城市住宅小區業主自治的現實困境及策略分析

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摘 要：城市住宅小區業主自治不僅成為城市社區治理的重要組成部分，而且是新時代加強基層社會治理的鮮明趨勢。通過對合肥市Q小區的業主自治發展歷程展開分析，發現城市住宅小區業主自治面臨著業委會成立難、業委會成員老齡化傾向、自治管理體制不成熟、對“關鍵群體”缺少激勵機制以及開發商歷史遺留問題突出等一系列現實困境?；诖?，提出城市住宅小區業主自治的有效實現方式，即健全相關法律法規、優化業委會的工作運行機制、加強多元主體共同參與，以期構建簡約高效的業主自治體系，實現社區治理中的善治。

關鍵詞：城市住宅小區；業主自治；業委會；社區治理

改革開放以來，住房制度的變革打破了傳統的單位制住房體系，街道和社區成為基層管理單位，住房商品化進程全面加快，催生了以封閉式住宅小區為主的城市居住空間和社會空間。2020年第十三屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》[1]，這部法典被稱為公民“社會生活的百科全書”，不僅進一步明確了城市住宅小區業委會的成立條件和程序，而且規定了地方政府、社區居民委員會應當對設立業主大會和選舉業主委員會的住宅小區給予指導與幫助。然而，由于多元利益主體之間的訴求差異，城市住宅小區多元主體之間往往存在復雜的博弈狀況，甚至產生矛盾沖突。這迫切需要探索一種新的制度體系來重構業主與業主、業主與社區居委會以及業主與物業公司、開發商等主體之間的關系。

業主自治是指基于群眾自發，以物業產權私有為法律依據，根據民主原則，設立自治組織，制定自治規范，在物業管理區域內，通過業主合作協商自主管理小區內的公共事務的一種基層治理模式[2]。本文通過實地調研，以安徽省合肥市Q小區為例，分析城市住宅小區業主自治的現實困境，并提出相應對策，以期為城市住宅小區業主自治體系的完善提供些許參考。

一、研究緣起與Q小區業主自治的運行機制及成效

（一）研究緣起

Q小區是合肥市為數不多的實施業主自治的小區之一。小區在實際建設過程中，合肥市選址小區東南側建設市級體育中心，為此，小區房地產開發公司在與HF市洽談協商后重新調整建設規劃，最終建成的住宅樓數量比計劃數量要少。2004—2007年，Q小區的物業服務一直由房地產開發公司所屬的物業進行管理。但由于Q小區屬于微型小區，住戶較少、物業管理成本高、利潤低，經常會出現居民拒繳或欠繳物業費等現象，導致物業公司的經營效益很不理想，兩方產生過諸多分歧與矛盾。基于此，物業公司從小區撤出，隨后Q小區曾多次引進新的物業公司進駐，但原房地產開發公司在物業管理期間有大量歷史遺留問題難以解決，最終也從Q小區撤出。至此，從2007—2017年，小區物業管理一直處于“真空”狀態，小區公共場所無人打理而出現臟亂差現象，外來人員隨意進出導致小區治安隱患頻發。2017年在小區居民骨干倡議下提出成立業主自治小組，實行業主自治，從而開啟了Q小區的自治征程。

（二）業主自治的運作機制及成效

1.居民自主參與物業管理

自治事務中最重要的便是物業管理，它是社區治理能夠保持良性運行的基石?？紤]到小區的實際情況，社區出面協助成立了以小區居民為主的物業管理團隊，由業主投票選舉出居民骨干組成了居民自治小組，并從小區招聘了保安和保潔人員，負責小區日常安保和衛生打掃，制定了完善的工作守則。按網格化的管理方式，每棟樓選出了樓棟長，同時由老黨員和志愿者組建了治安巡邏隊，形成了以自治小組為主導、以物業服務團隊為保障、以樓棟長為基礎、以志愿者參與為補充的物業自治服務體系。

