資源賦權、人力資本與有為政府：四川廣元混合治理模式機理

關春玉

（1.北方民族大學 經濟學院，寧夏 銀川 750021；2.合肥工業大學 管理學院，安徽 合肥 010150）

隨著2020 年全面脫貧目標的實現，推進鄉村振興成為我國農村工作的重點。尤其是在扶貧過程中作為難點、痛點的集中連片、深度貧困地區，在脫貧任務完成后更要促進鄉村全面發展，建立以特色農業產業化為支撐的農民增收長效機制，以解決鄉村振興中存在的根本問題。

在鄉村振興長效機制構建方面，目前國內相關研究成果較多。基于產權改革的要素動能釋放方面，劉杰指出，土地制度存在規則、權力及治理層面的失范，是導致土地沖突的根本原因[1]；夏揚認為，土地不僅承擔公共職能，還會帶來經濟利益，其多重價值導致制度設計復雜矛盾[2]；吳曉燕認為，土地制度的改革釋放農民和農村社會要素的能量，實現了農村社會發展的驅動轉換[3]；黨亞飛也持相同的觀點，認為產權改革是影響農村治理效率的基礎條件[4]；田先紅則指出，村民參與的治理過程激活了人力資本，釋放了改革主體內在動能[5]。在鄉村振興治理模式探索方面，吳春來和彭曉旭指出，農村新鄉賢主導的精英治理提供了治理模式創新[6][7]；黨亞飛認為農村治理結構正在由“村支兩委”共治向“多元分權治理”模式轉變，出現如集權支配型、分權互動型、賦權引導型等多種治理類型[4]。這些研究為進一步探析鄉村振興的內在機理提供了基礎，但不足在于研究大多側重某一視角而缺乏系統研究。黨的十九屆五中全會提出，將有效市場與有為政府更好結合，是實現生產要素優化配置的重要手段。立足新結構經濟學分析范式，基于現實問題進行系統分析[8]，將是分析鄉村振興驅動機制的一個重要視角。

四川省廣元市曾經是集中連片深度貧困地區的典型代表，資源富集但遠離市場，農業產業規模化和農民投資分散化、資源優勢與市場條件薄弱、個體農戶有限信息與市場完全信息等矛盾難以解決。廣元市通過農村集體產權制度改革，探索了一條資源賦權、人力資本激活和政府引導的混合治理路徑，推動了地區農業產業化進程，實現了從產業扶貧到鄉村振興的跨越。2017年全國產業扶貧現場觀摩會和2019 年深度貧困地區脫貧攻堅督導推進會先后在廣元市召開。2019 年，廣元市農村居民人均可支配收入達到13 000元，較2014年增加85.71%，農業產業脫貧貢獻率達55.43%[9]。

2020 年8 月，農業農村部公布全國全面推開農村集體產權制度改革情況，已有43.8 萬個行政村完成農村集體產權制度改革，但仍有近一半的農村基層組織在探索嘗試。因此，有必要總結農村集體產權改革的有益經驗，在農村地區推廣被實踐證明有效的模式和路徑。鑒于此，本文運用新結構經濟學理論對廣元模式進行深入分析，從有效市場構建和有為政府引導兩個方面解析其內在效率來源，為將這一混合治理模式在廣大農村地區進行推廣提供實踐經驗和理論支撐。

一、廣元市推進鄉村振興的困境

（一）集體資源管理缺乏有效制度保障

廣元市地處四川省北部山區，位于嘉陵江上游，具有獨特且重要的生態地位。截至2019 年年末，廣元市總人口298.86 萬人，其中農村人口141.2 萬人，占總人口的53%，是典型的山區農業市。廣元市農業資源富集，森林和礦產儲備充足，有林業用地1 491.9萬畝，占市轄面積的58%，其中森林面積1 170萬畝，森林覆蓋率為45.3%[9]。由于缺乏有效管理制度，集體資源存在主權不清、責任不明和難以參與市場交易的問題，加之交通不便，市場基礎薄弱，林業、農業生產要素和產品資源優勢無法轉化為市場優勢和產業優勢。2014 年，廣元市所轄4 個縣中，有3 個縣為國定貧困縣，4 個縣為省定貧困縣，精準識別貧困村739個，貧困人口35.37萬人。盡管資源充裕，但2014年廣元市貧困發生率仍高達15.31%，是秦巴山區集中連片特困地區，也是四川省三大貧困片區之一。大量林地、礦產資源未得到充分開發和利用，這是后扶貧時期鄉村治理和鄉村振興過程中必須直面的關鍵問題。

