創新農業生產性服務農業生產托管助推農業現代化

文/本刊編輯 劉艷鵬

近年來，隨著城鎮化不斷推進，每年有3億多農村青壯年勞動力進城務工，留在農村的大多是一些留守老人和兒童。一直以來，土地流轉被視為鄉村振興的主要抓手；然而，由于擔心土地經營權的問題，許多農民寧肯撂荒也不愿意流轉土地。農村土地撂荒、粗放經營等現象普遍存在。誰來種地？如何種地？成為鄉村振興戰略實施過程中一個繞不開的問題，如何破解這一難題？于是，農業生產托管（或者叫土地托管）這一新型農業經濟模式應運而生。有別于土地流轉、土地租賃等，農業生產托管狹義上是指農戶等經營主體在不流轉土地經營權的情況下，將農業生產中的耕、種、管、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織實行統一的管理、服務與經營的農業經營方式。廣義是指在耕、種、管、收的基礎上，延長上、下游產業鏈進行全面系統的社會化服務。

農業生產托管產生的主要原因是農村勞動力構成變化和農民的現實需求，是在農民渴望“離鄉不丟地、不種有收益”的前提下，著重解決外出務工與家庭承包經營矛盾，而土地流轉又難以適應這種需求的大背景下出現的。農業農村部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇表示，農業生產托管是實踐中提出的迫切要求。2017年9月，繼《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》之后，農業部辦公廳印發《關于大力推進農業生產托管的指導意見》（農辦經〔2017〕19號），要求各地因地制宜，確立重點支持開展托管的農產品生產、托管環節、托管模式以及重點支持的服務規模經營形式。同時，要求對服務標準、質量、價格、信用等方面，加強制度建設和規范引導。

農業生產托管有效解決了小生產與大市場之間的矛盾。發展農業生產托管，有利于保障農業受益主體地位，堅持家庭聯產承包責任制不變、農民土地使用權不變、農民經營主體不變的前提；有利于解決農業的老齡化、兼業化問題；通過農業生產服務性組織的專業化服務，將先進適用的品種、技術、裝備等要素導入農業生產，有利于引領普通農戶參與農業現代化進程；通過服務組織提供規模化服務，形成既不流轉土地經營權，又能發展適度規模經營的新路徑；通過集中采購農業生產資料，采用先進農業技術和新品種，有利于促進農業節本增效，且易于制定農產品的生產、收購、銷售等相關行業標準，倒逼化肥、農藥、農膜等的標準化生產及應用，有利于推動農業標準化生產；農業生產服務組織擁有統防統治、科學施肥等綠色高效生產技術，可以有效幫助和帶動普通農戶實現“一控兩減三基本”目標任務，有利于推進農業綠色生產和可持續發展。

托什么：農業生產托管服務內容

在不流轉土地的情況下，農業生產托管可以實現農業生產的適度規模經營，解決“誰來種地”“怎么種地”的問題。生產實踐中，農業生產托管被形象稱為“田保姆”“田管家”，專門為擁有土地使用權但又需要提供農業生產服務的農戶或農業生產經營主體提供服務。

農產品生產托管

由于糧、棉、油、糖等大宗農產品生產關系到國家糧食和其他重要農產品的安全，而且均為大田大面積生產，生產托管后容易進行規模化生產，因此被列為發展農業生產托管的重點支持對象。近幾年，生產托管的農產品種類已拓展至農業生產的各個領域，例如包括果、菜、茶等經濟作物以及畜牧水產養殖等，在集中優勢產區的不同農業生產區域，甚至還出現草場托管、林果托管、高原農業托管等。

農業生產領域的作業環節托管

因農戶和經營主體的生產經營需求不同，實施的托管作業環節和服務內容因地而異，總體來講，農業生產托管的領域逐漸由產中向產前、產后環節延伸，已涵蓋耕、種、管、收、售各環節，且逐步實現農業全產業鏈覆蓋。具體包括以下7個方面：（1）農業市場信息服務。針對農戶生產經營決策需求，建立健全市場信息采集、分析、發布和服務體系，利用市場信息引導農戶按市場需求調整優化種養結構、合理安排農業生產。（2）農資供應服務。包括開展種子、農藥、獸藥、化肥、飼草料等農資供應服務。（3）農業綠色生產技術服務。開展深翻、深松、秸稈還田等田間作業服務，集成推廣綠色高產高效技術模式，推進病蟲害統防統治與全程綠色防控有機融合。（4）農業廢棄物資源化利用服務。建立畜禽養殖廢棄物收集、轉化、利用三級服務網絡，探索地膜生產者責任延伸制度，促進秸稈資源循環利用。（5）農機作業及維修服務。推進農機服務環節從耕種收為主向專業化植保、秸稈處理、產地烘干等農業生產全過程延伸，推動專業維修網點轉型升級。（6）農產品初加工服務。開展貯藏、烘干、清選分級、包裝等初加工服務，提高農產品商品化處理能力。（7）農產品營銷服務。通過農超對接、農社對接，利用農業展會開展多種形式的產銷銜接，發展農產品電子商務，拓寬農產品流通渠道，并開展農產品質量安全檢驗檢測[2]。

