內蒙古低碳試點工作現狀與對策建議

楊帆 王永佳

摘要：為應對全球氣候變化，中國做出了一系列碳減排承諾并出臺系列低碳政策措施，其中低碳試點政策是非常重要的一項針對性政策，其政策有效性事關中國低碳減排承諾能否順利實現。開展低碳試點，積極探索低碳發展模式及制度創新，不僅有利于貫徹落實低碳發展理念，不斷夯實低碳發展基礎，也助于引領綠色發展，推動生態文明制度改革。內蒙古作為我國北方重要的生態安全屏障，其產業結構重型化、能源結構高碳化特征突出。本文總結了內蒙古低碳試點工作的進展與成效，系統梳理我區低碳城市與低碳工業園區特色與亮點，深入分析面臨的問題與挑戰，并給出五個方面的具體政策建議。

關鍵詞：低碳;試點;對策建議;內蒙古;應對氣候變化

中圖分類號：X32? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0216-06

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.036

Present situation and countermeasures of low-carbon pilot project in Inner Mongolia

Yang Fan， Wang Yongjia

（Inner Mongolia Academy of Environmental Sciences， Hohhot Inner Mongolia 010010， China）

Abstract：In order to meet global climate change， China has made a series of carbon emission reduction commitments and issued a series of low-carbon policies and measures. Among them， the low-carbon pilot policy is a very important targeted policy， and its policy effectiveness is related to the smooth realization of China's low-carbon emission reduction commitment. To carry out low-carbon pilot projects and actively explore low-carbon development mode and system innovation is not only conducive to the implementation of the concept of low-carbon development， constantly consolidate the foundation of low-carbon development， but also help to lead green development and promote the reform of ecological civilization system. As an important ecological security barrier in northern China， Inner Mongolia is characterized by heavy industrial structure and high carbon energy structure. This paper summarizes the progress and effectiveness of low-carbon pilot work in Inner Mongolia， systematically sorts out the characteristics and highlights of low-carbon cities and low-carbon industrial parks in Inner Mongolia， analyzes the problems and challenges faced， and gives five specific policy recommendations.

Key words：Low-carbon; Pilot; Countermeasures and suggestions; Inner Mongolia; Addressing climate change

低碳試點政策是專門為控制碳排放提出的政策約束，是實現中國低碳經濟發展的一項重要政策，對后續的碳排放交易機制、綠色發展等產生了重要的影響[1-3]。2010 年7月，國家發展改革委正式啟動國家首批低碳試點，后續2012年和2017年又分別公布了第二批、第三批試點名單，以期通過低碳試點政策來累積低碳發展的重要經驗進而全面推廣，從而推動落實中國政府所承諾的二氧化碳排放強度下降目標[4]。2013年，工業和信息化部、國家發展改革委聯合啟動了國家低碳工業園區試點，以低碳工業園區試點為抓手，引領帶動整個工業領域的綠色低碳轉型[5]。從地域分布看，低碳試點地區涵蓋了我國華北、華東、華南等3個經濟發達地區、處于經濟快速增長的西南地區，以及經濟欠發達的中西部地區和東北老工業區，基本上包括了我國不同發展階段和特點的地區[6]。

內蒙古作為我國北方重要的生態安全屏障，其產業結構重型化、能源結構高碳化特征突出。呼倫貝爾市、烏海市分別列入國家第二批、第三批低碳城市試點，烏海經濟技術開發區、赤峰紅山經濟技術開發區、鄂托克經濟技術開發區列入國家低碳工業園區試點。因此，在大力倡導節能減排、控制溫室氣體排放的背景下，對當前我區低碳試點低碳發展現狀和建設效果進行深入分析評估十分必要，不僅有利于低碳試點更好地推進低碳工作，而且對低碳試點政策的進一步推廣具有重要意義，對我區今后的碳減排工作具有一定的參考價值。

1? ? 進展與成效

呼倫貝爾市高度重視低碳城市建設工作，積極探索推進走生態優先、綠色發展之路，加快推動經濟結構轉型升級、新舊動能接續轉換，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。編制了《呼倫貝爾市低碳試點方案》，印發了《關于進一步加強重點用能企業節能減碳責任目標管理的通知》，建立了目標責任考核制度和重點用能單位能耗上報制度，將節能目標完成情況與評價地區經濟發展成效掛鉤，與地方領導干部的政績和評優選優及項目審批掛鉤，配套出臺《呼倫貝爾風電基地規劃》等專項規劃，編制低碳發展規劃、溫室氣體清單等工作，組織開展了碳排放峰值目標研究，對森林、草原、濕地、農田進行了碳儲量評估。

