治理能力現(xiàn)代化視角下高校采購管理制度建設
——基于39所985高校調查的實證分析

戴詠梅

（南京大學 招標辦公室，江蘇 南京 210023）

高校治理是國家治理現(xiàn)代化的一個組成部分，也是治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的必然要求，同時又是提高質量、走內涵式發(fā)展、深化內部治理結構改革的客觀需要。國家現(xiàn)代化與大學現(xiàn)代化是同過程的，從“管理”走向“治理”是深化教育改革的重要轉型，是高校構建現(xiàn)代治理體系的現(xiàn)實要求[1]。大學治理體系現(xiàn)代化建設，就是要以制度治校、以治理體系管理人財物，而不是靠個人；就是要全面梳理當前大學內部各種規(guī)章制度，既要保證每項規(guī)章制度的合理性和時效性，又要保證各項規(guī)章制度之間的匹配和兼容[2]。采購管理制度是高校規(guī)章制度的重要組成部分，根據(jù)高校實際情況和運行需要，梳理并制定符合學校治理能力提升的采購管理制度是大學發(fā)展和功能實現(xiàn)的必然要求。本文基于全國39 所985 高校采購規(guī)章制度的調查，從大學治理體系和治理能力提升的視角對高校采購管理規(guī)章制度建設展開分析。

一、高校采購管理制度建設的現(xiàn)狀

2020年11月，筆者瀏覽了全國39所985高校采購管理部門網(wǎng)站上的規(guī)章制度欄目，了解這些高校的采購管理制度建設情況。其中，36 所高校的網(wǎng)站可以通過外網(wǎng)直接訪問，有3 所高校的網(wǎng)站只有內網(wǎng)或校內用戶才能登錄，筆者進而通過聯(lián)系采購部門工作人員了解這3所高校的相關制度建設情況。總體而言，本次調查可以反映這39所高校采購規(guī)章制度的基本建設情況，為我們的后續(xù)研究提供了必要的數(shù)據(jù)。

39 所高校采購部門的門戶網(wǎng)站上公布制度文件共370 個，制度文件平均數(shù)為9.5，也就是說，各高校平均制定了近10 個校內文件以規(guī)范采購工作。各高校還制定了配套流程圖135 個，主要是針對各種采購方式、工作流程等進行細化，比如單一來源采購流程圖、政府采購流程等等，流程大多采用圖解方式，方便執(zhí)行人理解和操作。可見，隨著政府采購法律法規(guī)體系的構建和完善，985高校在采購工作的制度化和規(guī)范化方面取得了較為可喜的成績。

（一）發(fā)布時間和數(shù)量

筆者按照制定時間，對39所高校的370個文件進行統(tǒng)計，共有268個采購規(guī)章制度是2017年以后出臺的，占總數(shù)的72.4%，其中2018年最多，達80個。可見，隨著深化政府采購制度改革的深入和“放管服”要求的推進，各高校普遍比較重視采購制度的建設和更新，這體現(xiàn)出高校在治理能力提升方面正大步前行。

從數(shù)量上看，39所高校采購管理制度的平均數(shù)為9.5，具體到每個高校，制度建設情況呈現(xiàn)出明顯的不平衡。制度數(shù)量超過20 個的高校有華中科技大學、武漢大學，數(shù)量較多的還有吉林大學、西安交通大學、中國海洋大學、中國農業(yè)大學、東南大學等高校，而少數(shù)高校在采購管理方面的文件非常少。

（二）采購規(guī)章制度主題

根據(jù)制度文件的標題，結合采購實際工作，將370個文件分成15類并進行排序，具體包括：采購管理辦法（192個）、合同管理（23個）、限額標準和集采目錄（21個）、供應商管理和質疑（19個）、評審專家管理（16 個）、工作紀律（16 個）、進口和外貿管理（11 個）、招標代理管理（10 個）、領導小組組成和議事規(guī)則（9 個）、廉政建設（8 個）、需求論證和履約驗收管理（7 個）、評審費和標書費（5 個）、檔案管理（5個）、印章管理（4個）、內部管理等（24個）。

