我國職業健康標準體系現狀分析及建議

李文捷 朱秋鴻

職業健康標準作為以保護勞動者健康為目的，實施職業健康法律、法規的技術規范，不僅是衛生監督和管理的法定依據，也是促進勞動者職業健康、實施“健康中國”戰略的重要抓手之一。黨中央、國務院高度重視職業病危害防治工作。習近平總書記指出人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，沒有全民健康就沒有全面小康。黨的十九大報告明確提出實施健康中國戰略，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位、全周期健康服務。2021年是“十四五”開局之年，在建設健康中國和構建人類衛生健康共同體的宏觀戰略背景下，隨著全球化、老齡化進程加快，社會經濟飛速發展，職業健康作為全面健康的重要組成部分，日益成為政府關切、社會關注、百姓關心的熱點問題。隨著新技術、新工藝、新材料的廣泛應用，產業結構的不斷調整，以及用工制度多樣性、作業方式復雜性，新的職業健康問題不斷出現[1]，暴露出我國現行職業健康標準體系存在的不足及面對的挑戰。本文對我國目前現行有效的職業健康標準進行分析，剖析我國現行職業健康標準體系，為我國職業健康標準體系的調整和完善提供基礎，為制定職業健康標準“十四五”規劃及中長期遠景規劃提供參考。

1 中國職業健康標準歷史沿革

1.1 職業衛生標準

20世紀80年代以前，《工業企業設計衛生標準》是我國唯一與職業衛生有關的標準，包括工作場所的勞動條件和職業接觸限值（Occupational Exposure Limits，OEL）要求。早在1950年，當時的東北人民政府衛生部翻譯出版了《工廠設計衛生條例》（蘇聯國家標準ГОСТ 1324-47），包含53項“作業場之作業帶的空氣中有毒的氣體、蒸汽及灰塵的最大容許濃度”。由中華人民共和國國家建設委員會和衛生部于1956年3月20日批準的《工業企業設計暫行衛生標準》（標準-101-56），是我國自行研制的第一部職業衛生標準。其附錄中列出了53項有害物質的最高容許濃度。該標準于1962年和1979年分別進行了修訂，修訂后的《工業企業設計暫行衛生標準》（TJ 36-79）中，有害物質的最高容許濃度擴充至120項。TJ36-79作為我國職業衛生標準的先行標準，影響廣泛，在職業衛生現場工作中起到了十分重要的作用，有力地推動了工業企業設計的衛生要求，在我國形成從源頭控制職業病危害的基本理念，使職業病防治的第一級預防原則得到了落實，職業病發病得到了明顯的遏制[2]。

20世紀80年代，隨著經濟和工業化的快速發展，陸續制定了車間空氣中有害物質的職業接觸限值及檢測方法等一批國家標準（GB）、職業接觸生物限值及生物材料檢測方法等一系列衛生行業標準（WS）。職業健康標準在保護勞動者職業健康和職業安全等方面發揮了重要作用。

自2002年以來，根據《中華人民共和國職業病防治法》的要求，職業健康標準開始以GBZ為編號進行發布。隨著我國社會經濟的快速發展，對職業健康標準的需求逐漸凸顯，職業衛生和職業病學術活動也越來越關注標準的研究和制定工作，《職業衛生標準制定指南》、《職業衛生名詞術語》等基礎標準，以及職業衛生評價、管理、防護效果等標準的研制取得重大進展，100余項職業衛生標準陸續頒布實施。TJ 36-79中職業接觸限值以外的內容修訂為《工業企業設計衛生標準》（GBZ 1-2002），并于2010年最終修訂為GBZ 1-2010[3]。其中的職業接觸限值部分納入《工作場所有害因素職業接觸限值》（GBZ 2-2002），并于2007年修訂又分為《工作場所有害因素職業接觸限值 第1部分：化學有害因素》（GBZ 2.1—2007）和《工作場所有害因素職業接觸限值 第2部分：物理因素》（GBZ 2.2—2007）[4]，GBZ 2.1隨后再次修訂并于2019年正式發布[5]。

與此同時，隨著機構改革的調整，2003年起，職業衛生監管職責調整至安監部門。為配合安全生產監督管理部門開展職業衛生現場監管工作，全國安全生產標準化技術委員會于2006年成立，原全國防塵防毒工程標準化技術委員會更名為防塵防毒分標委會[6]，陸續制定并發布了71項與職業衛生工作相關的安全生產行業標準（AQ），主要內容涉及用人單位職業危害因素工程控制、職業防護設施和個體職業防護等。

