“后脫貧時代”扶貧資金審計監管問題研究*——以貴州省為例

鐘藝夢

（貴州財經大學大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025）

2020年底，我國歷經8年的脫貧攻堅戰取得偉大成就，在現行貧困人口的標準下，我國實現近1億農村貧困人口全部脫貧，800多個貧困縣全部摘帽。2021年，國務院扶貧開發領導小組辦公室的摘牌和國家鄉村振興局的掛牌成立標志著我國脫貧攻堅戰的全面勝利，意味著我國進入“后脫貧時代”。“后脫貧時代”是指在完成現行脫貧標準后的一段時期，這段時期可以是2020年全面脫貧后的5~10年，是一段以防止脫貧后返貧以及鞏固脫貧效果可持續性為目的的保持期。在“后脫貧時代”，為了防止貧困人口返貧，我國還需對扶貧效果進行持續的跟蹤反饋，如何將有限的扶貧資金發揮出最大效用并實現相對脫貧的最高效率，對扶貧資金的審計監管研究變得尤為重要。筆者以貴州省為例，對“后脫貧時代”的扶貧資金審計監管問題做進一步研究。

1 文獻綜述

佟大建等（2019）[1]基于貧困縣退出前后的準自然實驗，證明扶貧政策退出后，退出地區農民人均純收入增長速度下降，說明扶貧政策的減貧效應缺乏可持續性。面對“后脫貧時代”的到來，我國實現了由絕對貧困向相對貧困的轉變，本文研究的貴州省屬于西部深度貧困地區，在“后脫貧時代”也離不開扶貧資金的繼續支持，為了維持減貧效應的可持續性，我國扶貧資金的審計監督起著重要作用。

劉力云等（2020）[2]對中美兩國扶貧審計進行對比，發現與中國相比，美國審計署開展扶貧審計工作以績效審計為主，審計成果較多地體現為客觀的評價和研究分析，而中國更多的是針對審查出現的問題進行具體整改。我國學者對于扶貧資金的審計研究和整改意見大多停留在脫貧攻堅時期。姬文藝等（2018）[3]針對山東省扶貧現狀，提出構建經濟性、效率性、效果性和可持續發展性四項指標來進行扶貧資金審查。沈俊等（2019）[4]分析廣西壯族自治區的精準扶貧資金審計情況，提出要整合審計資源，利用社會審計來加強審計監督職能。顧兵等（2020）[5]通過定量分析，表明高效完成脫貧攻堅離不開對扶貧政策落實方面的跟蹤審計和對扶貧資金使用方面的審計。楊志銀（2017）[6]提出進入第三方進行審計監管的新思路。以上學者大多從審計效果出發，側重于對政策執行的績效進行審計和監督，關于“后脫貧時代”扶貧資金使用實踐中的具體審計問題研究還有所欠缺，對扶貧政策跟蹤審計以達到減少和消除返貧存在的問題和對策建議研究不足。

2 貴州省扶貧資金審計監督的重要性

由于貴州省地理位置封閉，地形條件復雜，少數民族多，導致其經濟發展閉塞，貧困人口數位居全國前列，是我國脫貧攻堅戰的主戰場。貴州省統計局統計公報指出，在2020年全國全面脫貧攻堅決勝時刻，貴州省扶貧資金共567.05億元，全年全省減少貧困人口30.83萬人，全年共有9個剩余貧困縣摘帽，312個剩余貧困村出列，貧困發生率降至0。黨的十八大以來，全省923萬貧困人口全部脫貧，66個貧困縣全部摘帽，9 000個貧困村全部出列，實現了貴州省現行標準下的全面脫貧，徹底撕掉了貴州千百年來絕對貧困的標簽。從圖1中可以看出，財政扶貧資金在貴州省的大規模投入是在2017年以后，2018年財政資金投入同比增長40.2%，2019年財政資金投入同比增長81.3%。進入到我國脫貧攻堅的決勝時刻，為了達到全面絕對脫貧的效果，國家財政資金投入急劇增加，同時貧困發生率也逐步減少到0，由此可以看出扶貧資金對于脫貧的重要性。

圖1 貴州省2013—2020年扶貧情況

同時，扶貧資金投入的增加也意味著當地政府的可支配金額同步增加，由此衍生的扶貧資金被擠占、挪用、閑置以及易地扶貧搬遷配套設施不完善、資金發放不及時不公平不合理現象也時有發生。國家審計署發表審計公告，在全國扶貧資金審計方面，2019年和2020年分別涉及4.97億和9 717.69萬元的資金存在項目閑置或管理不規范等問題，2019年還涉及302.9萬元的資金存在搞“面子工程”、只注重形式等問題。審計署盤活資金并為建檔立卡貧困戶對象補發各類補助，分別為495.84萬元和1 858.45萬元，并清理規范行政審批事項流程，出臺和完善相關規章制度。由此可見，貴州省是脫貧攻堅效果最明顯同時也是脫貧難度最大的省份，在“后脫貧時代”，貴州省的返貧概率更大，為防止返貧任務更重，扶貧資金的監管在貴州省“后脫貧時代”十分必要。