怎么托：農業生產托管運行方式

由于農業規模化生產不斷擴大，土地適度規模經營呈現由土地流轉向土地入股和土地托管轉變的趨勢。農業生產托管服務在國家政策和經濟條件支持下日趨成熟和完善。

農業生產托管服務組織

農業生產托管服務組織即提供農業生產性服務的主體，其必須具備的基本條件是：具備法人資格，擁有與服務內容、服務能力相匹配的專業農業機械和設備及農業技術力量，配備與服務相適宜的固定場所及必備辦公設施，并制定相應工作制度；具備農業生產托管的信息收集、管理能力，能夠保存服務檔案；接受農業（農經）行業管理部門的監管。

根據服務主體的來源性質，農業生產托管服務組織大致可分為5類：一是農業專業性或綜合性服務組織。這些組織既有民營資本，也有國有企業全資、參股或控股興辦的國有資本。既有新創辦的，也有過去農資農機經銷企業轉型發展而來的[1]。目前數量不多，但發展速度較快，服務能力較強。二是農業生產經營服務類專業合作社及其聯合社，為其成員和周邊農民開展諸如農機、農技、倉儲、烘干等服務。目前是服務規模最大的群體，2019年服務收入達706億元，服務小農戶超過5 000萬戶。三是供銷合作社。部分供銷社利用原來的經銷網點、渠道延伸服務鏈條，拓展服務領域。四是村級組織。由村委會、村集體經濟組織牽頭，成立耕種、防收等服務組織，有的直接開展全程托管和多環節托管服務，有的以居間服務為主，通過引導、協調、組織廣大小農戶與專業化服務組織對接服務需求，為社會化服務組織和農民搭建橋梁。五是農業生產服務類專業大戶。目前數量最多，占到農業生產托管服務組織數量的50%，在服務對象中，小農戶占比高達84%，是服務類企業和合作社的重要補充。以上服務主體各有所長，在各級主管部門的分類指導下，不同服務主體突出各自的優勢和功能，體現了主體多元、形式多樣、服務專業、競爭充分的市場局面。

農業生產托管模式

農業生產托管行為自家庭聯產承包責任制實施之初就有存在，只不過其概念在近幾年才被提出，經過幾十年的發展，特別是自中央提出要求大力推廣農業生產托管的意見之后，全國各地農業生產托管典型模式層出不窮。

◎ 根據服務環節分類

在生產實踐中，服務主體和農民群眾探索形成了單環節托管、多環節托管、關鍵環節綜合托管和全程托管等托管模式。

單環節托管模式：擁有土地經營權的農戶或新型農業經營主體，將農業生產過程中的耕、種、防、收等某一個環節的農事活動，以有償方式委托給具有相應服務能力的農業組織或個人代為完成的一種農業服務方式。例如：山東高密市李村蔬菜專業合作社將其成員種植的蔬菜、水果、甜玉米等病蟲防治工作托管給青島農業大學的臭氧水殺菌技術團隊，引進以臭氧水替代農藥的設備，實現了無害化殺菌滅蟲、控制藥殘的目標。濰坊安丘市于家水西蔬菜專業合作社成立蔬菜秸稈回收生產服務組織，對農戶銷售后的廢棄蔬菜進行回收，建成了140多個沼氣池，其沼液沼渣再用于農業生產，實現了農業廢棄物循環利用。

多環節托管模式：土地委托方（農戶）根據需要，向受托方訂購耕、種、防、收環節中的部分農業生產服務項目，按服務項目交費。受托方可以是農業社會化服務的一級供應商（如綜合服務類合作社、公司），也可以是服務能力弱一些的二級供應商（如勞務工作隊、農機工作隊），類似于“按需點餐”。該模式在生產中較為普遍，一般是圍繞幾個生產經營關鍵環節提供服務，服務對象主要是家庭農場、種植大戶和流轉土地的蔬菜產業化龍頭企業等經營主體。蔬菜產業中此類托管模式主要集中在種苗培育、生產資料配送、病蟲防治、倉儲銷售等環節。例如，山東諸城市頤康蔬菜專業合作社通過蔬菜產業技術、生產環節、貯藏保鮮、加工銷售等環節，托管大蔥、胡蘿卜、牛蒡等蔬菜生產面積超過200 hm2，依托3 000 m2恒溫保鮮庫、2 500 m2蔬菜加工車間、1 000 m2倉庫等配套設施，面向農戶和農業經營主體開展相關環節托管服務。