1.2 職業病診斷標準

職業病診斷標準體系覆蓋范圍的大小，直接反映了我國對勞動者的保護及經濟、社會發展水平。新中國成立前，職業病診斷標準幾乎是空白。20世紀50年代中期，塵肺病發病人數急劇上升，為及早發現和治療職業病病人，從60年代初開始陸續制定和發布了一批職業病診斷標準。1963年我國衛生部、勞動部和全國總工會頒布了第一個職業病診斷標準《矽肺、石棉肺的X線診斷》，開啟了我國職業病診斷標準的先河；其后，通過全國職業病防治工作者的共同努力，1965年衛生部又頒布了鉛中毒、汞中毒、苯中毒、急性一氧化碳中毒和有機磷農藥中毒的診斷和治療方法（草案）；1967年糧食部和衛生部聯合頒布了磷化氫（磷化鋅、磷化鋁）急性中毒和溴甲烷中毒診斷治療草案；1974年衛生部對1965年頒布的鉛中毒、汞中毒、苯中毒和有機磷農藥中毒的診斷和治療方法進行了修訂，改成鉛中毒、汞中毒、苯中毒和有機磷農藥中毒的診斷標準及處理原則，并首次頒布了苯的氨基、硝基化合物（不包括三硝基甲苯）中毒和慢性三硝基甲苯中毒的診斷標準及處理原則[7]。

20世紀80年代以來，職業病診斷標準逐步與職業病分類目錄相適應。在總結急性職業中毒的特點和一般規律的基礎上，提出了10條各器官系統急性中毒損傷診斷的一般原則，為新化學品急性職業中毒診斷提供了依據[8]。到1997年底，頒布了74項職業病診斷標準。

2002年、2013年《職業病分類目錄》分別進行了修訂，相應的職業病診斷標準也進行了調整和修訂。目前，《職業病分類目錄》中規定的職業病全部有對應的診斷標準。

2 職業健康標準體系

2.1 總體現狀

伴隨著社會發展、標委會工作的逐步推進，我國職業衛生標準體系從無到有，從初步建立到逐步完善經歷了漫長的歷程[9-12]，在發展過程的不同階段，曾分別以國家標準（GB）、國家職業衛生標準（GBZ）、衛生行業標準（WS）和安全生產行業標準（AQ）等多種形式發布實施，并由不同部門管理和發布。

2018年3月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，決定組建國家衛生健康委員會，整合由原國家安全生產監督管理總局承擔的職業安全健康監督檢查職能。按照國務院機構改革方案，結合職業衛生監督檢查職能調整，經過機構調整與整合，2019年6月，第八屆國家衛生健康標準委員會成立，職業健康標準專業委員會根據機構改革的職能調整，負責的標準范圍目前包括工作場所職業有害因素、職業防護、健康危害控制相關標準，職業健康監護及職業病診斷等標準。目前職業健康標委會包括三個專業組：工程防護組、監測與評估組和職業病診斷組[13]。2020年3月，中華人民共和國應急管理部和國家衛生健康委員會聯合發文，將原安全生產監督管理總局管理的71項職業健康領域的安全生產行業標準（AQ）劃轉國家衛生健康委統一歸口管理，并對其標準編號進行了調整[14]。目前涉及職業健康內容的標準歸口已得到統一，職業健康標準體系得到進一步完善和補充。近年來，職業健康標準專業委員會不斷推進標準復審和清理工作。于2016年和2020年開展標準復審并淘汰26項老化落后標準[15-16]；經過標準制修訂計劃清理，往年逾期的標準制修訂項目陸續頒布實施。

2.2 職業健康標準體系框架

目前職業健康標準專業委員會標準體系包括三組標準，即工程防護類、監測與評估類和職業病診斷類標準，現行標準共504項，職業健康標準體系框架構建思路如圖1，在此基礎上，對各類標準數量統計情況見表1。

表1 職業健康標準分類統計表

圖1 職業健康標準體系框架構建思路

2.3 職業健康標準性質

目前的職業健康標準包括國家職業衛生標準和衛生行業標準，其中均包含強制性和推薦性兩類標準。國家職業衛生標準（GBZ、GBZ/T）共計383項、占76%，衛生行業標準（WS、WS/T）共121項、占24%。按照強制性與推薦性區分，強制性國家職業衛生標準和衛生行業標準共139項、占28%，推薦性國家職業衛生標準和衛生行業標準共365項、占72%。三類標準不同性質的標準數量詳見表2。