（二）勞動力流失導致人力資源匱乏

廣元市農村人力資源匱乏問題比較嚴重，主要表現在三個方面。第一，長期的貧困導致貧困文化影響較深，貧困人口生產知識和技術不足。第二，貧困代際傳遞形成的認知、態度等行為特征影響市場活動效率，導致農民缺乏積極進取和主動參與市場活動的愿望，觀望情緒比較突出。第三，勞動力流失嚴重，2014~2017年，廣元市凈流出人口達8萬余人，加劇了農村空心化程度。大量青壯年勞動力外出打工或創業，農村留守的老人、兒童、婦女參與農業生產，由于無法承擔高體力的生產活動，導致農業產業化發展受限。同時，受山地和林地作業等綜合影響，生產服務成本較高，不利于農業產業發展。例如，收割一畝水稻人工成本為200元，而成都地區僅為60~80元；采用無人機病蟲害防治的效率也比較低，僅為每小時5 畝，而成都平原每小時可防治30 余畝[10]。勞動力缺乏制約了廣元市農業產業發展。

（三）農戶經濟經營效率低下

在精準扶貧過程中，廣元市通過推廣種苗種植、禽蛋養殖、漁業養殖，在改善農戶收入方面取得了一定成效，形成了如劍門豆腐、青川天麻、青川黑木耳、蒼溪紅心獼猴桃等一系列特色農產品。但這些特色農產品多為初加工農產品，附加值較低，生鮮運輸費用高；同時，農戶經濟經營效率低，缺乏規模效益，導致市場收益較低。同時，廣元市工業化發展不足，無法解決農產品深加工問題，難以延長農業產業鏈和增加農產品附加值。由于產品附加值低，營銷手段單一，品牌知名度不高，導致產品營銷和物流均存在較大困難，無法從根本上解決農業產業化、規模化發展難題。

（四）農戶參與市場交易受限

由于受地理條件的限制，廣元市遠離市場中心；與此同時，信息閉塞、交通落后及市場發展滯后又進一步制約了廣元市農業產業化進程。作為曾經的秦巴山區集中連片特困地區，“羊腸小道，晴天灰，雨天泥”是廣元市當時的交通狀況，種植的蔬菜和水果無法及時運輸到周邊的城市，斷頭路、溜索橋，承載能力有限，生產生活物資無法大量運輸。群眾脫貧舉步維艱，鄉村振興更是難以企及。相對于市場距離，山區農戶有限的生產技能、市場信息獲取渠道和發布能力以及落后的傳統現場交易模式則使農戶參與市場交易的效率低下，盈利能力更是十分有限。

二、廣元市混合治理模式的創新做法

化解貧困只是解決了溫飽問題，而推動鄉村振興則需要破解效率和發展難題。為解決農業產業規模化與農民投資分散化、資源優勢與市場條件薄弱、個體農戶有限信息與市場完全信息之間的矛盾，廣元市創新做法，采用有效市場追求效率、有為政府統籌協調的混合治理模式，推動農村產業化發展和鄉村振興。