烏海市作為第三批國家低碳試點城市，以低碳城市試點為契機，將低碳城市試點與生態文明現行示范區同步推進、融合發展，積極探索推進資源枯竭城市生態文明建設和低碳發展模式，提升城市生態環境質量和功能品質，實現綠色循環低碳可持續發展的有效路徑。積極轉變能源發展方式，大力發展清潔低碳能源。開展現代能源經濟示范城市和氫經濟示范城市建設。運用低碳技術改造提升傳統產業，以工業、住建、交通、公共機構等重點領域節能降碳為依托，構建低碳發展體系。先后編制完成《烏海市建設生態文明先行示范區實施方案》《烏海市低碳城市建設實施方案》《烏海市低碳發展規劃》。組織完成了 2013-2015年溫室氣體清單編制，組織開展了碳排放強度下降考核指標分解和峰值路徑研究工作。

烏海經濟技術開發區著力打造“煤-焦化-煤焦油加氫、粗苯加氫以及焦爐煤氣綜合利用”“電石-聚氯乙烯、聚乙烯醇及深加工”“硅化工-煤化工-氯堿化工”三大綠色低碳循環經濟產業鏈。重點發展現代裝備制造業、新材料等戰略性新興產業。加快能源低碳化改造，推進自備電廠淘汰改造工作，控制煤炭消費。利用太陽能資源優勢，發展太陽能光伏。擴大余熱余壓利用，開拓煤層氣利用項目。推行管理低碳化，成立低碳領導小組和低碳工作小組，編制開發區溫室氣體清單，推行重點企業能源體系建設。截至2019年底，低碳園區基礎設施建設累計完成投資約11.67億元。園區綠色低碳循環發展初見成效，海勃灣工業園成為首批國家循環化改造示范試點園區，烏達工業園和海南工業園為自治區循環經濟試點示范園區，開發區內的君正集團等11家企業為自治區循環經濟試點示范企業。

赤峰紅山經濟技術開發區以轉變發展方式、促進經濟發展和可持續發展為核心，以技術進步和制度創新為動力，以產業低碳化、能源低碳化、強化低碳管理及基礎設施低碳化等為途徑，以強力有序的工作機制為保障，推進試點創建工作。圍繞低碳園區目標，自籌資金近百億元建成項目30余個，其中，基礎設施項目包括園區集中供熱、供汽、水管網建設，產業建設項目主要由遠聯鋼鐵1580寬帶鋼生產項目、中色鋅業水力霧化鋅粉生產建設項目，赤峰制藥退城入園建設項目，拓佳電子產業園等一系列轉型升級項目構成，提高了園區資源、能源產出率。在順利完成實施方案中的各項任務、實現試點創建目標的同時，為內陸資源型、重型化工業結構特征突出的地區探索低碳化發展路徑提供示范和借鑒。

鄂托克經濟技術開發區構筑起“煤、電、冶、化”四大主導產業，形成了煤化工、氯堿化工、天然氣化工、煤-電-冶金、“三廢”循環再利用和物流供應鏈六條產業鏈，試點工作取得了顯著成效。園區明確提出將低碳經濟作為發展原則，通過產業鏈及配套設施方案的合理設置，實現資源和能源的最優化利用。不斷淘汰落后產能，提高煤炭使用效率，加快產業結構綠色低碳升級，加大生產過程低碳化改造，截至2019年底，開發區低碳化改造億元以上竣工投產項目9個。結合供熱一體化管網改造項目，開展余熱資源回收生產蒸汽用于供熱或發電等能源梯級利用措施，提升余熱資源綜合利用率。大力發展礦熱爐尾氣制甲醇、焦爐尾氣制乙二醇等廢棄資源再利用項目，增加綠色產業的比重，傳統高耗能產業比重明顯下降。大宗工業固廢資源化利用率大幅提高，污染排放水平顯著下降、節能減排取得明顯成效。園區能源產出率由2014年的0.61萬元/噸標煤提高到2019年的0.73萬元/噸標煤;單位工業增加值二氧化碳排放量為6.61噸/萬元，較2014年下降20%;單位GDP能耗為1.45噸標煤/萬元，較2014年下降47%;能源消費總量506.85萬噸，比2014年年均增長102萬噸，節能量達到63萬噸標準煤。

2? ? 特色與亮點

2.1? ? 以完善政策體系為統領，營造良好制度? ? ? ? ? ? ?環境

赤峰紅山經濟開發區建立“政府統一領導，部門分工負責，企業具體實施，任務目標明確”的低碳經濟發展長效工作機制。分解國家低碳工業園區工作目標和主要任務，并落實到目標實施部門，目標實施部門制定了具體工作方案，對下達的目標任務層層分解，責任到人，認真組織落實，形成黨政“一把手”親自抓、總負責，做到責任、措施、投入“三到位”。同時，將低碳園區的建設和發展情況列入赤峰市政府工作報告中，保障低碳園區建設順利進行。