3 “后脫貧時代”扶貧資金審計監管存在的問題

3.1 扶貧資金缺乏績效審計

我國進入“后脫貧時代”，我國貧困特征由絕對貧困向相對貧困轉化，因此，我國對于扶貧資金的使用以少數絕對貧困目標群體的直接發放，轉為面向全體的普惠性資金發放，包括對于貧困地區醫療、教育、科技、文化等多方面的投入，扶貧資金的投入更具抽象化。而現階段我國審計內容主要是財務收支的審計，重點是從扶貧資金收支的合理性和合法性來進行審計，這也導致審計的機械性和固定性，缺乏對扶貧資金項目投入的績效進行審計。雖然在財政收支審計中包含了績效審計工作內容，但是從審計結果方面分析，其深度和廣度嚴重不足，無法正確分析財政扶貧資金的經濟性、有效性和公平性。而且由于扶貧審計任務的工作量大、涉及范圍廣、情況復雜，許多審計人員是臨時調動到審計工作，缺乏專業審計知識和技能，審計實施過程中經常出現理解和操作偏差，這些都降低了審計效率，不利于扶貧資金績效審計的發展完善。

3.2 扶貧資金審計監督不夠全面

首先，對于扶貧資金的來源審計監管不夠全面。農村貧困監測報告中指出，財政資金占全部扶貧資金的70%，而財政資金又包含中央財政和地方財政。另有30%來自社會扶貧資金，來源多為公益性扶貧組織。扶貧資金來源廣泛，但是國家審計只針對來源于政府的部分進行監督，社會投入資金并不列入審計范圍，這會導致社會投入的資金沒法得到很好的利用，甚至被調用、濫用，無法調動社會參與扶貧工作的積極性。

其次，對于扶貧資金使用過程的審計監管不夠全面。我國對于扶貧資金的審計多為事后針對財務方面的審計，對事前和事中的審計監管力度不夠。貴州省各地區扶貧政策涉及項目多、范圍廣、情況復雜，大多數地區的審計統計工作量大，人手不足，加之信息技術水平落后，多依賴手工搜集整理，針對財政扶貧資金的審計也難以進行全方位、多層次的監督。

3.3 扶貧資金審計相關法律不夠健全

在扶貧資金審計立法方面，雖然目前我國各級審計部門按照相關法律法規對扶貧資金進行專項審計，但我國扶貧審計立法在中央層面上只有中央部門規范性文件，并沒有制定屬于立法范疇的法律。在地方層面上，貴州省人大常委于2004年頒布了《貴州省扶貧資金審計條例》，界定了扶貧資金的范圍和審計評率，這也是我國第一部扶貧資金審計法律制度的地方性法規，并于2016年進行了第二次修訂。《條例》對貴州省十多年來的扶貧資金具有規范作用，但隨著社會形勢的變化，現有的法律法規仍有一定缺陷，沒有對審計程序作出明確規定，對審計內容和范圍的規定不夠詳細，審計整改的具體要求不明確，未建立相應的審計評價體系。對于問責權限、整改效果評價等也沒有明確的規定，還有許多地區審計監督執行和落實方面只是流于形式，目前發布的公告數量較少，甚至有些地區涉及的扶貧資金審計項目從未發布過相應的審計結果公告，沒有向當地群眾做詳細解釋。導致扶貧政策宣傳不到位，當地群眾對政策了解不夠，群眾參與度和積極性不高，這些相關法律法規都亟待完善。

3.4 扶貧資金審計信息化水平有待提高

近年來，國家審計署也十分重視國家審計工作的信息化建設，正在推進“金審工程”項目的建設和普及工作，并成立了全國審計信息化標準化技術委員會，為大數據環境下創新審計技術方法創造條件。國家大數據中心位于貴州貴安新區，大數據平臺給貴州省的脫貧任務提供了良好的機遇，但就實際情況而言，盡管扶貧資金審計中利用大數據技術可以顯著提高工作效率，但是大數據的普遍應用集中在省會城市和周邊經濟發展水平較高的城市中心。偏遠貧困地區由于基礎設施的落后，并未建立起相應的信息化審計系統和大數據采集方式，大數據與審計工作的融合還未完全實現，大數據技術并未完全普及，利用程度較低，其優勢并未充分發揮。

4 “后脫貧時代”扶貧資金審計監管建議

4.1 構建和完善科學的績效審計指標

我國在“后脫貧時代”的扶貧資金不減反增，在設計和構建績效審計指標時可根據不同地區、不同扶貧項目、不同領域項目進行多套指標構建，充分考慮各貧困地區的差異，把項目分等級進行細化。最直接的可按照項目投入扶貧資金的金額多少來進行分級審查，對于重點項目進行細化，加強項目投入、施工、完成整體過程的控制，并將項目從審批到具體實施的經過和帶來的效益效果都列入績效審計指標，再將其效益績效指標進行深層次的細化，包括其帶來的經濟、生態、文化、教育、社會等效益多方面進行績效審計，這樣才能對扶貧項目的績效進行更全面、客觀的評價。

