中心城區(qū)環(huán)境準入管理方式探討

陶 寅

(上海市節(jié)能減排中心有限公司，上海 200241)

1 引言

環(huán)境準入是指一種約束機制，即以滿足國家和地方法律法規(guī)、相關政策和規(guī)劃等要求為前提，以區(qū)域環(huán)境容量和資源承載力為約束條件，從環(huán)保角度對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和開發(fā)建設活動提出一系列控制性準則和規(guī)定，是一種從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制度[1]。其優(yōu)勢在于早期介入、源頭預防[2]、提升效率。我國環(huán)境準入工作主要從產(chǎn)業(yè)準入、總量控制、分類管理、區(qū)域環(huán)評、清單管理、“三線一單”幾方面開展[3～7]。

2 環(huán)境準入管理現(xiàn)狀

隨著中央全面深化行政審批制度改革、簡政放權、優(yōu)化營商環(huán)境、建設服務型政府的部署，包括上海市在內(nèi)的我國主要省市圍繞“放管服”改革，進行了環(huán)境準入工作的進一步探索。

2.1 細化分類管理，擴大豁免范圍

在國家《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》基礎上，各省市根據(jù)區(qū)域特點和建設項目性質細化管理，對于無明確要求且環(huán)境影響小的項目進行豁免，突出管理重點，提高審批效能，進一步減輕企業(yè)負擔，將審批資源用到關鍵地方。例如：2019年上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布了《上海市不納入建設項目環(huán)評管理的項目類型》，根據(jù)環(huán)評分類管理實踐中遇到的問題，合理豁免了部分建設項目環(huán)評手續(xù)，通過名錄的形式明確了上海市范圍內(nèi)不納入建設項目環(huán)評管理的項目類型。

2.2 推進區(qū)域環(huán)評，嚴格總量控制

各省市的環(huán)境準入工作均突出區(qū)域環(huán)評作用，以區(qū)域環(huán)評為抓手，落實產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)導向、環(huán)境質量目標，嚴格區(qū)域總量控制，對進駐的具體項目提出環(huán)境準入要求。早在2011年，原國家環(huán)境保護部下發(fā)了《關于加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關工作的通知》，要求：產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的環(huán)境影響評價應體現(xiàn)“合理布局、統(tǒng)一監(jiān)管、總量控制、集中治理”的原則，需重點做好資源環(huán)境制約因素分析、資源環(huán)境承載力評估等工作，對園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、結構、規(guī)模、環(huán)境保護進行統(tǒng)籌。2019年，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布了《加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設項目環(huán)境影響評價聯(lián)動的實施意見(試行)》的通知，規(guī)定了在優(yōu)質完成規(guī)劃環(huán)評的區(qū)域實行具體建設項目的環(huán)評審批簡化政策。

2.3 制定管理清單，嚴格環(huán)境準入

根據(jù)區(qū)域環(huán)境特點、污染物排放控制要求，分不同區(qū)域、不同行業(yè)，制定環(huán)境準入清單管理，使得環(huán)境管理更加清晰、透明、直觀。按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，國務院于2015年10月發(fā)布了《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》，就實行市場準入《負面清單制度》提出了意見。全國各省市和地區(qū)在不同領域均進行了不同程度的負面清單模式實踐，最為矚目的是《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》，其中以清單方式明確列出在貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。為深化落實國家行政審批改革，我國各地環(huán)保部門紛紛探索在環(huán)保領域引入負面清單管理模式，例如：福建省廈門市根據(jù)不同行政區(qū)的規(guī)劃要求和功能定位制定了《建設項目環(huán)保審批準入特別限制措施(環(huán)保負面清單)》，2018年發(fā)布了《廈門市涉重金屬污染物排放建設項目環(huán)境準入指導意見和負面清單(2018年版)》，對涉重金屬污染物排放建設項目實行區(qū)域環(huán)境準入和負面清單，從空間準入、行業(yè)準入、指標管控方面提出了環(huán)境準入要求；湖北省荊門市按照市區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以大氣、水、土壤等環(huán)境要素，制定了《荊門市市區(qū)建設項目環(huán)境準入負面清單》，規(guī)定了禁止準入的項目、工藝、產(chǎn)品及開發(fā)活動。

2.4 加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范中介機構市場

隨著“放管服”改革的深入，環(huán)境影響評價內(nèi)容的精簡和審批管理流程的簡化對建設項目的推進起到積極作用。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于強化建設項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管的實施意見》，該意見對環(huán)評從業(yè)機構提出了更高的監(jiān)管要求。制定嚴格的中后期管理制度，可以指導建設單位了解運營期環(huán)保關注重點，規(guī)范企業(yè)環(huán)保管理，減少對周邊環(huán)境的影響；規(guī)范環(huán)評中介市場，提高環(huán)評機構業(yè)務水平，可以減少審批和評估過程的反復修改，對環(huán)評機構考核進行分級和信息公開，為建設單位選擇環(huán)評單位提供參考。

