成立一個(gè)設(shè)計(jì)評(píng)審委員會(huì)，洛杉磯市規(guī)劃局需要根據(jù)該委員會(huì)的建議決定是否為開(kāi)發(fā)商的項(xiàng)目申請(qǐng)頒發(fā)許可證。

穆赫蘭道從被指定為風(fēng)景公園道到規(guī)劃獲批之所以用了將近20年，是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者之間存在諸多爭(zhēng)議。在穆赫蘭道的已鋪裝段，矛盾主要集中于周邊業(yè)主與其他市民之間。20世紀(jì)末，開(kāi)發(fā)商在該路段周邊進(jìn)行削山填谷，為洛杉磯富人和明星建起各種封閉式的豪宅社區(qū)[36]。當(dāng)洛杉磯市政府試圖拓寬公路以疏解都市交通擁堵時(shí)，這些業(yè)主們以過(guò)境交通破壞鄉(xiāng)野風(fēng)光為由進(jìn)行阻撓[35]。他們也以交通事故頻發(fā)為由，敦促警方對(duì)公路賽車活動(dòng)進(jìn)行懲處[37]。業(yè)主們還反對(duì)政府沿路設(shè)置觀景點(diǎn)，聲稱外來(lái)游客增多會(huì)導(dǎo)致故意破壞、噪聲、涂鴉、亂扔垃圾、黑幫活動(dòng)、火災(zāi)等問(wèn)題進(jìn)一步惡化[38]。目前穆赫蘭道的低速度和低容量的廊道保護(hù)目標(biāo)很大程度上反映了這些業(yè)主的訴求，而非普通市民和游客的訴求（圖5）。

5 穆赫蘭道已鋪裝段現(xiàn)狀Current conditions of the paved Mulholland Drive

當(dāng)?shù)貥I(yè)主與其他市民之間的矛盾也見(jiàn)于“土穆赫蘭”，問(wèn)題焦點(diǎn)集中在是否需要鋪路。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伍德蘭山（Woodland Hills）社區(qū)業(yè)主一直請(qǐng)求市議會(huì)對(duì)穆赫蘭道最西端的約2 km（1.35 mi）土路進(jìn)行鋪裝，稱該路段充滿泥沙和車轍且排水不暢，嚴(yán)重妨礙郵車、消防車、救護(hù)車和警車通行（圖6）⑤。市政府曾計(jì)劃將土路段與圣莫妮卡山北麓公路對(duì)接，為周邊社區(qū)提供消防通道，也方便普通游客到達(dá)[39]。但戶外運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者和環(huán)保主義者擔(dān)心鋪路會(huì)引發(fā)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，破壞風(fēng)景游憩資源和生物棲息地，因而激烈抗議[40]。1991年圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)（Santa Monica Mountains Conservancy）甚至提出將“土穆赫蘭”融入托潘加州立公園（Topanga State Park）的荒野景觀，僅在入口區(qū)增設(shè)停車場(chǎng)、公廁、飲用機(jī)、游徑入口、野餐區(qū)、護(hù)林員住房等必要設(shè)施[41]。1995年還有市民團(tuán)體申請(qǐng)將“土穆赫蘭”收入《國(guó)家歷史遺跡名錄》（National Register of Historic Places），意圖促進(jìn)募款來(lái)征購(gòu)沿路私人地產(chǎn)[42]。該提案并未成功，但支持鋪路的聲音卻也隨之消失了[43]。1997年“土穆赫蘭”被大雨嚴(yán)重沖毀，市政府隨即關(guān)閉圣瑪利亞路（Santa Maria Road）以東路段，僅容徒步、騎馬和山地車騎行，迄今未通車[44]。