（一）以“七權聯確”明晰產權基礎

廣元市提出“七權聯確”模式，通過農村集體產權制度改革奠定交易基礎。為確保資產價值準確評估和兌現，廣元市創新了依托產權交易平臺的合作經營、托管經營、自主經營、折資入股等集體經濟治理機制，提出“全域登記、頒發鐵證、打捆作業、部門聯動”的制度創新[11]。將所有資產和資源性資產清查核實，分類折股量化，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式。“七權”包括集體土地所有權、集體林權、農村房屋所有權、集體資產所有權、小型水利工程使用權、農村集體建設用地使用權、農村土地承包經營權等[12]。通過集體產權歸屬關系的明晰化，以村組為單位建立農村集體經濟股份合作社，將“七權”以股權方式納入新型集體經濟管理范圍，解決了集體資產虛置、集體資產所有人缺位的問題。通過強化所有權、承包權，兌現經營權，確保了農戶對集體資產的收益權。

（二）搭建產權交易、流轉和托管平臺

為提高資源性產權管理效率，廣元市搭建了產權交易、流轉和托管平臺，主要做法是規范主體身份、搭建交易平臺、公開披露信息等。

1.規范交易主體資格。廣元市通過核心章程文件落實交易主體身份。第一，確權頒發資格證，對農村資源性資產確權頒證，確保農村各類資產的權屬歸屬清晰。將各類權屬（土地經營權、林地經營權、宅基地使用權等）以股權方式納入農村集體經濟組織管理，并委托產權交易平臺按照集體資產形態、類別，采用多種方式運營管理（見表1）。第二，集體經濟主體權屬明晰。要求集體經濟組織按章程設立，以股份經濟合作社模式管理，業務管理規范化（如設立股東代表大會、監事會、董事會等），財務管理制度規范化（如建立收支預決算、資產經營、成員收益分配公開等），強化集體資產保值、增值管理制度，做到有章可循，按章辦事[13]。企業管理制度化和托管經營等模式，既實現了引資、引智，又極大地提升了集體產權管理和交易效率；通過市場效率確保集體資產保值和增值，為維護農戶的資產性收益提供制度和活動雙重保障。

表1：廣元農村集體產權改革創新工作

2.搭建產權交易平臺。搭建并依托區公共資源交易中心，整合轄區內自然資源、農業農村、林業和草原及住建等部門的資產數據，通過建設涵蓋村（社區）的農村產權流轉交易數據庫，提供記錄產權流轉交易服務，發布產權流入轉出的信息，從而降低交易前的信息搜尋和信息甄別成本。同時，資產交易信息的公開發布，也降低了集體經濟的資產監督和資產代理的監管成本。

3.營造透明的產權交易環境。廣元市提升產權交易效率的另一關鍵舉措是構造公開、透明的產權交易環境。通過產權流轉交易平臺的信息披露制度，提高市場交易透明度，為市場交易注入強大活力，為杜絕灰色產權交易、維護合法交易提供信息監督機制。產權流入和轉出方均可在平臺查詢和發布信息，例如產權價格、地理位置、使用年限等關鍵信息。通過規范產權交易合同、合同公證等，降低了產權交易雙方策略行為機會，極大促進了農村集體產權交易的制度建設和交易效率的提高。后續還將完善公共資源交易中心的線上和線下交易功能，通過線上市場的構建，進一步拉近與中心市場的交易距離，降低單一市場的交易成本。

（三）激活人力資本

長期的深度貧困導致廣元市人力資源流失嚴重，具體表現為：勞務輸出和人才流失多，交通閉塞導致人力市場缺乏補充，農戶的市場參與度不高。廣元市通過“三種人”即農業職業經理人、返鄉創業精英、駐村干部來撬動人力資本市場，激活市場主體。

1.農業職業經理人。農業職業經理人是指長期從事農業生產，具有技術和市場眼光的鄉村能人，他們是現代職業農民。農業職業經理人依托家庭農場、農民專業合作社、農業公司等，對已經規模化經營的土地進行精細化經營和管理，參與最終利潤分享，他們是職業化的合作社經營管理者。廣元市通過促進以農業職業經理人為核心的農村合作社模式，激發農業職業經理人帶動效應。以廣元市昭化區吞口壩畜禽養殖為例，一位農業職業經理人帶動周邊農村發展社員153 人，家庭農場12個，養殖大棚130多個，年出欄優質土雞30多萬只，總存欄量近400萬只。廣元市農村的能人經濟和合作社模式是激活農村集體產權價值的重要力量來源。截至2018 年年底，廣元市共有專業合作社4 300余家，專業合作社成員中有農民15.4萬人，占98%[10]。