3 上海市靜安區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)研與分析

中心城區(qū)環(huán)境準入管理的探討和研究，對優(yōu)化營商環(huán)境、推動優(yōu)質項目落地、促進社區(qū)環(huán)境和諧發(fā)展具有重要意義。本文以上海市靜安區(qū)為例，對中心城區(qū)環(huán)境準入管理方式進行調(diào)研及探索，為中心城區(qū)發(fā)展及環(huán)境管理提供參考。

靜安區(qū)位于上海市中心，全區(qū)總面積37 km2，常住人口110萬人，下轄13個街道1個鎮(zhèn)，274個居(村)委會。靜安區(qū)2017年全年完成稅收總收入685.59億元，同比增長5.77%，絕對值和增幅均位列中心城區(qū)第一。

根據(jù)調(diào)研及分析，靜安區(qū)現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)約69家，按產(chǎn)業(yè)特點可分為三類：創(chuàng)意園區(qū)、科技園區(qū)、都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中創(chuàng)意園區(qū)47家，占比68%，都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)13家，占比19%，科技園區(qū)9家，占比13%，見圖1。創(chuàng)意園區(qū)主要為文化創(chuàng)意、設計類企業(yè)，包括數(shù)字網(wǎng)絡媒體、策劃推廣和信息咨詢機構、文化創(chuàng)意產(chǎn)品生產(chǎn)、文化經(jīng)營公司等；科技園區(qū)主要為科技創(chuàng)新和研發(fā)類企業(yè)；都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)主要是工業(yè)地塊，該類園區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)、高科技、集約化為特征。

圖1 上海市靜安區(qū)產(chǎn)業(yè)結構

三類園區(qū)主要企業(yè)類型及產(chǎn)污情況見表1，園區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)對環(huán)境的影響主要包括廢氣、廢水及噪聲污染，創(chuàng)意園區(qū)污染物主要來自日常生活的一些廢氣、廢水、噪聲，企業(yè)對環(huán)境造成的污染較小；科技園區(qū)內(nèi)研發(fā)類企業(yè)較大，在研發(fā)實驗過程中會產(chǎn)生一定的有機廢氣、粉塵及廢水；污染較大的為都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在該園區(qū)內(nèi)還存在一些設備制造、印刷類企業(yè)，會對環(huán)境產(chǎn)生較大污染。從環(huán)境影響程度上看：創(chuàng)意園區(qū)<科技園區(qū)<都市型產(chǎn)業(yè)園。

表1 三類園區(qū)主要企業(yè)類型及產(chǎn)污情況

4 中心城區(qū)環(huán)境準入管理方式探討

中心城區(qū)由于位于黃金地段，辦公、住宅區(qū)域密集，房租、水電等運營成本較高，污染較大的傳統(tǒng)生產(chǎn)性企業(yè)已經(jīng)基本被排除在外，招商對象主要為服務業(yè)、研發(fā)機構、創(chuàng)新型科技企業(yè)，具有附加值高、污染小、政策鼓勵等特點。因此環(huán)境準入管理總體思路為變管理為服務，優(yōu)化審批流程、明確準入依據(jù)、加快項目推進、提升后續(xù)服務，依據(jù)以上思路，提出以下幾項具體落實措施，以供進行探討。

4.1 正面清單管理

我國對于工業(yè)園區(qū)的環(huán)保管理往往是通過負面清單進行管理，但中心城區(qū)項目由于污染輕微，更加適合采用環(huán)保“正面清單”，列入正面清單的項目主要為環(huán)境友好、污染輕、風險低、符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)導向的項目，都市型產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)意園區(qū)的環(huán)保準入“正面清單”舉例如表2、表3。列入正面清單的項目建議可給予環(huán)保管理簡化政策，例如：精簡環(huán)保審批程序，實行網(wǎng)上辦理、隨到隨辦，現(xiàn)場拿到審批文件；優(yōu)化辦事程序，可由園區(qū)招商部門代為統(tǒng)一辦理，甚至環(huán)保管理部門上門辦理，節(jié)約企業(yè)時間成本；實行告知承諾管理，企業(yè)做出環(huán)保承諾后即可開工等。

表2 某都市型產(chǎn)業(yè)園環(huán)保準入“正面清單”