關鍵環節綜合托管模式：在耕、種、管、收、儲、加、銷等農業生產環節中，一些生產主體依靠自身擁有的設備和技術不能完成該環節作業，因此以有償方式委托給具有相應服務能力的托管服務組織去完成的一種農業經營方式。通過開展關鍵環節例如生產資料統供、專業化施肥植保、秸稈處理、機械化烘干、運輸倉儲等綜合托管，能夠有效地促進農業生產提質增效、轉型升級。例如，廣東韶關市勝意農機專業合作社聚焦水稻、蔬菜等特色農作物生產托管，為農戶提供產前、產中、產后的“一站式”社會化服務，重點支持無人機飛防等關鍵環節，2020年高質量完成水稻航空植保關鍵環節農業生產托管項目，服務面積達3 333 hm2。

全程托管模式：全程托管模式是指農戶或經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產的耕、種、防、收、售等全程生產環節全部委托給托管服務組織來完成，委托方（農戶）向托管服務組織訂購耕、種、防、管、收等全套農業生產服務項目，整體交費。托管服務組織一般是農業社會化服務項目較全的組織或個體，主要是農業社會化服務的一級供應商。土地托管就屬于全程托管的模式之一。蔬菜生產全程托管模式對托管服務組織要求較高，受種植模式、作業空間、農機功能等限制，當前能夠實現全程托管的蔬菜品種較少，例如山東濰坊市主要集中在蔥、姜、蒜、馬鈴薯等露地生產蔬菜作物。山東沃華農業科技股份有限公司提供大蔥育苗、耕種、移栽、植保、灌溉到采收等全程機械化生產托管，配備了國際最先進的“丸粒化包衣，精量化播種，工廠化育苗，自動化移栽，集約化采收，系列化加工”等全套設施設備，目前在安丘市服務托管大蔥面積達667 hm2，極大地提升了生產效率。

◎ 根據商業資本類型分類

農業生產托管服務目前的重點市場為大田作物和可規模化種植的經濟作物，根據測算，我國1億hm2大田作物（667 m2平均利潤400元）和5 333萬hm2經濟作物（667 m2平均利潤2 000元）的市場利潤空間將超2萬億元。農業生產托管可謂藍海市場，農業生產托管正成為資本和創業者切入的賽道，眾多商業巨頭、互聯網大佬紛紛加入農業托管行業的大軍，例如國有企業中化農業、社會團體供銷社、高新技術企業金正大、農業數字化服務平臺聚土網、互聯網＋農業生產性服務企業豐信農業，甚至還有阿里、京東等電商企業。

中化農業：中化農業的農業生產托管模式就是“大包干”，即全程托管模式。2017年，中化集團推出了為農民提供一站式服務的“智慧農業”平臺。該平臺能夠為農戶提供線上線下相結合的“7＋2”農業托管服務：即精準選種、測土與全自動配肥施肥、智能配藥、農產品品質與土壤養分檢測服務、農機服務、農民培訓、智慧農業系統，以及烘干倉儲銷售、農業金融服務。同時，中化農業還確立了MAP（Modern Agricultural Platform）發展戰略，即以現代農業種植技術平臺為核心的新模式，從單純依靠渠道分銷產品的模式正在向技術服務商和“解決方案＋產品包”模式轉型。截至2019年，中化集團已在全國28個省區273個縣/市建立MAP綜合服務中心近200個，服務管理耕地14.3萬hm2，服務規模種植戶2.1萬戶，帶動農民增收2.5億元以上。2019年，阿里巴巴與中化集團達成合作，探索“新農業＋新零售”合作新模式，為中化農業的MAP模式打開了新零售之路。