2.返鄉創業精英。通過退伍軍人、大學畢業生和返鄉創業人員的回歸，實現技術加持和產業精準定位，提高創業成功率，帶動村民致富。通過宣講返鄉創業者的成功故事，吸引流出的人口逐步回流，形成“我的家鄉我來建”等返鄉潮，以此補充人力資源短板。以廣元市青牛鄉為例，通過返鄉人員建設旅游示范村、興辦農家樂，探索山區變景區的旅游脫貧路徑。

3.駐村干部。前兩類人作為示范，激活了村民致富的意愿；駐村干部作為保障，托底困難群眾。廣元市利州區創造性開展“三千干部包萬戶，帶領群眾奔小康”活動。干部分包困難群眾，組成駐村工作隊。將財政扶貧專項資金直接投向困難村、入股困難戶，逐戶摸排統計建立臺賬。通過幫扶促銷計劃，解決運輸“最后一米”難題，開展技術培訓，包戶指導特色種植、養殖業技術，多管齊下扶助困難農戶。駐村干部注重工作成效，引導困難農戶樹立自信自強信念，通過移風易俗，潛移默化地推動困難農戶的精神蛻變和成長。

廣元市通過撬動“三種人”，激活人力資本。截至2018年年底，廣元市累計培育扶貧產業領軍人80余人、農業職業經理人200余人、致富帶頭人2 500人，實施“家庭能人培訓計劃”，開展田間、車間培訓，分層、分類、分產業培訓貧困勞動力5.47萬人次[14]。

（四）“農戶+企業”縱向一體化合作模式

廣元市積極嘗試降低林業等長周期生產與短期市場交易的矛盾和風險；通過“農戶+企業”縱向一體化合作模式解決資源分散、農戶個人行為效率低等問題，為林業產業提供規模化發展機會。尤其是林業資源密集的劍閣縣、蒼溪縣，第一產業取得了快速發展。同時，政府創新做法，不再將財政扶貧資金、其他涉農資金分散到貧困戶，而是將其作為貧困戶的注資，量化入股合作社、企業、集體經濟組織。創造性開拓了集體資產收益助農（助貧）的新路徑：依托集體經濟組織等現代企業組織，通過科層效率和現代管理保障財政扶貧、涉農資金的使用效率；通過市場導向來尋求脫貧、助農資金利用方式；以股份合作、保底分紅、利潤返還等方式加強項目實施與農戶利益聯結；依托長期資產產權助農（助貧）機制，實現政、農、企三方共贏。2018年，廣元市建成具有規模優勢的特色產業基地32萬公頃，其中紅心獼猴桃種植面積2.33萬公頃，產量18.98萬噸，實現種植面積和種植產量全國第一；建設核桃產業基地13.33萬公頃，實現核桃產量18.25萬噸，居四川省第一[9]。

（五）東西聯動、跨省合作機制

在明確產權、激活主體、奠定交易基礎后，為進一步克服遠離市場和信息不暢的缺點，廣元市充分發揮有為政府的積極作用，依托東西部扶貧協作平臺，實現跨省合作。通過與浙江省實施對口幫扶項目，從三個方面完善廣元市市場機制。第一，推動知名企業到廣元投資辦廠，發展產業，推進產業跨區域轉移。第二，鼓勵浙江省高校和科研院所等機構到廣元市發展產品試驗和企業孵化等科研創新。第三，加強廣元市和浙江省兩地干部和技術人才交流掛職、雙向培訓和委托培養。通過承接成熟產業轉移和產能輸出，截至2018 年，東西合作、“浙廣攜手”（浙江與廣元）模式累計投入幫扶資金2.18億元，實施各類項目400余個，惠及160個貧困鄉鎮53萬貧困人口，跨省合作減少了相對距離。為從根本上破除發展障礙，廣元市進一步打通交通網絡，制定了2018~2020 年交通三年大會戰方案：改善提升農村公路3 000 多公里；通過“4+22+N”工程，建設4 個高速公路項目、22 個省公路項目，合計投資近200 億元。通過建設高速路網和農村公路，減少絕對距離，優化跨省合作交通條件，提升交易效率。

