關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施采用EPC管理模式的優(yōu)劣分析

曾 誠，沈 陽，張海波

(中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

1 引言

目前，PPP模式在我國已成為各行業(yè)普遍采用的項(xiàng)目投資建設(shè)模式，而當(dāng)下EPC總承包管理模式亦是工程建設(shè)行業(yè)積極推行的一種建設(shè)模式，在實(shí)際中已經(jīng)出現(xiàn)PPP項(xiàng)目采用EPC管理模式完成建設(shè)的案例。鑒于此，本文試圖對PPP項(xiàng)目采用EPC管理模式的應(yīng)用進(jìn)行優(yōu)劣分析，為后續(xù)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目實(shí)施的管理模式選擇提供參考。

2 PPP模式與EPC模式

2.1 PPP模式

PPP(Public-Private Partnership)又稱PPP模式，即政府和社會資本方(下稱企業(yè))共同參與，屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。該模式提倡社會資本與政府開展深度合作，共同組織實(shí)施政府公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)。這種模式需要追溯至20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)英國政府首先開始運(yùn)用PPP模式解決政府預(yù)算不足而造成公共服務(wù)供給短缺的問題[1]；到20世紀(jì)90年代世界銀行開始推廣PPP項(xiàng)目融資模式。黨的十八屆三中全會提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，并在財(cái)政部《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，我國首次明確了PPP的概念，確定了推廣PPP模式的思路[2]。根據(jù)全國PPP綜合信息系平臺項(xiàng)目管理庫[3]數(shù)據(jù)顯示：截至2021年2月底，我國PPP項(xiàng)目的投資總額已經(jīng)達(dá)15.4萬億元，全國累計(jì)推出PPP項(xiàng)目10023個(gè)，所有PPP項(xiàng)目按類別分布如圖1所示。

由圖1可知，PPP項(xiàng)目基本已經(jīng)覆蓋了各行各業(yè)，其中市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等四項(xiàng)累計(jì)已達(dá)到了70. 2%，可以說PPP項(xiàng)目模式已是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍適用的工程建設(shè)模式。于政府而言，采用這種模式減少了資金投入，顯著減輕了財(cái)政壓力[4]。財(cái)政部PPP中心黨委書記、主任焦小平表示，經(jīng)過5年改革，PPP模式已然成為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的重要運(yùn)作方式，PPP項(xiàng)目目前已經(jīng)覆蓋19個(gè)行業(yè)，中國目前已經(jīng)成為全球最大的PPP市場[5]。

圖1 全國PPP項(xiàng)目數(shù)量分布(截至2021年2月底)

2.2 EPC模式

EPC(Engineering Procurement Construction)又稱總承包模式，是指企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的總承包[6]。

隨著社會發(fā)展，我國基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量與日俱增，建設(shè)難度和要求越來越高，傳統(tǒng)的建設(shè)模式已逐漸無法滿足項(xiàng)目建設(shè)的需求，而EPC模式依靠其對設(shè)計(jì)、施工全過程覆蓋的優(yōu)勢在市場上備受政府和企業(yè)的青睞。2019年12月住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)工程總承包，完善管理制度，提高建設(shè)工程的質(zhì)量和效益[7]，更是為EPC模式的廣泛推行提供了法律依據(jù)。

2.3 PPP項(xiàng)目實(shí)施采用EPC管理模式(PPP+EPC模式)

目前，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅存在投融資困境，也存在工程建設(shè)管理難題[8]，隨著我國對PPP模式的大力推廣以及EPC模式的廣泛應(yīng)用，各企業(yè)逐漸意識到“PPP+EPC”模式與單純的EPC模式或PPP模式相比，具有明顯的“雙贏優(yōu)勢”。通過這種PPP投融資的方式，施工企業(yè)擔(dān)任政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的EPC總承包商，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工等環(huán)節(jié)，并根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作要求，完成后續(xù)運(yùn)營、維護(hù)和移交任務(wù)。一方面，對于政府方降低了成本投入并將大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給EPC總承包方，保證施工企業(yè)充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和主觀能動性；另一方面，對于施工企業(yè)可以通過“投資回報(bào)+施工利潤”保證其收益，并通過參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累與公共部門合作的經(jīng)驗(yàn)和人脈關(guān)系，提高其市場融入度，提升企業(yè)價(jià)值，并最終帶動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級[9]。

筆者所參與的項(xiàng)目恰好也采用了這種PPP+EPC模式，下面就結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，嘗試對PPP項(xiàng)目實(shí)施采用EPC管理模式進(jìn)行優(yōu)劣分析。

3 PPP+EPC模式的優(yōu)勢

3.1 避免二次招標(biāo)，節(jié)省公共資源

2016年10月12日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，文中第9條“簡政放權(quán)釋放市場主體潛力”中明確表示：“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照 《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”[10]。這就是PPP項(xiàng)目中常說的“兩標(biāo)并一標(biāo)”，企業(yè)通過這種方式可以作為項(xiàng)目實(shí)施的工程總承包商，減少地方政府與項(xiàng)目公司(SPV)之間的轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到節(jié)省公共資源的目的。