供銷社：供銷社以土地托管模式切入，采取股權聯結的辦法，直接入股農民專業合作社，以農民專業合作社為平臺開展土地托管服務。以農資流通服務為突破口，改組重建農資經營體系，以農資“供用一體化服務”打造為農服務品牌。圍繞“誰來種地”“地怎么種”的問題，供銷社大力發展土地托管模式，農戶將土地委托給供銷社耕作，供銷社為農民提供耕、種、管、收、銷等一條龍服務，幫助農民解決種地問題。供銷社全系統以土地托管為主要內容的農業社會化服務，已建成各類為農服務中心9 100多家，為農戶提供代耕代種、統防統治、收儲加工等服務。吉林長春市供銷合作社聯合榆樹市和雙陽區供銷合作社，分別出資入股2個合作社聯合社，2016年托管面積就已達到8 300 hm2。

金豐公社：金豐公社是化肥巨頭金正大集團旗下農業服務公司，其通過菜單式服務、訂單式服務和保姆式服務，實現“減少投入10%，增加產量10%”的服務目標，圍繞金融保險、農資套餐、種植托管和農產品銷售四大服務打造全產業鏈閉環。通過聚資源、建網絡、做服務，組建“縣社社長＋小社長＋農機師”的服務團隊，用機械化代替人工作業，將種植流程標準化，實施全程化托管模式，幫助農戶去種地。截至目前，金豐公社已經在全國成立縣級公社近300家，擁有社員230萬，服務耕地面積超過75萬hm2，覆蓋了全國28個省市。

聚土網：2015年5月，聚土網成立之初是定位于土地流轉交易的服務平臺。2017年，京東戰略投資聚土網，共同探索適合中國國情的土地金融模式。經歷4年的發展，聚土網從土地流轉到訂單農業模式，發展到目前具有集采購、訂單、種植管理3方面服務功能的產地服務平臺。據了解，目前聚土網托管的土地產出的農產品多達20個品類，包括糧油（水稻、玉米、小麥、大豆、高粱），調味品（如辣椒、花椒、胡椒），水產類（包括小龍蝦、大閘蟹）以及蔬菜、水果。截至2019年3月，聚土網掛牌土地面積2 433萬hm2，其中土地托管面積達80萬hm2，平臺用戶超過130萬，服務規模農場30萬家以上，累計金融放款6億元。

豐信農業：豐信農業是國內首家以“互聯網＋種植服務”為核心的企業平臺。通過線上＋線下途徑向普通農戶、家庭農場和種植公司等農業生產經營主體提供以全程技術托管模式為主的系列種植服務。該公司近年在全國市場快速拓展，成為行業關注和學習的對象，被譽為“豐信模式”。“豐信模式”包含2個維度：一是圍繞種植者搭建了一套線上＋線下立體服務體系，種地所需、一鍵搞定，讓種地變得更簡單；二是將多年打造成熟的線下服務體系開放給傳統農資經銷商、農村創業者，協助農村創業者在家門口輕松創業、協助傳統農資經銷商低風險低成本轉型升級為農業服務商，共同服務好種植者。其核心是做農業技術指導，為農業增產提供科技良方。經全國農技推廣中心專家組測產驗收，由豐信農業全程托管的小麥、花生及馬鈴薯比對照田分別增產7.28%、14.5%、21.5%，增產效果明顯。目前，豐信農業服務范圍覆蓋12個省份、100多個縣/市、75萬以上農民用戶。

從各大案例來看，農業生產托管逐漸成為農業巨頭企業的游戲，未來農業托管將會比拼運營能力和技術能力，畢竟，農業托管的核心是技術創新。

農業生產托管利益分配模式

農業生產托管源于農業社會化服務和農業生產性服務，其概念范疇更聚焦，在概念層面屬于新生事物。農業生產托管的重點在于耕、種、防、收等主要作業環節，其顯而易見的利益驅動是農業現代化的真正推手。根據簽訂合同內容的差異，可將農業生產托管中利益分配模式劃分為5種類型（表1）[3]。

◎ 無收益約束型

無收益約束型利益分配模式是指農業生產托管服務組織和服務對象在合同中不對產量等收益指標做硬性約束，僅在服務條款中列出常規性、籠統性要求，如要求服務組織按照服務對象的要求保質保量完成作業服務，并接受服務對象的監督，服務對象則按合同要求支付服務費用等。這是一種理想化、簡單化、普遍化的利益分配模式，其運行依靠托管服務供需主體之間的信任，體現的是一種非正式制度約束。該模式對服務對象的利益保障程度較弱，其起源于初始階段的農業生產托管服務組織，存在于熟人社會關系網絡之中，以血緣、親緣、地緣關系為紐帶開展農業生產托管服務。