（六）科技賦智、“三園”聯動機制

針對廣元市獨具特色的農產品缺乏區域公共品牌，以及品種改良、技術攻關等存在規模和水平雙低的困境，廣元市通過政府宏觀規劃，依托“浙廣攜手”項目，聚合各類科技人才，實現躍遷式發展。廣元市“科技園+產業園+電商園”的三園聯動發展機制，實現了高技術、規模化和信息化的生產和營銷，在電子商務平臺和現代物流服務業的支持下，極大促進了農產品營銷。截至2019 年，電子商務平臺為廣元市農產品銷量貢獻了近40%的增量。廣元市進一步依托農業產業園建立院士（專家）工作站、專家大院80 多個，委派700 余名駐村農技員負責貧困村特色產業園科技服務，140 個專家服務團隊對貧困戶開展“基層點菜、專家上門”的農技巡回服務。通過“三園”聯動、科技賦智，縮短與中心市場和前沿技術的距離，極大促進了廣元市農業產業化發展，提升了經濟效益。

三、廣元市混合治理模式的機理解析

一般認為，治理（governance）是一種多維現象，包括多個主體間相互關系的產生、終止和進行，是指為實現交換的經濟性而設計的會改變交易效率的機制，治理結構會通過資產專用性、交易頻率、不確定性、控制和依賴及處罰機制等要素來影響交換的效率，是基于機會主義和有限理性的行為分析理論[15]。按激勵強度、行政控制和契約制度等，可以劃分不同治理模式，如市場制、科層制等。新結構經濟學中“有效市場+有為政府”理論，可用來分析廣元混合治理模式破除發展阻礙和促進農業產業化發展的內在機理。

（一）依托市場釋放動能

廣元市立足降低不確定性和維護交易效率，以三個關鍵舉措保障市場運行，分別是以產權制度改革，降低不確定性；以農戶與企業耦合，確保資產專用性；明晰市場主體身份，激活市場主體性。

1.以產權改革，降低交易不確定。林業等資源存在集體資產歸屬不清、決策分散、農戶信息不完整等問題，嚴重影響產權交易預期和交易頻次。交易成本理論提出，產權歸屬不清至少會造成兩方面成本增加：第一，“公共領域”產權引發利益相關者尋租行為，被耗竭式開發，導致社會整體福利水平降低；第二，缺乏清晰的產權界定，增加不確定性，無法明晰交易雙方責權，尤其是收益權不明確，參與主體預期不足，缺乏參與動機[16]。廣元市在推動農村集體產權改革過程中，充分明晰產權、及時披露信息，通過構建“七權聯確”模式和搭建產權交易信息平臺，多管齊下，為提高市場交易效率奠定了基礎。產權改革極大地釋放了資源要素生產動能，成為資源優勢轉化為市場優勢的關鍵設定。

2.以農戶與企業耦合，確保資產專用性。資產專用性是生產交換過程中資產鎖定的程度，即不能轉而投入其他生產。同時，交易成本經濟學認為，如果相關利益足夠大，一方就會產生機會主義行為（即背離合作精神的行為）[17]。例如，當一方確定貿易對象資產專用性較高，無法移做他途，就可能刻意提高或壓低報價，使交易有利于自己而不利于對方。林業就屬于資產專用性較高的產業，種子育苗時間可能1~3 年不等，冷杉等低溫樹種從育苗入圃到成長為1 米左右的中苗，需要10 年多的時間，成為精品大苗的時間更是不短于15 年。這對從事林木種植的農戶而言，其時間、土地等資源占用極大，需要建立一定的保障機制來維護農戶權益。廣元地區林業資源豐富，資產專用性極高，通過構建穩定的貿易合作模式，如“農戶+企業”縱向一體化合作模式，以保障交易雙方的依賴，增強交易控制，建立處罰機制維護交易，從而提高合作效率，而非僅依靠市場價格來調整交易效率。