3.2 技術(shù)資源集成優(yōu)化

PPP項(xiàng)目由企業(yè)與政府組成項(xiàng)目部公司，再由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目的工程建設(shè)和管理直接委托給企業(yè)，利用企業(yè)自身豐富的設(shè)計(jì)、施工等技術(shù)資源，將涉及項(xiàng)目全過程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營變成一體化，避免了前期規(guī)劃與后期設(shè)計(jì)、施工整合不夠緊密的問題，確保技術(shù)設(shè)計(jì)方案更加合理[11]。

3.3 人員合署辦公，利于人才培養(yǎng)

企業(yè)派出參與項(xiàng)目實(shí)施的管理人員，包含了項(xiàng)目公司管理人員和EPC總承包管理人員，這兩類管理人員“師出同源”，當(dāng)采用合署辦公時(shí)可以充分發(fā)揮PPP+EPC的優(yōu)勢，提升工作交流和問題協(xié)商處理效率，同時(shí)有利于企業(yè)的PPP+EPC復(fù)合型人才培養(yǎng)。

3.4 降低項(xiàng)目成本，縮短項(xiàng)目工期

企業(yè)作為投資者和運(yùn)營者雙重身份，在保證進(jìn)度、安全、質(zhì)量的前提下，可以利用自身技術(shù)優(yōu)勢，以更高效、更合理的技術(shù)手段完成各項(xiàng)施工任務(wù)，降低了項(xiàng)目時(shí)間成本，確保項(xiàng)目盡可能提前完成并投入運(yùn)營，以期更早產(chǎn)生效益。

3.5 責(zé)任主體明確，避免互相推諉

從PPP項(xiàng)目全過程管理的角度看，企業(yè)的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)工作是項(xiàng)目全過程管理的重要基礎(chǔ)，在其他模式下設(shè)計(jì)管理工作常常獨(dú)立于設(shè)計(jì)責(zé)任之外，這就產(chǎn)生了互相推諉責(zé)任的可能。采取PPP+EPC模式，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營全部由企業(yè)承擔(dān)，這就強(qiáng)化了企業(yè)在PPP項(xiàng)目全過程管理中的主體責(zé)任，避免產(chǎn)生責(zé)任糾紛[12]。

4 PPP+EPC模式的劣勢及建議

4.1 普適性較弱

企業(yè)必須具備足夠的技術(shù)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及品牌效應(yīng)才有機(jī)會參與PPP項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)中僅有工程行業(yè)中的國企、央企以及部分大型民營企業(yè)具備PPP項(xiàng)目總承包商的競爭實(shí)力，中小規(guī)模企業(yè)無法參與PPP項(xiàng)目，不利于盤活整個(gè)建設(shè)市場[13]。

4.2 人員管理素質(zhì)要求高

企業(yè)需要同時(shí)提供項(xiàng)目公司管理人員和EPC總承包管理人員。實(shí)際情況中，傳統(tǒng)設(shè)計(jì)、施工企業(yè)因缺乏合同、法律、金融、策劃、運(yùn)營等專業(yè)性人才，無法對PPP+EPC項(xiàng)目進(jìn)行高效、專業(yè)的運(yùn)營管理[14]，需要企業(yè)前期針對性地培養(yǎng)一定管理人才，能切實(shí)從項(xiàng)目的前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營以及后期維護(hù)等方面通盤考慮，并開展相關(guān)管理工作。

4.3 監(jiān)理單位的監(jiān)管作用被弱化

在常規(guī)建設(shè)工程中，工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，對工程建設(shè)中的各個(gè)方面實(shí)施監(jiān)督，是獨(dú)立于建設(shè)單位和工程承包單位的第三方，但在PPP+EPC模式下，監(jiān)理單位和企業(yè)均隸屬于項(xiàng)目公司管轄范疇，而企業(yè)是項(xiàng)目公司的股東之一，監(jiān)理單位在其管理之下,導(dǎo)致工作自主性無法保障，監(jiān)管作用必然被弱化[15]。

4.4 相應(yīng)建議

針對以上劣勢,建議政府進(jìn)一步開放PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，調(diào)動社會資本參與積極性，利用政府自身公信力吸引中小型社會資本積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)；建議企業(yè)針對性培養(yǎng)PPP+EPC項(xiàng)目復(fù)合型管理人才，增強(qiáng)招投標(biāo)競爭力；建議PPP項(xiàng)目實(shí)施中各項(xiàng)決策(包括合同簽訂、費(fèi)用支付等)由政府方牽頭確定，避免社會資本方占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，確保監(jiān)理方工作正常開展。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

經(jīng)對比分析可知，PPP項(xiàng)目采用EPC管理模式所體現(xiàn)的優(yōu)勢顯著大于劣勢，更貼合我國建設(shè)市場和設(shè)計(jì)類、施工類企業(yè)的發(fā)展需要，各類企業(yè)應(yīng)當(dāng)在參與PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)宜優(yōu)先考慮采用EPC管理模式。

5.2 展望

2021年3月，第十三屆全國人大四次會議表決通過了關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃，規(guī)劃明確了統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施、加快建設(shè)交通強(qiáng)國、加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列發(fā)展方向。由此可見，中國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期[16]，而PPP模式正是用創(chuàng)新的方式、機(jī)制在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛開展政府與社會資本合作，PPP+EPC模式也將因此日趨完善，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中大放光彩。