6 在降雨期間及之后的“土穆赫蘭”Dirt Mulholland in periods of rainfall and afterwards

2.2.2 加州風(fēng)景公路項(xiàng)目

風(fēng)景廊道保護(hù)不僅是洛杉市政府的努力方向，也是州和郡政府的共識(shí)。1963年加州議會(huì)批準(zhǔn)《街道與公路法》（Streets and Highways Code），其中包含了一個(gè)風(fēng)景公路計(jì)劃（Scenic Highway Program），要求對(duì)風(fēng)景優(yōu)美的州道和郡道進(jìn)行整體保護(hù)，促進(jìn)居民游憩和旅游發(fā)展。在洛杉磯都市區(qū)內(nèi)，圣莫尼卡山是風(fēng)景公路最為集中的區(qū)域之一，目前共有3條公路的局部路段被指定為風(fēng)景公路，分別是馬里布谷路、穆赫蘭公路和托潘加谷大道（圖7）。另有6條公路的局部路段有資格被指定，包括文圖拉高速公路、太平洋岸公路、托潘加谷大道、波特雷羅路（Potrero Road）、耶巴–布埃納路（Yerba Buena Road）和西湖大道（Westlake Boulevard）。

7 圣莫妮卡山范圍內(nèi)的風(fēng)景公路Scenic highways within the Santa Monica Mountains

根據(jù)加州交通局頒布的《風(fēng)景公路導(dǎo)則》（Scenic Highways Guidelines），風(fēng)景公路應(yīng)能展現(xiàn)加州獨(dú)有的自然風(fēng)光或農(nóng)業(yè)景觀，連續(xù)長(zhǎng)度不少于1.6 km（1 mi），周邊無(wú)嚴(yán)重視覺(jué)干擾，且當(dāng)?shù)貥I(yè)主支持廊道保護(hù)。相關(guān)地方政府需要基于駕車人視距和行政區(qū)劃對(duì)符合條件的路段進(jìn)行視覺(jué)評(píng)價(jià)，對(duì)視覺(jué)干擾物進(jìn)行分類分級(jí)，識(shí)別需要納入管控的毗鄰高速公路的土地，然后向加州交通局提交廊道保護(hù)計(jì)劃。導(dǎo)則沒(méi)有指定最小廊道寬度，但要求在風(fēng)景公路兩側(cè)約300 m（1 000 ft）范圍內(nèi)將所有新建或搬遷電路通信設(shè)施下地。州交通局審核通過(guò)計(jì)劃后，將正式指定相關(guān)路段為風(fēng)景公路，在路邊設(shè)置標(biāo)識(shí)牌，并在公開(kāi)發(fā)行的地圖和出版物中予以標(biāo)注。對(duì)于未來(lái)任何新的公路建設(shè)、緊急維修和保養(yǎng)活動(dòng)，均需要評(píng)估對(duì)風(fēng)景的視覺(jué)影響。該局還對(duì)廊道保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施情況進(jìn)行定期審查，如有問(wèn)題將責(zé)令限期糾正，過(guò)期不改則撤銷風(fēng)景公路頭銜，郡政府也有權(quán)主動(dòng)放棄。執(zhí)行上述規(guī)程的關(guān)鍵是兩級(jí)政府的持續(xù)合作，郡政府要有實(shí)施廊道保護(hù)計(jì)劃的意愿和能力，州政府則需維護(hù)準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

加州風(fēng)景公路計(jì)劃僅針對(duì)州、郡兩級(jí)政府直接管理的公路，然而城市的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致越來(lái)越多的州道或郡道被納入自治市范圍內(nèi)，牽涉更多層級(jí)的合作治理。例如，擁有2個(gè)風(fēng)景公路段的穆赫蘭公路原為郡道，但其北端2.7 km（1.7 mi）被1991年建制的卡拉巴斯市接管（圖8）。為了與郡道的風(fēng)景特征保持一致，1997年卡拉巴斯市政府編制《穆赫蘭公路基本建設(shè)總體規(guī)劃》（Mulholland Highway Master Plan for Capital Improvements，2004年修編），將轄區(qū)內(nèi)的穆赫蘭公路從北到南分為商業(yè)零售段、居住學(xué)校段和鄉(xiāng)村風(fēng)貌段，各段的廊道寬度因公路設(shè)計(jì)和周邊環(huán)境而異。為了統(tǒng)一廊道風(fēng)貌、突出地域特色、提高人行安全、緩解交通擁堵和減少噪聲污染，該規(guī)劃就交通流動(dòng)、道路設(shè)施、園林綠化等方面提出了具體措施，并明確了洛杉磯郡及市、當(dāng)?shù)貥I(yè)主的參與治理內(nèi)容。