從主題分類可以看出，39所高校制定的采購規(guī)章制度涵蓋了采購的方方面面，從流程管理到內容管理都能找到相應的制度，為采購工作提供了執(zhí)行依據(jù)。排在第一位的采購管理辦法占規(guī)章制度總數(shù)的51.9%，超過規(guī)章制度的半壁江山。合同是采購結果的重要依據(jù)和共同約定，在高校管理中比較受重視，有16個高校出臺了23個合同管理規(guī)定，而且大多數(shù)都是2016年之后出臺或更新的。

此外，有10 多所高校出臺了限額標準和集采目錄、供應商管理和質疑、評審專家管理、工作紀律、進口和外貿管理、招標代理管理的相關管理辦法：限額標準和集采目錄因受國家每1~2年更新的影響，大多數(shù)都是近幾年的制度；供應商管理和質疑無疑是這兩年采購管理的熱點內容，《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）的出臺讓供應商營商環(huán)境備受關注，實際工作中，供應商的質疑投訴大幅度增加，管理和考核非常困難，針對這些問題，高校也在陸續(xù)出臺規(guī)范化文件；近幾年，四川、深圳等地對評審專家的判罰讓評審專家的話題引起熱議，如何在現(xiàn)有體制下確保評審質量成為采購人關注的核心內容，不少高校已出臺評審專家、評審專家?guī)斓慕ㄔO和管理辦法；有13 所高校制定了24 個工作紀律和廉政建設的管理文件，其中中山大學和中國海洋大學對采購廉政和紀律要求非常重視，兩方面文件都有；進口科研儀器設備數(shù)量和金額的雙增長讓高校對進口和外貿管理愈發(fā)重視，有9 所高校出臺了相關規(guī)定；針對招標代理的管理文件有10 個，說明現(xiàn)有采購體制下不少高校選擇代理機構的服務，對其管理也逐步規(guī)范化。

其他相關主題的規(guī)章制度都在10個以內，說明這些話題并未受到大多數(shù)高校的關注。據(jù)悉，財政部近期會出臺關于需求論證的管理辦法，可以預見的是這一內容會被更多的高校重視。內部管理類規(guī)章制度主要包括高校招標采購部門內部的工作規(guī)范、職責分工及特色制度，比如，華中科技大學的《采購與招標中心集中采購項目限時辦結制度》、南京大學的《南京大學招標采購聯(lián)絡制度實施辦法》、東南大學的《東南大學采購人代表管理辦法》等。

（三）采購管理辦法內容

采購管理辦法是高校采購管理的“基本辦法”，所有的學校都制定了這一規(guī)范化文件。采購管理辦法承上啟下、提綱挈領，是學校其他采購管理規(guī)定的基礎。根據(jù)192 個文件的標題對其進行二級分類，共分成14類：學校采購管理（48個）、科研采購（35個）、采購方式實施細則（26個）、修繕基建工程（22 個）、貨物與服務采購（19 個）、學校分散采購（15 個）、政府采購（7 個）、圖書資料采購（5.5個）①后勤采購和圖書資料采購的統(tǒng)計數(shù)值出現(xiàn)了0.5，是因為有1所學校制定了后勤和圖書采購管理辦法。、后勤采購（4.5 個）、開評標管理（3 個）、學校集中采購（2 個）、涉密采購（2 個）、信息化項目采購（2個）、緊急采購（1個）。

學校采購管理類文件共有48個，一般以“**高校采購管理辦法”命名，39所高校都有類似名稱的采購管理辦法文件，有的高校還制定了具體的實施細則。有25所高校共制定了35個與科研采購相關的文件，其中北京大學專門制定了國內儀器設備采購管理辦法；有30 個文件是2016 年之后出臺的，占科研采購文件的85.7%；西安交通大學、中國海洋大學、華中科技大學、武漢大學、天津大學、西北農林科技大學在2016 年之后就科研采購先后出臺兩個文件。可見，隨著國家科研“放管服”文件的出臺，大多數(shù)高校都制定了具體文件并進行落實。在內容上，高校結合實際將教學儀器設備采購大都納入科研采購管理范疇。針對采購方式出臺細則的高校有16所，比如，競爭性磋商、詢比采購、定點采購等，適合小額采購的網(wǎng)上競價方式被不少高校使用，有8所高校出臺了網(wǎng)上競價實施細則。20 所高校出臺了修繕基建工程、貨物與服務采購的文件共計41 個，其中復旦大學、北京航空航天大學、中國人民大學、湖南大學、華東師范大學、廈門大學、中國科學技術大學、中國農業(yè)大學和中南大學對工程、貨物和服務分別制定了管理文件。