2.業委會積極協作與引導

在城市公共空間中，人們的社交對象主要是親緣、業緣和趣緣群體，而小區中的地緣關系則很難成為其主要的交往對象，他們常常缺乏一致行動的能力[3]。因此，業主自治的運行需要以一定的組織為載體。Q小區業委會的前身是自治小組，成員經居民投票選舉產生。小組成員均為無償工作，主要靠內生激勵進行支撐。他們聯合居委會制定了《自治小組公約》《業主大會議事規則》等一系列條文，使得小區的業主自治正式啟動。除日常事務管理外，自治小組還帶領小區進行了老舊小區加裝電梯、燃氣管道置換等一系列工作，小區基礎設施進一步完善，房價也得到了大幅增長，居民對小區的認同感、歸屬感正在逐步形成。此外，自治小組還制定了一套矛盾糾紛解決機制，爭取小事不出樓棟，大事不出小區，特大事件不出社區，努力實現本小區問題的在地化解。

3.自治事務的合理統分

社區作為社會治理的基礎單元，業主自治之所以困難重重，很大一部分原因在于社區大包大攬，沒有真正將權力和職責下放[4]。Q小區建立起自治小組以后，社區將小區的自治事務及部分權力進行下放，從而壯大了業主自治的權力基礎。當然，放手并不意味著不聞不問，當小區出現的問題難以在地化解決時，社區能夠及時扮演“救場”角色。同時，社區從宏觀上為小區搭建更大的社會支持網絡，鏈接更多的資源，調動社會資本[5]。為協助小區進行業主自治，社區專門設立了專干，與小區進行對接。自治小組在開展自治活動過程中需要定期向社區匯報，接受社區的監督和指導。

二、城市住宅小區業主自治的現實困境

（一）業委會成立難

業主委員會作為業主自治的組織形式，組建業委會是業主自治的基礎。但作為一種新興的自治組織，業委會的成立難度大，主要表現在業委會成立流程較為復雜。首先根據《物權法》規定，成立業委會必須經過“人數+面積”各占二分之一業主的同意，由于普通居民對于業委會的認知并不清晰，因此前期讓居民了解業委會成立的條件與程序就需要耗費大量的時間和精力。Q小區自2017年實行業主自治開始，直到2019年年底才滿足申請成立業委會的條件，從提議到籌備再到選舉、備案，蓋章需要跨部門審批，并且該過程基本是由政府主導。此外，成立業委會還需要小區開發商和物業管理公司的參與配合，而由于歷史遺留問題，Q小區的開發商和前物業公司均與小區存在利益糾紛，他們擔心成立業委會后會使自身既得利益受到損害，因此從中重重阻撓。在多重因素的共同作用下，小區在業委會的成立過程中遭遇了很多困難。以該小區所在的街道為例，在其管轄的21個小區中，只有Q小區成立了業委會。

（二）業委會儲備人才不足

筆者在實地調研中發現，Q小區業委會成員平均年齡在60歲以上，業委會成員的年齡結構呈現出較為明顯的老齡化趨勢。經過多年的自治探索，這些“老”成員有一定的志愿精神和正義感，具備較強的工作能力，并且掌握了有關居民自治相關的法律、政策和行政知識。但業主自治的各項工作事無巨細，需要耗費大量的時間和精力，隨著年齡的增長，各項身體機能下降，他們在管理小區事務時經常感到力不從心。此外，小區還將面臨一個嚴重的問題，即后繼儲備人才不足。一方面，小區中的青壯年工作繁忙，業余生活也會被家務所纏繞，因此缺少足夠的時間和精力，對小區事務無心或無力參與；另一方面，由于業委會的公益組織定性以及自收自支的特點，不可能為業委會成員提供較高的薪水，甚至沒有任何報酬[6]。自治組織成員年齡結構老齡化與后備人才不足，正是業主自治難以維系的潛在影響因素。

（三）自治管理體制不成熟

由于業主自治在我國起步較晚，因此很多與之相關的法律法規也并不完善。比如，在公共事務決策方面，根據《物業管理條例》的規定，一般事件決策，需要達到人口與居住面積的“雙多數”，對于重大事件則要達到三分之二以上的業主同意，三分之二以上業主同意是否能代表所有業主意見，存在一定的質疑。不可否認，這個規定遵循了民主的原則，但是對于流動人口較多的城市住宅小區來說，在具體操作過程中無疑會導致決策成本過高。另外，很多規定條款過于寬泛，對相關問題的解釋不夠清晰，缺乏可操作性，Q小區業委會雖然在成立之初制定了一系列相關制度規定，如，《業主大會實施方案》《業主大會議事規則》《業主公約》，但由于實踐經驗不豐富，理論素養不高，基本還處于“摸著石頭過河”的狀態。