8 穆赫蘭公路及其被指定為風(fēng)景公路的路段Mulholland Highway and its designated Scenic Highways

2.2.3 文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃

對(duì)于道路建設(shè)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之間伴生關(guān)系的擔(dān)心并非杞人憂天，這在文圖拉高速公路體現(xiàn)得尤為明顯。該高速公路始建于1960年，隨后圣莫妮卡山南麓迅速?gòu)泥l(xiāng)村農(nóng)業(yè)景觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿叨霜?dú)戶住宅和高密度公寓為主的住宅區(qū)，并逐步建制為隱山市、西湖村市、阿古拉山市和卡拉巴斯市[45]。為了制止無(wú)序開(kāi)發(fā)，1991—1996年洛杉磯郡政府聯(lián)合上述4市及相關(guān)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)一同編制《文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃》（Ventura Corridor Areawide Plan），規(guī)劃范圍是從文圖拉高速公路向外可見(jiàn)的60 km2山地，涵蓋4個(gè)自治市區(qū)及其周邊的未建制區(qū)（圖9）。規(guī)劃要求在保護(hù)自然資源的前提下引導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)，具體措施涉及環(huán)境保護(hù)、開(kāi)發(fā)管控、交通管理等方面。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府間合作治理的必要性，提出建立跨行政區(qū)劃的信息交換和項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。這些目標(biāo)和策略之后成為各市總體規(guī)劃修編的參考，統(tǒng)一協(xié)調(diào)了整個(gè)廊道區(qū)域的土地利用政策。

9 文圖拉高速公路廊道的土地利用管控Land use regulation for the Ventura Freeway corridor

2000年洛杉磯郡針對(duì)文圖拉廊道區(qū)域中的82 km2未建制區(qū)編制《圣莫妮卡山北部地區(qū)規(guī)劃》（Santa Monica Mountains North AreaPlan），進(jìn)一步根據(jù)山地敏感性確定了適宜的用地類型，以及在自然資源和開(kāi)放空間保護(hù)、安全與噪聲、土地利用與住房、交通流動(dòng)、公共設(shè)施等方面的具體措施（圖 9）。在實(shí)施方法上，該規(guī)劃重申了《文圖拉廊道區(qū)域規(guī)劃》的政府間合作機(jī)制，并補(bǔ)充要求協(xié)調(diào)給排水和交通設(shè)施規(guī)劃以支撐4市的土地利用模式，以及在基本分區(qū)（base zoning）之上疊加設(shè)立“社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)”（community standards district）。自2001年以來(lái)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不斷被修訂和擴(kuò)充，既包括普適性的生物保護(hù)和開(kāi)發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也有針對(duì)不同用地類型和特定區(qū)域的管控標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 2000年至今的棲息地聯(lián)系性修復(fù)

除了吸引房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和游憩活動(dòng)，風(fēng)景道也可能加劇野生動(dòng)物棲息地的破碎化和噪聲干擾，甚至引發(fā)車輛沖撞事故。這個(gè)問(wèn)題首次引起廣泛重視是在2000年底圣地亞哥動(dòng)物園的“缺失的聯(lián)系：修復(fù)加州景觀的連接度”工作坊上，當(dāng)時(shí)來(lái)自全美各個(gè)環(huán)保組織、政府部門和教育科研機(jī)構(gòu)的200多名代表在地圖上識(shí)別出了全州232個(gè)野生動(dòng)物棲息地聯(lián)系，并用箭頭線標(biāo)示[46]。其中15個(gè)聯(lián)系旨在連接圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山的現(xiàn)有保護(hù)地，大多跨越交通干道，如文圖拉高速公路沿線的2個(gè)聯(lián)系是山貓和山獅的遷徙路線（圖10）。一個(gè)名為“南海岸荒野”（South Coast Wildlands）的非政府組織隨后鎖定3種對(duì)棲息地喪失較為敏感、曾被發(fā)現(xiàn)在兩山之間遷徙、習(xí)性已被了解且相關(guān)數(shù)據(jù)充足的焦點(diǎn)物種（山獅、獾、騾鹿），基于GIS模型分析其適宜的棲息地和遷徙廊道，從而劃定圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山之間聯(lián)系的具體范圍[47]。該組織進(jìn)而針對(duì)該范圍內(nèi)的各類障礙物提出了緩解措施，其中與道路有關(guān)的措施包括設(shè)置高架橋或涵洞等穿越結(jié)構(gòu)，并在其周邊配套植被綠化、引導(dǎo)圍欄和警示路牌。上述方法后來(lái)成為加州乃至全美類似研究工作的模板，例如，在聯(lián)邦政府資助下，2010年加州交通局聯(lián)合“南海岸荒野”完成了整個(gè)加州的棲息地連接度分析[48]。