該模式較為普遍，例如湖南省益陽市赫山區的農田謀士水稻專業合作社，專門提供農業生產產前、產中、產后托管服務，生產合同中進行契約化約束，只對生產進行保質保量約定，種植收益根據具體收獲產量和效益進行分配。合作社從最初的統防統治發展到“九代”業務，即代育、代耕、代插、代管（肥水管理）、代防（防治病蟲草害）、代收、代烘、代銷、代儲，涵蓋了從育秧、插秧到病蟲害防治以及收割、稻谷烘干等水稻生產的全過程。農戶既可以選擇“全包”式9項服務，也可以選擇“點餐”式一項或幾項服務。由于“九代”服務可靈活選擇，深受周邊農民歡迎。目前已有40多戶種糧大戶及周邊散戶與之簽訂合計1 500 hm2“九代”托管服務合同。自然災害是當地托管服務一大風險。例如一旦遭遇水災，水稻沒有收成，托管費用也就很難收回。

◎ 保底產量型

在農業生產托管發展初始階段，為贏得服務對象的信任，除依靠自身聲譽資本之外，托管服務組織還會通過允諾保底產量的方式吸引服務對象，保底產量按照當年市場行情折合成具體貨幣收入。保底產量型利益分配模式下，農業生產自然風險完全由托管服務組織承擔，托管服務產出完全由服務對象占有，風險收益不對等；同時，也是風險與機遇并存，實行保底產量型的服務組織需要具有較強的抗風險能力，能夠承擔各種潛在的風險損失。

河北定州信聯農機專業合作社通過保底產量型利益聯結機制吸納了更多服務對象，服務規模不斷擴大。合作社同時成立有供銷合作社、農民合作社聯合社、為農服務中心，下設農化服務隊3個、農機服務隊2個、測土配方施肥化驗室1個，建有5 000 t糧庫1座，擁有各類農業機械200余臺套，具備較強的托管服務綜合實力。通過全程托管實現了“一降、雙保、三增”，“一降”即降成本，實現全程托管成本節約10%～15%，“雙保”即保障糧食生產與農民增收，“三增”即增產量、增效益、增收入，通過規模化種植，并引進新品種、新技術，最終實現節本增收825元/hm2[4]。合作社生產托管服務合同（土地托管種植合同書）中托管地塊項目涉及“四至”及長度、寬度、面積，托管費用合計為17 460元/（hm2·年），同時保證小麥6 750 kg/hm2、玉米7 500 kg/hm2的產量，當小麥或玉米產量低于合同約定時，合作社會提供補償，保障服務對象的農業生產基本收益[5]。

◎ 保底產量＋分紅型

在向服務對象提供保底產量的基礎之上，部分托管服務組織還會對超過保底產量的部分收益進行分配界定，超產部分收益合同雙方進行再分配，服務組織享受一定的剩余分配索取權。該模式在一定程度上實現了利益共享，是目前較為常見且受歡迎的農業生產托管利益分配模式。例如，由縣屬農機公司轉制成立的河北定州鑫久農業機械服務有限公司，通過保底產量＋分紅型利益分配模式為服務對象提供耕、種、防、收服務，并承擔現代農業技術推廣、培訓服務。2017年，試點委托服務面積19.76 hm2，為農戶節本增收7 500元/hm2以上。在簽訂托管服務合同（土地托管協議）時，口頭協議小麥和玉米保底產量分別為6 000、2 500 kg/hm2，對于超產部分，按照3∶3∶4的比例在村集體、服務對象、服務組織三者之間分配[3]。

◎ 合同外附加收益型

各地在資金使用要求范圍內靈活運用項目資金，創新農業生產托管工作形式。在農業生產托管利益分配方面，部分地區除合同具體要求外，還通過農業生產托管項目資金調劑生產托管參與主體間的利益分配，使托管服務對象享受合同外附加收益。這種利益分配方式具有較強的政策隨機性和地區隨機性，受政策外生沖擊較強。

山西省屯留縣在實施農業生產社會化服務項目中探索出“斷奶式”農業生產托管發展新思路，充分發揮政策資金的杠桿撬動作用。所謂“斷奶式”農業生產托管，是指在農業生產托管初期，拿出一部分項目資金補貼服務對象（主要為小農戶），鼓勵誘導其參與農業生產托管，在農業生產托管項目補助資金不增加的情況下逐年降低對服務對象的補貼比例，直到服務對象在沒有資金補貼的情況下仍然接受農業生產托管服務[3]。

