城鄉一體化問題研究

李曉燕　王四海

[摘要]我國城鄉一體化建設取得了長足進展和輝煌的成績，但是個別問題并沒有徹底解決，本文詳盡分析了城鄉公共服務等存在的問題，并提出了自己獨到的見解。

[關鍵詞]公共服務；土地流轉；城鄉和諧

城鄉發展不平衡已經成為制約城鄉一體的重要因素，收入差距擴大、公共服務不均衡、人與自然的不和諧……都是影響城鄉一體化順利進展的重要原因。

本人研究發現，目前城鄉二元結構在增強，城鄉之間出現新的不平衡。特別是農村公共服務、土地城鎮化問題更大。

一、城鄉一體化問題分析

（一）農村公共服務的財政支持力度有待加強

近年來農村醫療衛生條件得到很大改善，新型農村合作醫療制度正在建立，但由于農村衛生投資比重不高，醫療資源配置不合理，醫療衛生管理和服務跟不上，在教育、醫療、養老等公共服務方面，國家對農村的資金投入明顯不足。

在市場之外，還需要政府發揮作用，建立一些必要的配套制度，提供公共服務和社會公平，以利于人們順利、安全、穩定、公平地流動。

（二）土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度、工業化快于城鎮化速度

由于擔心外來民工轉化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉市民持很強的排斥態度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮建成區面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。

二、解決城鄉一體化問題的建議

以上城鄉—體化中存在的問題，解決的方法主要有以下幾個。

（一）制度安排是推進城鄉一體化的保障，需要構建財政支持和“反哺農業”的機制“反哺農業”的操作機制研究

制度安排是推進城鄉一體化的保障，需要構建財政支持和“反哺農業”的機制；構建農業產業化的良性運行機制；構建城鄉統一的社會流動機制以及就業機制和動力機制；構建完善的城鄉社會保障機制；構建城鄉一體化的人與自然和諧的機制。

不僅要求財政支農資金的穩定增長，還要求通過各種渠道把公共服務深入農村，惠及農民。

建立公共財政覆蓋農村機制，就是要把農村生產生活基礎設施、農村義務教育、農村公共衛生系統等納入政府公共財政的范圍，主要通過政府投資，為農民提供良好的生產生活條件。

（二）農業產業化的良性運行機制

1.首先要健全政府宏觀指導與調控機制

盡力避免走入產業地域分布過散的誤區，或因長官意志泛濫而走入低水平重復開發、產品低質的誤區。本著有資源優勢、有市場開發潛力、能帶動農民致富的原則進擇資源優勢突出、市場前景看好、質量和效益高的產業與產品作為開發重點。政府的宏觀調控引導主要體現在政策的制定、優勢農產品區域建設規劃。

2.其次，要健全土地流轉機制

這是實現土地資源的合理配置，發展土地規模經營，推進農業產業化的必備條件。農村土地流轉要堅持依法、自愿、有償的原則。

各地根據實際情況出臺了多種土地制度的創新形式，特別是股份合作制，實行土地所有權、承包權、經營權三權分離，集體擁有所有權，農民擁有承包權，實際經營者擁有經營權。

農民通過擁有的承包權參與土地入股和分配收益，使土地使用權商品化，以促進土地的合理配置。

3.要嚴格遵守國家政策

2016年我國出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，嚴令加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。

嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設；嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所……

其實，不管國家出臺了什么政策還是措施，從實際上看，工商資本或游資進入農業已不是什么新鮮事。表現多種多樣，有的是隨意改變土地用途，打著農業產業化或糧食生產、搞設施農業、休閑旅游農業的幌子，搞非農非糧產業，比如房地產開發；有的蓄意囤地，想發農業財。

還有大規模搞土地流轉，但是投資隨意，市場不看好、風險難避，給農民帶來租金等損失。更有熱錢涌流，抱著幻想，搞所謂的田園生活；或著假借農村舊村改造、投資囤房囤地，借機炒作哄抬房價……

眾人只看到了其中蘊藏著的巨大利益，風險往往不被人重視或者說漠視。有些農地的占補平衡實質上是什么？占優補劣、占多補少、巧立名目；復墾是假，要錢是真，往往打土地開發或買賣的主意。

《參考消息》早在2011年4月21日載，美國媒體報道，耕地遭侵占威脅中國糧食安全，文章稱，從1996年國家第一次土地詳查時到2008年，中國的耕地共減少833萬公頃。現在耕地已經減至1_2億公頃（18億畝）這一政府設定的“紅線”。

4.積極構建城鄉一體化的人與自然和諧的機制

十九大報告提出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，并部署了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度和改革生態環境監管體制等4項改革措施。

伴隨著人民生活水平的不斷提高，人民對美好生態環境的要求也越來越高，生態環境就屬于“發展不平衡不充分”的問題之一，生態建設的任務也越來越迫切，生態文明建設任重而道遠。

美好生態環境是黨和人民的新要求、新愿景、新希望，更是新機遇、新挑戰。著力打造一個整潔、有序、美觀、便民的品質中國，這既是對我國近年來生態保護、環境治理的充分肯定，也是對我國補足生態短板、加強環境保護提出的更高要求。

建立政府綜合決策機制，在確定重大經濟社會發展政策及區域開發和城市規劃等方面，加強戰略環影響評價，防止和避免因決策失誤給經濟、社會和環境發造成重大損失。

只有多管齊下、多措并舉，全國上下齊心協力，才能全面推進城鄉一體化的協調發展。