4.2 空間布局優(yōu)化管理

結合各園區(qū)周邊敏感目標分布情況，在項目選址階段從環(huán)保角度優(yōu)化布局，減輕對周邊居民生活影響，同時考慮環(huán)境對園區(qū)內(nèi)項目的影響，避免導致后續(xù)矛盾，影響園區(qū)與周邊環(huán)境和諧發(fā)展。例如某影視產(chǎn)業(yè)園，以總部經(jīng)濟和影視文化為主題，引入企業(yè)主要為影視企業(yè)總部、游戲周邊、網(wǎng)絡新媒體、廣告公司等，以辦公、展示為主，伴有少量配套商業(yè)，園區(qū)北鄰汶水路(中環(huán)路)，西側為靜安網(wǎng)球中心，東面以各類企業(yè)為主，南側居民、學校等敏感目標較為集中，該影視產(chǎn)業(yè)園空間布局見圖2，主要企業(yè)環(huán)境污染情況見表4。

表3 某創(chuàng)意園區(qū)環(huán)保準入“正面清單”

該園區(qū)空間布局總體上，可產(chǎn)生明顯噪聲影響和廢氣排放的項目(如大型展會、電競活動、餐飲油煙)應盡量遠離南側敏感目標，靠北布置；對環(huán)境噪聲敏感的項目(如辦公、咖啡店、閱讀室等)，應避免布置在北側邊界位置，避免中環(huán)線交通噪聲對其影響。

圖2 某影視產(chǎn)業(yè)園周邊布局

表4 某影視產(chǎn)業(yè)園典型項目環(huán)境污染情況

4.3 信息化管理

對區(qū)域內(nèi)園區(qū)情況進行梳理建立基礎資料數(shù)據(jù)庫，包括地理坐標、四至范圍、環(huán)保基礎設施、園區(qū)內(nèi)各租賃單元已入駐企業(yè)和空置物業(yè)情況、各租賃單元環(huán)境敏感度和環(huán)保關注點等。例如，以地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System，GIS)為基礎，通過人工繪制、數(shù)據(jù)導入、與現(xiàn)有平臺對接等形式，形成基礎地理信息、污染源分布、空間布局規(guī)劃、環(huán)境敏感度分級數(shù)據(jù)等一系列專題圖層，實現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)信息與地理信息的組合檢索和應用，提高環(huán)保管理效率和協(xié)同管理能力。

4.4 優(yōu)化服務

中心城區(qū)提供一流的環(huán)境管理服務對于引進優(yōu)質項目具有重要意義，是落實環(huán)境準入管理的重要保障。建議從以下幾方面入手。

(1)通過編制環(huán)保手冊準入說明，為園區(qū)和引入項目提供環(huán)境基礎資料、環(huán)保審批流程、環(huán)保注意事項、典型污染物治理方案、排放標準等，進一步提升服務、促進營商環(huán)境優(yōu)化。環(huán)保手冊準入說明中典型項目環(huán)保注意事項可參見表5。

(2)定期組織培訓和交流平臺，對于新出臺的環(huán)保法規(guī)進行宣講，傾聽企業(yè)遇到的問題，構建企業(yè)、園區(qū)與環(huán)保管理部門溝通橋梁。

(3)加強信息公開，與周邊居民保持暢通的溝通渠道，共同促進園區(qū)、社區(qū)環(huán)境和諧發(fā)展。

(4)建立財政資金，實行獎勵制度，鼓勵園區(qū)聘請“環(huán)保管家”，由專業(yè)第三方協(xié)助企業(yè)做好日常環(huán)保管理工作。

5 結論與展望

中心城區(qū)環(huán)境準入管理應為中心城區(qū)的經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展做好服務，變管理為服務，從明確準入依據(jù)、優(yōu)化空間布局、加強信息化平臺建設、提升后續(xù)服務等方面入手，為企業(yè)、園區(qū)提供全新的環(huán)境管理體驗。

表5 典型項目環(huán)保注意事項

續(xù)表5

環(huán)境準入制度對營商環(huán)境的優(yōu)化具有重要積極意義，未來還需從法律法規(guī)、區(qū)域聯(lián)動、信息平臺、規(guī)范市場等全方位推進，包括：修訂相關法律法規(guī)，強化改革工作的法制保障；落實區(qū)域規(guī)劃與具體建設項目聯(lián)動，突出重點，抓大放小；提高管理信息化水平，實現(xiàn)信息公示、申報審批、數(shù)據(jù)錄入、排污許可等信息平臺一體化，實現(xiàn)精細化、智能化管理；切實加強事中事后監(jiān)管力度，注重自身人才隊伍培養(yǎng)；加強環(huán)評市場監(jiān)督管理，提高第三方服務單位整體業(yè)務水平，營造公平公正的市場氛圍。