10 圣莫妮卡山與內(nèi)華達(dá)山脈之間的聯(lián)系設(shè)計(jì)Linkage design for the Santa Monica-Sierra Madre Connection

上述研究報(bào)告并無(wú)法律實(shí)施效力，但協(xié)調(diào)了相關(guān)治理主體各自采取的保護(hù)策略。一種策略是設(shè)立保護(hù)地，如 2001年聯(lián)邦政府頒布《圣莫妮卡山國(guó)家?jiàn)蕵?lè)區(qū)邊界調(diào)整法》（SantaMonica Mountains National Recreation Area Boundary Adjustment Act），將圣莫妮卡山國(guó)家?jiàn)蕵?lè)區(qū)向北拓展15 km2，旨在緩解文圖拉高速公路對(duì)圣莫妮卡山與西米山之間野生動(dòng)物遷徙的影響。征購(gòu)?fù)恋刂?5%由圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)捐贈(zèng)，15%由洛杉磯郡轉(zhuǎn)讓，10%由阿古拉山市和卡拉巴斯市兩市轉(zhuǎn)讓。另一種策略是維護(hù)道路穿越結(jié)構(gòu)，如加州公園局和圣莫妮卡山保護(hù)協(xié)會(huì)曾利用州政府撥款修復(fù)文圖拉高速公路沿線被火災(zāi)破壞的地下涵洞⑥。第3種策略是疊加分區(qū)，如2014年《洛杉磯郡總體規(guī)劃》設(shè)立的“重要生態(tài)區(qū)”（significant ecological area）及2019年《文圖拉縣總體規(guī)劃》設(shè)立的“棲息地連通性和野生動(dòng)物走廊”（habitat connectivity and wildlife corridor），兩者合在一起基本覆蓋“南海岸荒野”所建議的聯(lián)系范圍。這些疊加分區(qū)的相關(guān)條例針對(duì)私有土地的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管控，平衡野生動(dòng)物遷徙與人類生產(chǎn)生活需求。

3 討論與結(jié)論

20世紀(jì)初以來(lái)，在洛杉磯都市區(qū)不斷變化的條件下，圣莫妮卡山受到4種外部需求的持續(xù)干擾和沖擊：1）基礎(chǔ)設(shè)施需求，包括打通山區(qū)阻隔和疏解交通擁堵，以及為沿路社區(qū)提供市政配套；2）地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需求，既有資本家的投機(jī)沖動(dòng)，也有都市人親近自然的普遍渴望；3）風(fēng)景旅游需求，涉及自駕游客和戶外運(yùn)動(dòng)愛(ài)好者；4）生態(tài)保護(hù)需求，重點(diǎn)是維護(hù)國(guó)土尺度的野生動(dòng)物棲息地聯(lián)系。這些外部需求圍繞山地風(fēng)景道產(chǎn)生了諸多矛盾：公路及車流阻礙了野生動(dòng)物遷徙，沿路開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)破壞風(fēng)景旅游賴以發(fā)展的鄉(xiāng)野風(fēng)光，而游客數(shù)量增加又打破了山地社區(qū)的寧?kù)o生活。如何平衡4種外部需求是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的挑戰(zhàn)，很大程度上決定都市山地景觀維持所需生態(tài)功能和景觀過(guò)程的能力。