2.2? ? 以企業招商引資為重點，推進產業結構? ? ? ? ? ? ?升級

赤峰紅山經濟開發區把低碳項目列為招商引資工作的重點，優先保證低碳項目的建設用地。鼓勵和優先發展環保產業，扶持低碳產業發展，限制高碳產業市場準入。多要素、多層次指導低碳產業園區的建設和園區的低碳化改造，確保低碳經濟在園區尺度上有序并且有效的推行。在企業升級方面，鼓勵企業開展節能改造、能源審計、清潔生產、精細環境管理、生態設計等，促進單一工藝、產品和企業的優化。充分發揮核心企業帶動作用，優化區域能源供應系統，發揮節能表率作用。

2.3? ? 以林業碳匯為優勢，推動綠色低碳發展

呼倫貝爾市率先開發紅花爾基碳匯造林項目，完成國家核證自愿減排項目備案，首個計入期減排量約40891噸二氧化碳當量。通過對12.5萬畝現有人工林開展森林經營活動，提高人工林生長量、碳儲量等生態服務功能，增加森林碳匯，為溫室氣體自愿減排做出積極努力。內蒙古大興安嶺重點國有林管理局啟動林業碳匯試點工作，先后開發儲備了9個林業碳匯項目，項目總減排量約4855.8萬噸二氧化碳當量，年均減排113.76萬噸二氧化碳當量。目前林區已完成4筆林業碳匯交易，交易金額共計191萬元。

2.4? ? 以技術創新為突破，探索工業低碳發展

鄂爾多斯市新奧新能源研發漿粉耦合氣化生產工藝，將其他反應過程排放的二氧化碳為原料與水煤漿反應制造一氧化碳和氫氣，達到碳素循環利用的效果，減低生產過程中二氧化碳的排放，現中試技術已成熟目前在達拉特旗二期進行工業示范。烏海市昊海環境科技有限公司開發研究以收集數據庫熱能和太陽能的清潔供熱替代燃煤供熱，解決城市周邊供熱管網無法覆蓋的區域，有效解決散煤燃燒造成的大氣污染和溫室氣體排放問題。烏海市國家能源集團煤焦化公司正在實驗以焦爐煤氣與二氧化碳重整制備甲烷項目。赤峰市內蒙古伊品生物科技有限公司將合成氨生產過程中產生的二氧化碳壓縮收集，送至聯誼氣體用于驅油等工業使用，企業年二氧化碳收集量近2.7萬噸。

2.5? ? 以垃圾分類為切入點，開展碳普惠工作

烏海市通過推行“互聯網+碳普惠”的垃圾分類回收運營模式，完善線下回收站點建設，建設50個社區服務亭，日回收再生資源規模達20噸。居民只需正確分類投放或回收垃圾，系統會給予對應的賬戶等值積分和信用額作為獎勵，積分可以在APP商城兌換禮品，信用額可享受免費的生活服務。通過互聯網載體，為公眾低碳行為提供獎勵。

3? ? 問題與挑戰

一是低碳城市試點成效不甚明顯。呼倫貝爾市低碳試點城市創建起步早，雖做了大量前期基礎研究等工作，但總體看，進展與成效至今尚未顯現。烏海市在第三批國家低碳試點城市批復時，明確的五項重點任務包括建立碳管理制度、重點單位溫室氣體排放直報制度、建立低碳科技創新機制、推進現代低碳農業發展機制、建立低碳與生態文明建設考評機制等，目前除重點單位溫室氣體排放直報制度有序推進外，其余四項進展緩慢，尚未取得明顯進展。

二是試點創建工作尚未開展驗收。國家低碳工業園區試點批復中明確實施期限為三年，低碳城市試點無明確實施期限。由于國家尚未發布低碳試點評價標準及驗收指南，加之機構改革職能劃轉等原因，試點工作近兩年組織推進較少，試點尚未進行驗收授牌。

三是試點城市碳排放達峰較為困難。呼倫貝爾市研究提出了2028 年左右實現碳排放達峰的目標，烏海市提出在2025年左右實現碳排放達峰。從目前兩市的產業機構來看，盡管在“轉方式、調結構”方面做了很多努力，但由于二產比重過高，同時制造行業以高能耗的能源、化工、建材、冶金行業為主，且單位GDP能耗長期處于高位。未來一段時間，還將有一批重大工程上馬，碳排放總量將在一定時期內保持上升趨勢，兩地在目前峰值年達峰較為困難。

四是基礎能力不足制約低碳城市試點進度。雖然國家發展改革委在2013年印發了《關于加強應對氣候變化統計工作的通知》，明確提出應對氣候變化統計數據收集與評估由統計部門負責，但在實際工作中一方面應對氣候變化基礎數據涉密，不得隨意公布;另一方面基層統計核算力量薄弱，相應的統計制度及體系尚未建立，排放基礎數據不能及時掌握，溫室氣體排放情況及單位GDP二氧化碳排放量數據缺少權威性，尤其是市級生態環境主管部門只能將碳排放強度降低目標分解至各區，無法核算，難以形成推動低碳發展的責任與壓力傳導機制。