◎ 監督主體介入型

在農業生產托管服務合同實施過程中，服務對象一般有權對托管服務組織的作業服務質量進行監督并提出合理要求，但從農業生產托管產生的現實背景來看，通過服務對象跟蹤監督服務質量不切實際。對于老弱群體而言，購買農業生產托管服務的根本動因在于解決勞動力短缺難題，還不能做到托管服務實地監督。而對于希望通過托管服務實現勞動力長期穩定農外就業的服務對象而言，作業監督與托管初衷相矛盾。此外，農業生產的周期性將導致托管服務完成與種植收獲之間存在較長的時間差，進一步加劇了服務監督難度。第三方監督主體的介入可以實現對農業生產托管服務質量的有效監督，尤其是在托管合同沒有保底產量或收益約束的情況下。

山東高密宏基農機專業合作社在提供托管服務過程中，同時引入村“兩委”和咸家工業區管理委員會兩個第三方主體，接受雙重服務監督。合作社自購植保無人機、深松播種機等先進農機裝備150余臺套，整合社會750余臺套農機裝備，并與科研院所共同研發建立了農機管理云平臺和GPS硬件終端，實現了農機作業的智能化管理。合作社經營范圍涵蓋職業培訓、植保飛防、承接政府采購項目、農資直供、信息化建設、糧食烘儲等，為不同農業經營主體提供半托管或全托管服務。2017年，合作社與村“兩委”合作，在24個村組建土地股份合作社，實施整建制村莊土地托管，即由村“兩委”集中全村土地，牽頭成立土地股份合作社，由宏基合作社為該土地股份合作社提供耕種、植保、收獲、烘儲等全程托管服務。宏基農機專業合作社生產托管服務合同接收監督方介入監督。村“兩委”在農業生產托管中發揮監督管理作用。

以上5種農業生產托管利益分配模式是較為典型且普遍的農業生產托管利益分配模式，能夠較為全面地代表當前既有的農業生產托管利益分配模式。生產實踐中，不同利益分配模式的要件經過組合還會產生新的模式，例如監督主體介入型與“保底產量＋分紅”型相結合的利益分配新模式等[4]。

成效如何

農業生產托管化解了“誰來種地”難題，保障了糧食產量與質量安全，迎合了外出務工農民“離土不離鄉”的訴求。特別是在2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，一大批農業生產托管服務組織為農民提供生產托管服務，減少了農民集中下地的風險，保障了農業生產的順利開展。

托管規模不斷擴大

自2017年發布《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》以來，2017—2020年中央財政累計投入155億元支持農業生產托管為主的社會化服務。農業社會化服務在各地興起，據農業農村部統計數據，2018年，全國農業生產托管服務面積已達13.84億畝（667 m2）次，較2017年增長了52.7%，農業生產托管組織達到37萬個，服務對象達到4 633.06萬戶，其中接受服務的農戶達到4 191.48萬戶。2019年，全國農業生產托管面積超過15.00億畝次，托管組織超過44萬個，服務小農戶超過6 000.00萬戶。2020年，農業生產托管服務面積超16.00億畝次，托管組織數量超90萬個，服務帶動小農戶超過7 000.00萬戶（表2）。

表2 全國農業生產托管服務發展情況

生產效益不斷增加

農業生產托管促進了農業適度規模經營，根據對山東、河南等地的調研報告，土地集中連片托管后，可增加有效種植面積13%～15%，每667 m2年均增產糧食50～75 kg，每667 m2節支增收200元左右，增產增收效果十分明顯。原來散戶每667 m2小麥生產成本大約880元，托管后規模化生產（犁地、農資、用工）能夠節約成本15%～20%，再加上規模化種植整理土地所增加的面積，土地托管后在667 m2產量相同情況下，一茬小麥能多收入300多元。而其他經濟作物，比如馬鈴薯，經測算，每667 m2可增收700多元[5]。可見，土地托管給農民帶來了實實在在的收益。

生產方式逐步現代化

農業生產托管實現了農業生產規模化經營，促進了農業現代化，一是提升了小農戶生產的現代化水平。農業托管組織擁有先進農業技術和裝備，示范帶動作用明顯，引領小農戶小生產融入現代化農業的大生產中，推動了農業生產托管穩步發展。二是促進農業生產節本增效。通過托管組織的服務，解放小農戶小生產的勞動力，節約了生產資料成本和勞動力成本，有效提高了土地的利用率和產出率。農戶以剩余精力打工賺取勞務收入，增加了農戶收益，同時托管服務帶動產業發展，增加了企業效益。三是促進綠色農業發展。托管后緩解了土壤污染，降低了農產品的重金屬含量和農藥殘留等問題，落實化肥農藥“雙減”“零增長”行動，提高了農業的生態、經濟、社會效益，實現了農業生態、農業資源、農業產品的安全目標，為綠色農業可持續發展開辟有效途徑。四是促進了農業生產向規模化、標準化、機械化發展。托管后，調動整合了社會各方面的生產資源，在生產過程中執行了大農機、大產業、大條田和水肥一體化的“三大一化”戰略，實施統一土地經營、統一農業技術標準、統一農資供應、統一作業、統一銷售的“五統一”服務方案和規模化的生產與經營，全面提升了農業生產規模化、標準化、機械化和專業化的水平。五是促進了先進農業技術的推廣應用。托管后，新技術、新材料、新品種易于推廣，推動了現代農業全面升級，為鄉村振興和傳統農業向現代農業轉型起到了示范和引領作用。