表2 各類職業健康標準的標準性質統計

2.4 職業健康標準標齡跨度較大

現行的職業健康標準共504項。職業健康標委會歷年來積極推進重要標準的標準制修訂，定期開展標準復審對老舊標準進行淘汰，由于標準體量龐大，標準更新不及時的問題仍然比較突出。圖2可以看出，在標委會積極推動標準的制修訂、清理和復審的情況下，雖然隨著標齡的增長標準數量存在下降的趨勢，但標齡5年以上的標準仍占60%以上，標齡10年以上的標準仍占標準總數量的約40%。

圖2 現行有效職業健康標準標齡情況統計

3 職業健康標準體系目前存在的問題及建議

3.1 我國職業健康標準體系結構仍然存在不完善、不合理的情況

從各類標準的數量上看，監測與評估類標準占59.9%，職業病診斷標準占26.0%，工程防護標準占14.1%。2018年，國務院機構改革將原國家安監總局職業健康監管職責調整到國家衛生健康委員會，職業衛生監管的職責和任務繁重，同時，與職業衛生監督管理相關的標準需求極為迫切，建議進一步加強相關標準的研制工作，以滿足職業衛生現場監督監管的工作需要。

雖然我國現行有效的職業健康標準總數達504項之多，但事實上綜合性、前瞻性標準數量缺口較大，難以滿足實際工作需求。建議建立并完善按因素的職業危害預防控制規范、工程防護和個體防護標準；加快各類基礎標準、職業接觸限值、生物限值和檢測方法標準制修訂；加快研制職業性慢性中毒診斷標準，進一步完善職業健康標準體系。

3.2 標準老舊亟待解決

隨著我國社會經濟的飛速發展和職業健康和相關學科的發展，老舊標準與健康中國戰略要求、技術創新、衛生事業發展和社會、基層工作的需求存在脫節現象，也給標準使用單位造成了困惑。部分職業病診斷標準中的診斷分級指標、工作場所空氣有毒物質及生物材料檢測方法的儀器設備和質控要求等已存在與現行實際工作不符的情況；2013年底發布的《職業病分類和目錄》中，除了新增的18種職業病，還對部分法定職業病名稱進行了修改，直接涉及到相應職業病診斷標準適用范圍的變化，現行部分標準的適用范圍與法定職業病目錄不一致，導致某工種或某行業所致職業病無法按照現行標準診斷，從而產生醫療糾紛[17]。

按照目前管理部門的標準制修訂項目要求和進程，職業健康標準大體量的更新和修訂難以為繼，建議建立長效的動態調整機制，通過專項支持統一解決，保證標準的及時更新，滿足職業健康事業發展需求。

3.3 標準之間的協調性有待加強

職業健康標準是職業衛生監督的技術依據，通過本次研究還發現，由于標準歸口調整，我國現行職業健康標準中存在較多內容交叉、重復、不協調的問題；有部分標準雖制定了職業接觸限值但無配套方法，或有方法標準但無接觸限值標準，在某些行業有實際需求但目前無相應的方法和限值，給監督管理部門和技術服務部門的工作造成不便，也令企業管理者產生困惑；同時現行職業健康標準存在GBZ和WS兩種編號的標準，其中GBZ編號性質為國家職業衛生標準、WS編號性質為衛生行業標準，兩種編號性質不同，存在不同的法律效力。

建議標準管理部門與職業衛生標委會盡快研究相應方案，盡快完成職業健康標準編號性質的統一；并盡快開展標準之間相互配套、相互協調等方面的研究，確定急需制定標準的行業和領域；對標準內容進行梳理及整合，以免在實際工作中造成標準使用的困惑和混淆。

3.4 職業健康標準研制技術支撐體系建設尚需進一步加強。

分析我國目前職業健康標準工作，其發展的制約因素主要有：（1）標準基礎研究滯后，研究成果與制標相分離。（2）部分標準定位不夠清晰。（3）國家層面的標準工作激勵機制有待加強，標準工作保障機制有待完善。（4）標準研制隊伍建設有待加強。

應組織全國專業技術人員形成一支專業、精干、高效和可持續發展的標準化工作隊伍；加強職業健康標準研究和支持力度，為國家層面的標準工作激勵機制提供決策依據；強化標準前期研究及成果轉化；關注新興行業、新型職業對職業健康標準的需求；在可能的情況下，建議選擇標準工作參與度高、實施貫徹到位的用人單位，推進標準工作示范基地建設。

4 結語

我國職業健康標準體系經過60余年的發展，已日趨完善，但仍在新業態、新形勢下，仍面臨巨大挑戰，應根據經濟技術發展和機構職能調整要求，在已有的國家職業健康標準體系基礎上，對國家職業健康標準體系進行系統梳理和優化，指導職業健康標準化工作，提高標準化工作的科學性、全面性、系統性和預見性。