五是技術水平對低碳發展的支撐不足。烏海市、鄂爾多斯市、赤峰市等地能耗和碳排放大部分集中在工業領域，依靠先進的節能減排技術改造推動產業轉型尤為重要。在煤化工、氯堿化工等領域對低耗能、低排放、低污染項目的投入仍有待提高，對新材料、節能環保、新能源等戰略新興產業的低碳技術創新亟待加強。技術因素對于低碳產業及相關產業的發展帶來一定的制約作用。此外，低碳技術的研發和推廣缺乏相關激勵政策、多元化資金、專業機構、高技術人才等的有效支撐，與國內外領先企業、科研院所等交流合作有待進一步加強。

六是地方應對氣候變化能力建設亟需加強。由于機構改革職能轉隸，各盟市、旗縣生態環境部門對氣候變化工作了解相當有限，專業人才和專業機構支撐不足，工作基礎比較薄弱，現有人員力量和專業結構難以適應目前國家和自治區加強應對氣候變化工作的要求，對地方應對氣候變化工作的連續性有一定影響。應對氣候變化職能轉隸后，雖然由生態環境部門牽頭，但控制溫室氣體排放工作涉及方面眾多，大量工作依賴于產業結構調整和能源結構調整以及建筑和交通等部門低碳發展，地方生態環境部門在應對氣候變化工作時缺乏有力抓手。

七是試點低碳發展資金支持不足。國家低碳城市、國家低碳工業園區列入試點后，國家沒有相應的激勵機制，沒有獲得專項資金支持，僅通過自治區應對氣候變化及低碳發展專項資金安排部分資金開展相關工作，后續工作開展資金保障不足。

八是低碳意識尚未普及。公眾雖已具備了一定的低碳的責任和意識，但對低碳認知的深度僅停留在表面，且受年齡、職業和文化程度、經濟狀況等因素的影響和制約，獲取低碳相關知識和信息的渠道存在較大差異，一定程度上并未轉化為實際行動。

4? ? 對策與建議

習近平總書記強調要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。為貫徹落實總書記講話精神，進一步推動低碳試點工作不斷深化，強化低碳發展模式、路徑、制度和技術創新驅動，在推進生態文明建設和打造人類命運共同體中發揮引領作用，提出以下對策與建議。

一是繼續強化統計核算等基礎能力建設。各盟市要進一步加強相關部門間的協調配合，建立分工明確、任務清晰、監督有力的協調工作機制，并以清單編制和碳市場建設為契機，加強溫室氣體排放數據的統計、報告和核查，為推進控制溫室氣體排放各項工作奠定堅實基礎。

二是強化峰值目標和倒逼機制。低碳試點城市應明確將碳排放強度下降目標納入到政府工作報告，并充分發揮市級應對氣候變化領導小組作用，加快培育綠色低碳新增長點，加快構建綠色低碳循環發展的經濟體系，探索形成以碳排放峰值目標為導向的碳排放總量控制目標分解落實制度，研究提出有關要求和配套政策，構建上下聯動的峰值目標責任與壓力傳導及落實機制。

三是加大資金支持力度。降碳工作落地在盟市、考核任務在盟市、國家試點布局在盟市。自治區應對氣候變化及財政主管部門要優化資金支持方向、支持形式、支付方式。同時，綜合運用財稅、價格、金融等手段，探索并建立氣候投融資機制，更好發揮中國清潔發展機制基金、綠色氣候基金、全球環境基金等國內外基金作用，加大對地方低碳轉型的經濟激勵。

四是制定低碳試點示范指標體系與評價標準。結合其他先進省區在低碳試點示范方面好的經驗做法，研究制定符合自治區實際的各類低碳試點示范建設指標體系、評價標準和驗收指南，為后續低碳試點示范創建驗收提供政策技術支撐。

五是加強統籌融合和政策協同。建議各級生態環境部門要充分發揮好地方應對氣候變化工作領導小組組織協調作用，積極協調，壓實部門責任，調動部門力量，尤其是加強與地方發展改革系統的對接與協調，推動相關部門在專項規劃研究及政策制定中，充分考慮應對氣候變化的需要，將應對氣候變化尤其是控制溫室氣體排放目標任務，融入到地方“十四五”規劃之中，并加強應對氣候變化人員能力建設。

參考文獻

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收稿日期：2020-09-23

作者簡介：楊帆（1989-），男，漢族，碩士研究生，工程師，研究方向為應對氣候變化、大氣環境等。