面對(duì)上述干擾和沖擊，圣莫妮卡山風(fēng)景道的相關(guān)治理主體逐漸走向合作。不論是保護(hù)沿路景觀品質(zhì)，還是恢復(fù)被道路阻斷的野生動(dòng)物棲息地聯(lián)系，這些治理主體均以廊道作為規(guī)劃與管理的空間載體，因地制宜地發(fā)展出3種相關(guān)合作模式（表1）。1）由沿路業(yè)主主導(dǎo)，自下而上推動(dòng)地方政府參與治理，適用于城市化程度較高的近郊區(qū)。2）政府間合作，由上級(jí)政府牽頭，下級(jí)政府自愿參與，適用于人口密度較低的遠(yuǎn)郊區(qū)或鄉(xiāng)村地帶。3）由非政府組織主導(dǎo)，地方政府參考實(shí)施，適用于自然保護(hù)地及其連接區(qū)域。廊道范圍大多超出通行權(quán)區(qū)域，劃界方法有統(tǒng)一寬度和變化寬度2種，后者相對(duì)更為靈活。廊道管控內(nèi)容因具體情況而異，但均涉及土地用途和強(qiáng)度，實(shí)施工具主要是基礎(chǔ)及疊加區(qū)劃條例。

表1 基于廊道的圣莫妮卡山風(fēng)景道合作規(guī)劃和管理Tab. 1 Corridor-Based Cooperative Planning and Management for the scenic roads of the Santa Monica Mountains

圣莫妮卡山案例表明，基于廊道的山地風(fēng)景道合作規(guī)劃與管理有利于制衡不同外部需求，避免山地景觀向極端化方向演化，既不至于過(guò)度開(kāi)發(fā)而使景觀退化，也不至于過(guò)度保護(hù)而導(dǎo)致荒無(wú)人煙。多方參與也有利于落實(shí)“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資、誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則，各方權(quán)責(zé)均在山地風(fēng)景道規(guī)劃和管理中得以明確。由此，山地景觀的韌性得以構(gòu)建，其自然和社會(huì)系統(tǒng)得以適應(yīng)充滿變化性和復(fù)雜性的都市環(huán)境，其治理主體也得以有更多選項(xiàng)和替代方案，從而促進(jìn)整體人居生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

注釋(Notes)：

① 數(shù)據(jù)引自中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

② 關(guān)于建制：在加州，縣政府是“由上而下”的政府機(jī)關(guān)，權(quán)利由州憲法賦予，而建制市鎮(zhèn)則是“由下而上”的機(jī)關(guān)，由當(dāng)?shù)鼐用褡孕邪l(fā)起，在州憲法未規(guī)定的范圍有充分的自治權(quán)。縣政府往往僅直接管轄地廣人稀的未建制區(qū)（unincorporated area）。

③ 風(fēng)景道的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)參考：1991年美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《綜合陸路運(yùn)輸效率法案》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act），其中包含由聯(lián)邦公路管理局（Federal Highway Administration）負(fù)責(zé)的“國(guó)家風(fēng)景旁道計(jì)劃”（National Scenic Byway Program），具有風(fēng)景、考古、文化、歷史、自然、娛樂(lè)品質(zhì)的公園道、綠道、歷史道路均可被提名。

④ 根據(jù)2019年公共土地信托基金（The Trust for Public Land）發(fā)布的公園可達(dá)性和質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，洛杉磯在美國(guó)最大的100個(gè)城市中排名第55位（www.tpl.org/parkscore#sm.01tnflsc13eteq010ev17g9zln8la）。

⑤ 參考穆赫蘭道西端社區(qū)業(yè)主網(wǎng)站（make mulhollanddrivesafe.com）。

⑥ 關(guān)于加州政府的棲息地連接度保護(hù)（cdfgnews.wordpress.com/tag/habitat-connectivity）。

圖表來(lái)源(Sources of Figures and Table)：

圖1～4、7～10由作者繪制；圖5引自www.discover losangeles.com；圖6引自 makemulhollanddrivesafe.com；表1由作者繪制。