基層社會治理中的性別分層問題研究

摘要：在基層社會治理中面對性別差距和性別分層等問題時，在村民自治的基礎上還要依靠基層社會組織，婦聯作為自上而下覆蓋面最廣的非政府組織，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，在推動政府制定相關性別平等政策工作進程中發揮了重要作用。本研究從性別視角出發，運用社會性別理論與方法，通過探討基層社會治理的深層結構性原因，為解決基層社會治理中的性別差距和性別分層問題提出政策建議。

關鍵詞：性別分層，婦聯，基層社會治理

社會性別理論和社會治理在上世紀90年代中期相繼被引入我國，兩者始終分別在不同的研究領域獨立發展。社會性別理論通過對性別制度和性別文化進行理性分析，重新審視日常生活中常見的性別現象，從而發現表象背后的性別運作機制，并針對該現象尋找相應的解決方案，從而在國家和社會兩個層面進行新的社會建構，從強制單一的權利關系轉向彈性平等和多樣化的社會關系，達成男女合作共贏的兩性機會平等與權利平等。社會治理的研究在我國有著國家與社會二元分立的理論關系，在國家層面，社會治理著力供給法制規則、公共政策，提供社會秩序的理性建制;在社會層面，著力構建自主自治和自律的機制，接受國家法治治理，理性表達自己的意志與愿望。陸學藝指出社會治理倡導合作治理、協商治理和民主治理。社會治理主要關注社會階層、貧富差距和城鄉差距，卻很少關注性別差距和分層。國際上不斷推行社會性別主流化戰略，并對一些國家的治理進程產生影響，而我國的政策體系基本上是一種無性別的社會政策。李慧英試圖將鄉村社會治理和社會性別理論中的性別分層進行結合研究，是兩種理論相結合的一種研究嘗試。在基層社會治理中面對性別差距和性別分層等問題時，在村民自治的基礎上還要依靠基層社會組織。張翠娥聚焦于農村婦女組織的發展，從中探求中國社會結構特別是性別結構的發展變化，進而揭示中國社會性別文化的發展趨勢。本研究從性別視角出發，運用社會性別理論與方法對基層社會治理的情實證調研，通過探討基層社區社會治理中性別分層問題的深層結構性原因，并提出有性別敏感的基層社會治理的政策建議。

一、基層社會治理中性別分層問題的現狀

我國城鎮化過程中出現的性別分層問題，主要集中表現在始于1980年代的鄉村社會的土地權益問題中，直到今天依然存在。這一分層是主要圍繞性別身份為焦點，以男娶女嫁為分水嶺，以剝奪性別權益為集中表現的社會問題。其表現形式有三類：一是在耕地承包問題上，男性有承包權，女性的承包權是先得后失;二是在使用宅基地問題上，男性作為戶主的使用權毋庸置疑，女性卻不能獨立獲得宅基地，并會在未來的住房分配上收到各種限制;三是在集體資源及福利的分配問題上，男性可以獲得所有的村民待遇，女性必須依附于男性，否則將失去村民待遇。

1、土地家庭承包權中的性別分層

我國農村集體經濟實行土地所有權與使用權分離，在人民公社時期，農民參加集體勞動算工分，因不具有土地使用權，因此不存土地分配問題。從1980年開始，國家實行土地的家庭聯產承包責任制，以戶為單位分配土地，按人口（不分男女老幼）平均分配，該政策設立之初，并沒有所謂的婦女土地權益問題。然而隨著改革的不斷推進，社會更加注重發展經濟效益，農村土地的價值日漸凸顯，并成為不可再生的稀缺資源，為了解決人多地少的矛盾，各地開始通過簡單粗暴地剝奪出嫁女土地的形式不斷調整承包的耕地，婦女土地權益問題開始浮出水面。

比如浙江T縣的潘某從出生至今，戶籍一直登記在父親潘某名下，為農業家庭戶，其父以家庭承包方式承包了A村的集體土地，因此潘某系該集體經濟組織成員，且未在其他村集體經濟中享有權益，故應享有與其他村民完全相同的權益分配權。雖然潘某與B村朱某結婚，但未將戶口遷出A村，在B村也未享有承包土地的權益，因此A村根據村規民約剝奪其集體經濟組織成員的權益分配權是否合法成為案件的核心點。在潘某維權的過程中，其本人所在的村、縣市婦聯、以及浙江省婦聯都發揮了重要的推動作用。誠然，像潘某這樣的農嫁女土地權益問題絕不是個案，時至今日，婦聯系統還是會經常遇到類似的維權案件。