本文的學校分散采購指的是學校招標采購限額以下的采購規(guī)定，共有15個文件，其中武漢大學出臺的規(guī)定最為詳細，針對貨物和服務、預算金額1~30萬元維修和裝飾工程、預算金額30萬元以下基建工程分別出臺了實施細則；有7 所學校就政府采購專門出臺了文件；大部分高校將學校集中采購（指學校招標采購限額以上的采購管理規(guī)定）的內容融入學校采購管理辦法，只有2所高校有專門的管理規(guī)定；3 所高校就開評標管理出臺了辦法；針對圖書資料、后勤采購、信息化項目等類別的采購文件共有12個，涉密采購和緊急采購的文件共有3個。

二、高校采購管理制度建設的特點

管理制度建設是各高校管理思路和模式的直接映射，也是學校治理體系和治理能力建設的體現(xiàn)。根據(jù)上述調研和分析，985 高校普遍比較重視采購管理工作，已在采購規(guī)范管理方面有了不同程度的推進。各高校采購管理制度建設呈現(xiàn)出不少共同點，各自也有特色和創(chuàng)新之處。

（一）采購制度框架基本形成，依法采購目標明確

構建制度框架體系是實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化的必然要求。從調研情況看，從采購制度的數(shù)量到涵蓋的內容范圍，高校采購管理規(guī)章制度已初具規(guī)模并日臻完善。39 所高校無一例外制定了本校采購管理辦法，可見規(guī)范采購工作在高校已形成共識。不少學校圍繞這一“基本辦法”出臺了相應的實施細則、分類采購辦法（工程、貨物和服務）、采購方式實施細則、某一類別的采購規(guī)定（后勤、圖書資料、涉密）等。管理辦法和實施細則都依據(jù)政府采購法律法規(guī)和政策文件制定，依法合規(guī)、要求明確、規(guī)范采購、條文具體，符合廉政建設要求。采購制度框架的搭建順應了高校采購管理精細化、現(xiàn)代化的趨勢和要求，為提升高校治理能力現(xiàn)代化提供了堅實保障。

（二）采購管理基本模式一致，職責劃分因地制宜

通讀各高校的管理制度后不難發(fā)現(xiàn)，高校采購管理基本上采用了“統(tǒng)一領導、分級采購、分事行權”的管理模式，統(tǒng)一領導是指各學校都成立了采購工作領導小組，領導小組由校領導、相關職能部門負責人組成，對學校的采購事務進行討論和決策。絕大多數(shù)高校在政府分散采購限額之下都設立了學校招標采購限額，并在學校招標采購限額上下采用不同的采購方式。采購工作采用“分事行權”，根據(jù)事務性質，對采購前、采購實施和采購后的不同責任主體進行職責劃分，完成相應的工作任務。但在采購部門的職責劃分上，高校各有千秋，有的高校管理范圍較廣，不僅實現(xiàn)了歸口管理，而且將采購的前期論證和履約驗收也劃入管理范圍，比如中國人民大學和西安交通大學；有的高校只負責采購實施段的內容，需求論證、合同管理和履約驗收的職能則劃歸學校其他部門，比如中山大學；有的高校實現(xiàn)了管采分離，學校內部有兩個采購管理部門，比如浙江大學。在管理模式基本一致的前提下，各學校根據(jù)自己的實際情況進行具體的職責劃分，體現(xiàn)出高校在治理體系構建過程中的不同考慮，管理的智慧也在此過程中得以展現(xiàn)。