3.明晰市場主體身份，激活市場主體性。通過“七權聯確”等農村集體產權改革方式，明晰市場主體身份。通過托管經營、折資入股等多元形式建立成員和集體間的利益聯結機制，既保證了成員權屬的規范和穩定，又通過自主經營、合作社等多元化、差異化模式推動了農業產業化發展。以產權明晰為制度基礎，釋放市場參與主體內在動能成為鄉村振興的動力來源。通過撬動“三種人”杠桿，激活職業農民群體；通過破解貧困文化傳遞，打破觀望狀態，改變“等靠要”心理；通過農村合作社、股權合作集體和“農戶+企業”的企業發展，激勵優秀人才返鄉創業，化解人力資源不足的問題，為提升經濟運行效率提供人力資源保障。

（二）依托有為政府獲取競爭優勢

有為政府的概念是林毅夫教授在新結構經濟學系列著作中提出的。不同于“有限政府、無為政府”，有為政府蘊含兩個層面的含義：一是轉變職能，放松規制，在有效市場基礎上補充，不亂為；二是注重統籌和協調，主動作為。有為政府要與有效市場結合，主要通過有效市場配置來解決經濟問題，但是區域間的不平衡、欠發達地區鄉村振興的“特殊性”又需要政府加強統籌協調職能。黨的十九屆五中全會明確提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合[18]。

曾經的深度貧困地區由于基礎薄弱、起點低，鄉村振興難度更大。市場效益的兌現是推動這些地區農業產業化進程的重要保證。面對充滿不確定性的市場競爭，廣元模式另一成功關鍵在于有為政府的積極參與。在以制度創新破除阻礙，保障市場有效運行的基礎上，廣元市政府積極作為，統籌協調，助力農產品品牌化，從而獲取競爭優勢。第一，東西聯動、浙廣攜手模式既借鑒成熟經驗，又實現產業互補，承接成熟產業，減少試錯成本，依靠產業梯度轉移，推動本地產業規模化發展。第二，科技賦智、“三園”聯動模式則通過政府協調建設產業園、科技園聘請技術專家，通過電商園打造農產品區域品牌，提升其技術、質量和知名度，使其獲取競爭優勢。

廣元混合治理模式依托農村集體產權改革，一方面，補充完善市場要素條件，釋放和激活資源要素和人力資本內在動能，以市場發展提高效率；另一方面，通過有為政府獲取競爭優勢，以高技術、高質量、區域品牌，混頻共振助力農業產業化發展。

四、結 語

針對廣元市鄉村振興典型案例，剖析了混合治理模式提升效率的內在機理。廣元市遠離中心市場，市場成熟度低，產權不明晰，人力資本不足。面對這些困境，廣元市依托“有效市場+有為政府”混合治理模式，創造性地化解了農業產業規模化與農民投資化的矛盾、資源優勢與市場條件薄弱的矛盾、個體農戶有限信息與市場完全信息間的矛盾等，通過明晰產權主體和交易制度，激發資源要素交易活性，通過“農戶+企業”縱向一體化，實現長周期生產和短期市場交易的耦合，保障農業產業化發展，以撬動“三種人”來釋放人力資本內在動能。同時，通過東西聯動、省際合作和政府規劃、“三園”聯動等制度創新來保障高技術、高質量和地區品牌效應。依托這一混合治理模式，廣元市實現了市場效率與有為政府的混頻共振，實現了農業產業化躍遷發展，其綜合舉措具有較強的實踐性和集成創新價值。提煉廣元治理方案的成功經驗，對完善中國特色治理案例和有為政府理論具有一定的理論價值，對于正在探索產權改革路徑的農村地區和林地等資源豐富的欠發達地區，具有一定的參考和借鑒意義。