存在問題

農業生產托管在促進土地生產的現代化、規模化、綠色化的同時，也存在各種潛在的、復雜的問題，在一定程度上制約了農業生產托管的發展。

農業生產托管服務水平有待提高

一方面，偏重資產投入。傳統的托管模式生存的前提是服務。要想提供良好的服務，就需要投入大量的人力、物力、財力，這就勢必側重資產投入，例如投入大量資產購買高端農機、選育新品種等，制種、示范、宣傳、營銷、更新硬件設備（植保無人機等）都需要大量的資金投入，托管的規模往往局限于托管主體的資金量；但是，資金投入是否有回報卻是未知數，若在購買大型農機具以后，因解決不了土地碎片化問題，那么農機閑置導致投資不僅沒有回報，還會造成虧損；再如種業公司需要長期大量投入選育新品種，但是若沒有適銷對路的品種，也可能造成虧損。另一方面，商業化程度低，傳統的農業生產托管主體多以農機為抓手，整合資源的能力有限，其他人員很少也很難參與進去，造成各個環節成本無法快速降低，所以難以從托管中獲利。再一方面，農業生產托管主體的經營管理水平不高，限制了托管服務經營范疇，托管主體從業人員的專業知識水平和經營決策水平尚待提高。

農業生產托管服務可擴展性差

農業生產托管主體服務范圍及規模的擴大，受其服務能力的制約；同時，服務者要承擔多個環節的風險，限制了快速擴展。當前一部分農戶對農業生產托管主體缺乏信任感，土地“碎片化”問題仍然存在，很難實現整村、整縣托管，進而影響到農業規模化生產進程；另外，生產托管的產業范圍主要集中在較為容易實行統播統種、風險較小、容易掌控的糧食生產領域，而在專業性強、勞動密集性程度高的蔬菜產業、農產品加工產業等領域，由于勞動力需求較大，成本投入較高，加上受氣候、市場等因素的影響，托管主體相對較少。目前主要圍繞水稻、小麥、玉米等糧食作物，經濟作物如草莓、葡萄、西瓜等得不到有效的農業生產托管服務[6]。

農業生產托管缺乏政策支持

現階段，雖然農業生產托管在實踐中發展迅速，但也存在著市場發育不足、政策扶持力度不夠的問題。例如糧食生產支持政策，在各個環節對服務考慮較少，資金補貼大多向新型農業經營主體傾斜，但不包括新型農業服務主體。一些地方政府把農業生產托管項目專項資金整合到其他領域。農業生產托管政策支持方式存在的問題有：一是補貼業務范圍有限。主要以耕、種、防、收等傳統作業環節為主，對技術、灌溉、管理等薄弱環節支持力度較小。政策上鼓勵全程托管模式，但有效的支持方式尚未形成。二是重業務輕能力。表現為重視托管面積數量的增長，對服務主體能力、從業人員技能、組織體系建設、行業管理制度等重視不夠。三是項目管理流程繁瑣。在托管項目實施過程中，簽約、驗收、檢查、確認等線下管理流程消耗了大量精力，既增加了基層工作人員的壓力，也增加了服務成本。不少服務主體和小農戶因為流程繁瑣而放棄政策支持。四是配套政策有待跟進。主要是針對農業服務主體的財稅、信貸、用地、人才等支持政策尚未明確，以及面向托管業務的保險、擔保等金融服務薄弱[7]。

管理不規范與潛在風險并存

目前開展農業生產托管的各類主體包括家庭農場、農民合作社、農業服務企業和集體經濟組織等，甚至包括一些種養大戶和農機隊，服務主體的多元化造成了管理不規范、標準不統一、價格不合理等問題。同時，各類服務主體自身發展水平不一、素質參差不齊也加劇了管理難度，管理不規范的現象比比皆是。由于托管服務市場發育尚未成熟，由市場調節的服務價格容易出現“失靈”和價格壟斷等不正常現象。