（四）對“關鍵群體”缺少激勵機制

美國社會學家博克斯將公民分為三類，即“搭便車的人”“積極分子”和“看門人”。在小區中大多數居民屬于“看門人”，業主自治則是積極分子中的精英力量在其中發揮重要作用。業委會雖然是業主自治的載體，但并不代表業委會成員能包攬一切，業主自治的有效實現，還需要更多的“關鍵群體”加入其中。在本土語境中，“關鍵群體”又被稱為積極分子、居民骨干、社區領袖、社區精英、能人等，這些人具有一些共同特征，有公益性、有熱情，有的還具有某些專業技能和特長[3]。在對小區業委會主任的訪談中得知，小區當前的自治工作居民參與度不高，幾乎完全依賴于業委會，因此無論是對日常事務還是重大決議，Q小區的業委會儼然成為——“決策機關”。業委會副主任林阿姨在訪談中告訴筆者她常常會擔心，因自己工作的失誤給小區造成重大損失，所以業委會工作增加了她的心理壓力。另外，小區缺乏對積極分子的激勵機制，在城市社區中，人們存在內生激勵不足的缺陷，無論是補貼、工資、獎金等物質性激勵，還是表彰、宣傳等社會性激勵。顯而易見，Q小區缺乏有效的激勵機制和保護機制，難以調動更多的積極分子參與到業主自治的事務中。

（五）房地產開發商歷史遺留問題突出

很多小區在建成交付后會出現開發商建設的遺留問題，調查顯示，商品房小區中發生的物業矛盾糾紛，相當數量源于開發商建設遺留問題，主要表現在承諾未兌現、房屋建筑和附屬設備質量差、配套項目缺項甩項、建筑權屬不清等問題[7]。而該小區同樣面臨這些問題，這給小區自治帶來了巨大的負面影響。其中的首要問題是產權糾紛，2013年開發商在小區內建了一棟二層建筑用作業主的配套車庫，相關費用已包含在房價里。但在房屋交付時，業主卻發現開發商已經將該建筑租賃出去。此外，與小區相鄰的寫字樓也與Q小區存在產權糾紛，開發商為了建寫字樓，一夜之間將與之相鄰的小區的圍墻、大門全部拆除，侵占了小區公共區域，導致小區無法進行封閉管理。再者，小區在建立時，由于修建體育中心，占用其建筑用地，使得最終建成的住宅樓數量少于計劃數量，并且少了一個規劃建設的出口和大量的共有區域。

三、城市住宅小區業主自治的策略分析

（一）健全相關法律法規

首先，要明確業委會的法律主體地位。主體不明使其在工作中存在很大的局限性。通過賦予業主委員會獨立民事主體地位，許多問題會隨著業委會法律性質的明確而得到解決。當業委會取得獨立法人資格，對于小區管護資金的使用會趨于程序化和合法化。在維護業主合法權益過程中也會更具話語權，并在涉及訴訟事務時能夠以業委會名義直接起訴或者應訴，進一步夯實業委會在業主自治中的核心地位。

其次，雖然《物業管理條例》賦予了行政機關對業主自治的監督權和指導權，但是這種監督與指導并不具備行政救濟性，也不具有強制性，更不利于糾紛的解決[8]。所以，通過賦予行政機關對自治糾紛的裁決權或調解權，并對業主自治在司法救濟中如何適用法律問題作出詳細說明更有利于業主自治的實現。

最后，相關法律法規需要對業委會成立流程進行簡化。當前國內各城市社區業委會成立比例并不高，很大一部分原因就在于其成立流程復雜、耗時長。因此，在具體流程設計上需要進行適當改善，以擴展業主自治的社會空間。具體而言，應在房產開發過程中由房地產開發商在地方政府監督下負責擬定業委會細則，并負責成立業委會，之后移交給新的業主組織，而不是在小區內部出現問題時或在艱難的維權過程中成立業委會。