以貴州省為例，由于貴州各地情況復雜，尤其因為是少數民族聚居地，更應該以實際情況為準進行績效審計。在地區層面上，應向黔東南苗族侗族自治州和黔西南布依族苗族自治州傾斜，這兩地與其他市級相比深度貧困縣更多，脫貧難度更大；在領域層面上，應該按不同地區實際情況在不同領域間傾斜，在交通不便的貧困地區應向交通部門傾斜，在少數民族聚居地應向文化教育部門傾斜，在醫療落后地區應向醫療部門傾斜，實現各領域的針對性扶貧資金審計，找準各地扶貧審計的重點和次重點，達到帕累托最優。同時，還應該加大對審計人員的專業技能培訓，引進審計專業人才，更好地保證“后脫貧時代”的審計效率和績效審計意義。

4.2 提高扶貧資金審計監管深度和廣度

扶貧資金的審計監管應該落實在各項目的全過程。在審計發生前，由鄉村振興局整體進行扶貧資金的預算和規劃，對不同地區不同部門因地制宜批復不同比例資金，在事前對資金撥付效益進行預估，并落實相關部門責任考核制，強化各部門的工作職能；在審計過程中，應該切實加強對大型工程項目實施過程全方位多層次的監督，在項目立項、審批、招投標、開工、完工全過程進行有效控制，對項目實際投入使用的功效進行長期的評估和責任跟蹤，對項目實際使用資金的申報、審批和實際使用情況進行多層次審計監督；在審計完成后，應充分利用審計結果，將結果反饋給其他政策實施部門，以便于及時改正不良作風和扶貧資金效率低下的問題。在“后脫貧時代”，要更加注重社會群體的力量，各地審計部門也應同參與扶貧的公益組織和企業密切聯系，建議把社會扶貧資金納入政府審計的范疇。在貴州省內，許多企業利用公益性組織走進貧困地區，在進行捐贈的同時利用當地特色開發旅游資源，或通過電商平臺作為中間商銷售農產品，企業的進入給貧困地區帶來了勞動崗位和新的發展思路，激發貧困群眾的自身“造血功能”[7]。

4.3 加強扶貧資金審計立法工作

針對審計立法，要在全國層面上推進審計立法，提高扶貧資金審計立法層級，通過立法，規范審計機關在扶貧資金的審計工作，劃定其法律責任。在內容上，應加入對扶貧資金審計的規范性要求，明確審計程序，對審計內容和范圍進行詳細規劃，建立相應的審計評價體系等，根據不同地區不同情況具體實施，并規定其審計評率。最后還應該公示審計結果并賦予社會和群眾監督權，在加強政策宣傳和落實的基礎上，讓貧困群眾可以參與到關系自身利益的工程項目的監督中，發現不合規的現象可以向相關審計部門舉報，讓扶貧項目在陽光下公開運作，保證扶貧項目工程的建設質量和效應效果[8]。

4.4 充分利用大數據平臺實施動態監測

在“后脫貧時代”，應充分利用大數據在貴州省優先發展的優勢，運用“大數據＋大扶貧”模式，對貴州省所有貧困戶登記扶貧電子檔案，建立信息化基礎。運用大數據，將貧困人口建檔立卡系統與其他部門信息進行比對核實，如與財政部門、工商部門、公安部門、住建部門等進行信息交流，以“云上貴州”為特色，搭建“扶貧云”信息共享平臺，使財政扶貧資金使用的各環節都得到監控，從而提高基層審計人員綜合素質和績效審計效率，進行動態觀測，定期進行評估，剔除不符合扶貧條件而占用扶貧資金的家庭和個人。審計人員還應熟練掌握計算機審計軟件，熟悉審計軟件各模塊的功能和作用，也可根據實時審計特點，進一步開發新的功能，同時也可運用計算機語言關聯分析各類數據，便于進行科學分析，發現風險，實時監督，找出重點，提高效率，發揮監督和評價的作用[9]。

5 結論

實現真正的脫貧最根本的還是得依靠群眾自身。只有貧困群眾提高自身能力，有一技之長，能夠自食其力，進行創收，才能真正擺脫貧困。國家的扶貧政策和扶貧資金只是為貧困地區提供各類資源，創造良好的社會條件，是促使貧困人口擁有脫貧能力的催化劑，而國家對于扶貧資金的審計監督是保證資源不被浪費的最直接有效的方法。人們有理由相信中華民族勤勞致富的傳統美德會一直延續下去，長時間以來的貧困終將被完全消滅，中華民族偉大復興的中國夢也必將實現。