（三）管理制度建設與時俱進，規(guī)范科學全面豐富

對各高校采購制度內容出臺的時間軸進行梳理和分析，不難發(fā)現(xiàn)其采購制度緊緊跟隨國家和上級主管部門的政策，制度出臺時間和內容都能與時俱進。2016年以來，科研“放管服”文件相繼出臺，對儀器設備采購、科研急需、科研采購等提出要求，一再放權。科研采購在高校采購中占了很高比例，高校根據(jù)國家要求陸續(xù)出臺科研“放管服”的制度。內部控制管理也在近幾年受到重視，財政部、教育部發(fā)布了具體的要求，高校紛紛擬定合同管理辦法、印章管理辦法、廉政建設和招標采購工作紀律等制度，加強學校內控管理。這些制度從不同角度豐富了制度范疇，也對規(guī)范高校采購管理起到了直接的推動作用。

（四）采購制度建設步伐不一，自主采購百花齊放

調查數(shù)據(jù)顯示，39 所高校建立的采購管理制度平均數(shù)是9.5，但各高校的制度建設明顯呈現(xiàn)出步伐不一致、發(fā)展不均衡的特點。不少高校的制度從數(shù)量到類別都非常健全，也有少部分高校靠一個采購管理辦法“打遍天下”。制度健全和規(guī)定明確可以讓具體工作有據(jù)可依、有的放矢，雖然不能盡信制度可以解決一切問題，但很多情況下，沒有制度肯定無法有效解決問題。可以說，制度數(shù)量較多的高校對采購工作的重視程度較高，采購治理能力和水平也相對較高。

政府采購限額以下的領域，高校采購呈現(xiàn)百花齊放的格局。各高校“放管服”的力度不一，有的限額較高，尤其是科研類采購，主要是放權于采購人，有的學校招標采購限額較低，管理相對較緊。采購限額以下的采購，除國家法定方式外，有校級磋商、定點采購、電商直購、網(wǎng)上競價、比選、延續(xù)采購（續(xù)簽合同）、協(xié)議供應商、快速采購等多種方式，部分名稱不同但含義相近，顯示出高校在這一領域都在嘗試和探索更為科學高效的采購管理方式。

三、高校采購管理制度建設的思考

治理制度的現(xiàn)代化是高等院校持續(xù)發(fā)展的基礎，也是高等教育治理能力現(xiàn)代化的根本保障。只有實現(xiàn)高等教育治理制度的現(xiàn)代化，才能使高校廣大師生以及行政管理人員在既定的規(guī)則指引下，最大限度發(fā)揮自身在高校治理過程中的主觀能動性，從而達到資源有效配置的理想效果，實現(xiàn)高校教學質量不斷提高、科研創(chuàng)新屢創(chuàng)佳績的理想目標。高等教育治理制度現(xiàn)代化，高等院校必須堅決按照高等教育內涵式發(fā)展的要求，立足高校自身具體情況，將完善大學治理結構作為主要任務，加強高等院校內部制度建設[3]。采購制度作為學校制度不可或缺的部分，在提升學校治理能力的要求下，其設計和路徑應符合國家要求、滿足學校需要、適度開拓創(chuàng)新。

（一）以系統(tǒng)化為前提，構建采購管理制度體系

管理學中的系統(tǒng)化理念強調考慮問題時從整體出發(fā)，全面地認識問題、分析問題和解決問題，避免片面性。采購制度的建設過程中運用系統(tǒng)化思維，就是要做好制度建設的頂層設計，不能“只見樹木、不見森林”。主要從以下兩方面入手。一是充分考慮采購管理的全過程。政府采購流程的預算編制、采購需求、采購計劃、意向公開、組織實施、合同簽訂和履約驗收是一條完整的鏈條，在構建學校采購管理制度的時候，需要關注鏈條上的每一個環(huán)節(jié)，避免“掉鏈子”。二是從制度的科學合理原則出發(fā)，注意其可操作性和人本主義。制度文件的起草者對采購領域比較熟悉，但是采購制度的執(zhí)行者未必是這一領域的熟手，比如學校二級單位的采購人代表。擬定文件時，可以出臺配套實施細則、圖化流程、規(guī)范表格、模板范本等，便于采購人理解和執(zhí)行。比如西安交通大學網(wǎng)站上的“西安交通大學采購管理辦法圖解”就頗具代表性，中國人民大學則針對采購管理辦法拍攝了小視頻以方便師生了解，這些做法都值得各高校借鑒。