（二）優化業委會工作運行機制

1.建立健全監督機制

應從外部監督和內部監督兩個方面來構建更加完善的業委會監督機制。外部監督是指來自各級政府部門的監督。政府在業主自治中的合理角色應該是指導者、協調者和監督者。政府部門充當監督的角色并不是監督業主自治內部的詳細事務，而是僅僅考察業主自治是否在正常運作，并在小區業主自治面臨困境時及時進行指導。從宏觀上，應構建合理有效的監督機制，區一級的行政部門要依法對轄區內的業主大會和業委會進行指導和監督，街道辦事處應設立專門的監督管理人員，社區委會可由網格長負責對其進行監管，從而理順業委會、社區居委會、街道之間的關系。Q小區在成立自治小組及后來成立業委會的過程中，街道和社區居委會全程監督，并給予了建設性意見，不僅促進了該小區業主自治的進程，而且拉近了居民與政府之間的關系，實現了管理效果與社會效果的統一。

內部監督指在小區內部成立的專門的監督機構監督業委會的日常工作，包括小區公共會計監督、物業服務監督以及業委會工作的合法性監督等內容，從而形成對業委會權力的有效制約，防范代理人失控。筆者認為，可以探索組建以社區基層工作人員和業主代表為主體的小區監督委員會，發揮制度性的監督作用。監委會成員由業主大會選舉產生，不可同時兼任業主大會或者業委會的成員?？梢愿鶕拘^的實際情況聘請具備專業知識的會計師、審計師、律師等加入。例如，Q小區在自治過程中聘請了專業審計人員對該小區的年度財務報表進行審核，從而保證了在財政方面的透明性。

2.建立有效的獎懲機制

關鍵群體是業主自治的發起者和倡導者，在其中發揮著承擔初始成本、形成示范效應、促使更多成員加入等作用。但是，陌生人社會中缺乏內生社會輿論的能力，難以向熟人社區那樣為關鍵群體提供社會性收益。因此，業委會需要一個有效的激勵機制以彌補事實上的無償服務而付出的成本。Q小區的現任業委會成員雖具備較強的志愿精神，但是由于缺乏激勵機制，導致后繼人才不足。而業委會成員為小區全體業主服務，理應獲得適當的報酬或者勞務補貼，這也符合市場經濟的公平原則。除物質激勵外，更要注重精神性激勵，很多時候關鍵群體更看重的是參與業主自治的過程中給自身帶來的充實感和實現自我價值的成就感。比如，可以通過樹立典型，在小區、社區和街道等設置宣欄，安排記者采訪報道，動員小區居民肯定、支持業委會的工作，從而增強業委會成員的社會認同感。

另外，還要形成對消極分子的約束機制。當前，大多數研究者都將關注的焦點放在對關鍵群體的激勵機制方面，卻忽視了消極分子這一群體的存在和作用。北野先生曾將開發商和物業公司對小區和業主造成的傷害，稱之為“肌膚之患”，而認為“心腹之患”則來自業主。“心腹之患”中最主要的便是業主的消極行為[9]。王德福教授則認為對業主自治沖擊最大的是消極分子直接指向積極分子的定向打擊。其要害在于對于積極分子的質疑、否定、人身攻擊，甚至煽動其他業主制造矛盾，引發群體性事件，從行為根源上否定了積極性的存在，瓦解了積極分子賴以支撐其行為的自我激勵，破壞了業主自治中各方良性的合作關系。因此，需要盡快完善對消極分子的約束機制，構建業主自治體系與基層行政執法體系的協作機制。行政執法力量擁有一定的執法權力，并且獨立于小區各方利益之外，不易將問題擴大，可以積極推動執法力量下沉到小區進行常規執法，將問題化解在平時，減少業主的消極行為。同時，形成對于積極分子的保護機制，也是制衡消極分子的手段之一，在積極分子受到質疑、攻擊、詆毀時，社區基層組織要積極介入調查，澄清事實，維護積極分子的聲譽和權利，從而在小區內產生正面的示范效應，壓制消極分子的行動空間。