另外，農業生產托管尤其是全程托管中主要面對2種風險。一是自然風險帶來的不確定性。自然風險的發生往往存在不確定性和偶然性，有時同一個村莊的受災程度可能也不盡相同，其權責很難界定。二是服務主體可能存在的機會主義傾向行為導致的道德風險。農業生產托管服務組織大都是不熟悉的公司或合作社，在實現農業生產與專業化的同時也存在機會主義傾向行為，一旦不遵守合約，農戶將面臨巨大的損失，即便打官司也要支付高額的交易費用，農戶很難承受。

推進建議

加強人才與配套設施建設

托管服務組織在提供服務時，一般都會采用先進的農業生產技術，這必然要求配套設施符合現代農業發展客觀需要；因此，有關部門應進一步加大力度，制定相關政策，探索建設集中使用的糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等服務基礎設施，明確對各類服務組織開展托管服務所需要的各類基礎設施開展合適的補貼支持。此外，可借鑒實踐中一些地方的做法，探索建立集信息發布、農機調度、物流配送、金融保險等于一體的農業生產托管綜合服務平臺，切實解決農業生產托管服務主體面臨的資金短缺、信息不暢、用地受限等困難。

加大相關政策支持

以農業生產托管為主的方式發展服務規模經營，適應規模經營主體和農民的需要，也是我國規模經營發展的重要方向。建議各級財政加大支持力度，采取政府購買服務、以獎代補、先服務后補助等方式，按照托管服務面積、服務效果等對服務組織進行補助。注重引導小農戶在農業生產關鍵環節或全程接受農業生產托管等社會化服務，讓小農戶也體驗到財政支持政策的好處，提高農業生產托管等社會化服務的認可度。

提高行業標準化規范化水平

農業生產托管這一農業服務是近些年發展出來的行業，尚存在著管理不規范、標準不統一、價格不合理等問題；因此，要摸清各類服務主體的基本情況，按照實踐發展的現實狀況制定合理的規范管理制度。農業相關行業管理部門應鼓勵服務組織建立統一的托管服務標準，并按照標準提供高質量服務；另外，要加強服務價格指導和監督，防止個別服務組織形成價格壟斷，發生價格欺詐，切實保障農戶利益不受損害。

加強托管市場監管與風險管控

因地制宜，研究出臺農業生產托管地方服務標準，保障農業服務業從一開始就高起點、規范化、高質量發展。各級政府在加強行業自律和監督檢查基礎上，建立服務商的資信管理體系，為服務對象選擇服務商和政府部門購買服務提供參考依據。對承擔機械作業任務的服務商特別是農民專業合作社提出更高的規范要求。強化合同內容約束和可追溯管理，幫助小農戶與服務商簽訂規范合理的合同條款，保護農戶利益和避免糧食安全風險。加強對農產品企業市場信息跟蹤監測和風險分析預警，實時評估農業生產托管風險，對自然災害發生風險和經營發展風險要提前防范，盡量將損失降到最低。完善合同履行過程監管，避免因非合同約定而產生經濟利益相關糾紛。設立土地托管風險防控專項基金，在因重大自然災害等造成土地托管協議無法兌付的情況下，在保障農民基本權益的同時扶持托管主體渡過難關。

前景展望

2035年我國將基本實現現代化，農業同期也要基本實現現代化。未來20年，我國農業現代化的重要任務是實現小農戶生產經營現代化，新時代現代農業發展的構建應當直接指向破解小農戶農業生產現代化困局。實踐證明，加快發展農業生產性服務業，大力推進農業生產托管，是解決這一問題的重要路徑[8]。目前，中央財政每年安排資金40億元以上，重點支持小農戶開展農業生產托管服務。隨著國家政策傾斜，在農業托管大潮中，具有產業化和技術優勢的企業將會獨占鰲頭，并能快速實現托管規模化發展。由此可以預見，未來農業托管將會呈現以上4大趨勢：巨頭化、全程化、區域化、產業化。也就是說，在未來農業托管市場中，中化農業、金正大、阿里、京東等巨頭公司紛紛在途，萬億級農業托管市場將成為各方發力的新領域。為提高采購和行銷的議價能力，托管經營主體將會從片段式托管轉戰全程托管，最終達到節本、增效、提質的目的。順應區域農業布局，全方位運用科技這一加速器，打通上下游產業鏈，農業生產托管將實現規模化、專業化、區域化和產業化，實現集約化生產和經營，提高農業生產效益和競爭力，加速推進農業現代化發展，這本符合中國農業的發展方向。