（二）以規(guī)范化為基礎，探索采購管理機制創(chuàng)新

規(guī)范化管理在出現(xiàn)之初，人們更多將其等同于制度化管理，或者叫標準化管理。事實上，規(guī)范化管理雖然最終落實在制度層面，其管理思維和模式需要通過規(guī)章制度來實現(xiàn)，但其含義并不等于制度化管理。規(guī)范化管理在采購制度的建設中有兩層含義。一是依法合規(guī)，規(guī)定動作一個不少。學校采購資金來源多為財政性資金，需要執(zhí)行政府采購法律文件等相關規(guī)定，學校的采購規(guī)章制度也應在這一基礎和前提下擬定。二是守正創(chuàng)新，自選動作開放高效。除政府分散采購限額以上和集采目錄內的采購項目，高校采購有一定的自主權，換言之，高校可以自己制定規(guī)則，運用規(guī)范化管理的思路進行開拓創(chuàng)新。中山大學的快速采購方式就是一例，該方式針對限額以下的貨物采購，采用系統(tǒng)自動評審、專家評審和用戶選擇相結合的方式，極大地提高了采購效率，方便了采購人。

（三）以協(xié)同性為鏈條，提升采購治理能力水平

成熟的制度之所以能夠從大學建立之初就被保留下來，是因為制度在變遷的過程中不斷與其他制度尋求相洽[4]。治理能力的提升需要多主體的共同參與和相互合作，實現(xiàn)治理主體之間的責任分擔和互動協(xié)作，以協(xié)調高效為目的，形成良性互動。治理能力提升過程中，高校內部各職能部門通過簡化流程、提高效率、信息化等多種手段和措施提升服務，但合力孱弱也是不爭的事實，成為高校治理能力提升的操作性障礙。采購管理制度在高校治理體系建設中是不可或缺的一根鏈條，前后端都與財務部門密切相關，涉及資產、基建、實驗室管理、各院系等多個單位和部門，采購管理制度的設計需要從實際出發(fā)，充分考慮這根鏈條上的所有部門，才能協(xié)調一致、合力前行，保證制度的有效執(zhí)行。

（四）以信息化為契機，倒逼采購業(yè)務流程梳理

有人將信息化總結為管理制度化、制度流程化、流程表單化和表單信息化，可見在采購信息化的推進過程中，流程是鏈接制度和信息化的“中間商”，如果讓流程不斷“賺差價”，到了信息的最底端，很可能就會出現(xiàn)系統(tǒng)開發(fā)完成也就是生命周期終止之日的現(xiàn)象。流程并不是隨著信息化建設而出現(xiàn)的，但流程不合理不科學必然影響信息化進程，或使信息化偏離開發(fā)的初衷。信息化不是信息技術本身，而在于“化”，即重組和流程再造，直接成效就是“變革”和“創(chuàng)新”[5]。讓信息化真正實現(xiàn)綜合治理的目的，以制度為基礎進行信息化系統(tǒng)的設計和開發(fā)是必然的，但信息化不應是簡單管理制度電子化，而要結合采購工作實際，剔除不必要和不科學的流程，優(yōu)化管理，如此才能真正實現(xiàn)采購管理的“放管服”，提高采購治理效能。

（五）以實效性為維度，建立制度修訂長效機制

推進治理能力現(xiàn)代化，要著眼于采購制度建設的實效性，使制度在治理體系和能力長效上真正發(fā)揮作用。采購制度的實效性可從“廢改立”入手，首先，要把握時效，廢舊立新，對不適應深化政府采購制度改革需要、不符合國家法律政策規(guī)定、不適用學校事業(yè)發(fā)展的制度要及時廢止；其次，要與時俱進，守正創(chuàng)新，切實落實“放管服”和深化政府采購改革要求，根據(jù)國家新文件和學校治理要求調整或修訂現(xiàn)有規(guī)章制度；最后，要聚焦需求，建章立制，依據(jù)國家法規(guī)文件，結合學校工作實際，充分了解采購人需求，建立合法的制度文件，切實滿足學校治理能力現(xiàn)代化的提升要求。