3.夯實人才隊伍建設的持續機制

實行業主自治需要一批具備相關專業知識、善于溝通、學習能力強以及積累豐富管理經驗的優秀人才。因此，首先，需要對業委會成員進行專業培訓，以提高其綜合素質。Q小區所在社區目前就小區業主自治進一步加強關于政策法規、崗位制度管理、社區治理知識、物業管理等方面的培訓和學習，并對業委會運作中出現的困難和疑問進行針對性指導。其次，注重對小區黨員人才的挖掘，發揮黨員先鋒模范作用，推動小區內黨員積極參與“黨員責任區”建設，帶頭參與和支持業委會工作，通過成立黨員志愿者隊伍，以項目化、組織化的方式為黨員提供參與小區業主自治的空間和渠道。再次，小區業主自治屬于社區社會工作的服務范疇，而社會工作者因其自身的專業性，在基層社會治理領域可以提供很多專業性指導，通過引進專業社工參與到小區業主自治中，利用社工來鏈接社會支持網絡，爭取外力協助。在此基礎上籌備和構建小區公共活動空間，改善鄰里關系，激發居民自治意識，增強小區認同感。

（三）多元主體共同參與

善治的本質是國家權力向社會的回歸，強調國家與社會的合作以及管理對象的參與，這意味著管理方式和管理手段的多元化[10]。當前，絕大多數城市社會治理要么陷入政府主導的行政化治理路徑，要么陷入“公地悲劇”之中[11]。然而，隨著城市產權多元化格局的形成，基層社會治理的模式不再是以政府為主體地位的傳統單中心治理模式，而是逐漸轉變為以政府、市場、社會視角下的多中心治理模式（見圖1）。有效的業主自治必然離不開多元主體之間的良性互動和合作。首先，在業主自治中需要有政府在場，而政府的介入也應順應政府部門職能轉變這一趨勢，由管理型向服務型轉變。政府在其中應主要發揮授權、指導和監督的作用，并在特殊情況下及時介入。例如，當業主、業委會與物業管理公司之間產生矛盾分歧，物業公司突然從小區撤離時，政府應及時采取相關措施。Q小區就出現過物業公司突然撤離的情況，正是由于當時上級部門沒有及時處理，放任自流，才使得小區一度陷入困境。在《物權法》基礎上，探索關鍵職位交叉任職的模式，即代表政府力量的居委會和代表業主力量的業委會之間的交叉任職，從而將黨、社、產權、物業等資源有序配置起來，構建居委會、黨支部和業主組織三位一體的治理格局，使得業委會一切工作的宗旨都是為了維護居民和業主的利益。其次，物業服務企業需要轉變管理理念，擺正自身位置，樹立服務意識，從小區的對立面走向統一戰線。例如，有些物業公司在小區成立了黨支部，積極參與到社區的黨建和其他活動中，建立相互合作，相互信任、相互監督的機制，以造福業主為宗旨，共同打造幸福小區、首善小區。此外，還應積極培育、孵化和引進各類專業社會組織，為小區提供各類公共服務、方便小區居民的生活以及豐富業主的文化生活，從而更有效地強化小區的社會支持網絡，構建社會資本，合力共筑關系和諧、守望相助的共同體。

四、結語

業主自治制度是我國城市住房商品化發展到一定程度，由社會力量進行的能動探索與嘗試。其作為一種新型的治理模式，在維護業主利益、規范物業管理、構建和諧社區、落實基層民主、節約小區治理成本等方面起到了重要作用，彰顯出巨大的發展前景。與此同時，業主自治也面臨著一系列錯綜復雜的問題，無論是法律法規政策的完備性，還是實踐操作的規范化、專業化都處在探索階段?；鈽I主自治的困境除需要業主自治組織自身能力的提高和自治方式的創新外，還需要外部力量的支持，可以通過構建物業服務公司、基層政府等多元治理主體之間的合作機制，提升住宅小區自治效果?？梢钥隙ǖ氖牵瑯I主自治將在基層社會治理中發揮更大的作用，使治理不斷接近“善治”這一目標。

參考文獻

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