1997年國家出臺了進一步穩定和完善農村土地承包關系的政策，要求在第一輪承包的基礎上再延長承包期三十年不變，并于2003年3月實施的《中華人民共和國農村土地承包法》中第二十條明確規定：“耕地的承包期為三十年。”這一政策并未涉及性別內容，卻使得農村婦女土地權益受損的人群不斷擴大。以前，權益受損的主要是結婚不離家的女兒戶，現在受損人群卻擴大到結婚嫁進村的媳婦，她們都是按照民俗規矩結婚后從夫居，依靠丈夫得到耕地和宅基地，但現在土地權益也遇到兩大困境。一類是新媳婦人地分離，農村婦女從原村嫁到新村后，兩村土地調整時間不同，導致其在原村失去了土地，在丈夫所在的新村也無法重新分配土地，即所謂“增人不增地，減人不減地”政策造車給你的一種性別困境;另一類是新媳婦兩頭落空，當女性結婚后，無論是外嫁他村還是要求留在娘家村，都會遭到村集體成員的排斥，因為按照父權制規則，女兒結了婚就不再是本村集體成員，因此不能享受本村村民待遇，至于女兒戶口能否遷入丈夫所在村從而分得土地已與本村無關，這就會導致新媳婦兩頭落空的困境。

2004年頒布的《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》和2007年頒布的《中華人民共和國物權法》中都有對土地承包經營權登記制度的闡述，但這并未解決前述的婦女土地群益受損問題。因為在土地確權登記中并不涉及為這些土地受損人群的重新確權，而是按既有分配方案登記頒證。這就導致“兩頭落空”的農嫁女不僅被剝奪了土地權益，還失去了土地承包經營權證;而人地分離的婦女，其家庭土地確權證和婦女的土地確權證也是分離的，即土地登記證的“戶”和戶口不一致，進而導致婦女在原父母戶中的土地權益如何分割面臨困境。即使家庭土地權證和婦女的土地權證統一，但因大部分情況下土地權益登記證都只有男性的名字，因此女性家長及其子女的權利容易被忽視和侵犯。

2、宅基地使用權中的性別分層

我國的宅基地主要指農戶或個人用作宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括建了房屋的土地，建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地，以及準備建房用的規劃地。農村的宅基地也是所有權與使用權分離，所有權歸生產隊集體所有，農民只有使用權。在20世紀六七十年代，農村的宅基地使用主要以男性農民申請為主，對女性申請沒有限制。但從1980年代我國實行農村家庭聯產承包責任制以來，農村自主經營的生產積極性不斷提高，各村之間的貧富差距逐漸拉大，對于周邊村莊的村民有很大的吸引力，村內招上門女婿的不斷增加，導致村里只進不出擠占村莊資源包括宅基地。人多地少的矛盾尖銳起來，在有限的集體資源條件下，各村開始推出一系列限制女性申請宅基地的措施，婦女在宅基地上的權益受損問題逐漸暴露出來，無形中也不斷強化了男娶女嫁的婚居模式。

比如浙江L市的黃某和前夫上世紀80年代結婚時將戶口遷入到該村，90年代初與前夫離婚后未再嫁，戶口一直留在該村未遷出，也未在娘家享有任何住房安置政策，但因前夫再婚，村里只承認其前夫和后娶的老婆擁有宅基地和住房安置的權利，不批給黃某任何宅基地和住房安置政策。除了像黃某這種離異婦女之外，實際上還有農嫁城婦女、招婿婦女、和喪偶婦女幾類人群也存在征地拆遷過程中無家可歸的大量維權案例。可以說，征地拆遷拉大了家里兄弟姐妹之間的貧富差距，兄弟們的房子寬敞明亮，姐妹們卻沒有立足之地，她們成了農村城鎮化進程中的另類。

黨的十七大和十七屆三中全會對新型農村社會去建設工作做了進一步的要求和指示。隨著新農村建設不斷推進，全國各地農村社區的規劃建設如火如荼的展開，特別是沿海經濟發達地區的村莊，集體經濟積累的大量物質財富使得農村生活水平大幅提升，宅基地和統一規劃的住房含金量也水漲船高，然而男女農民的性別差距卻出現拉大的趨勢。各地分配宅基地沒有統一標準，但有可尋的共性，即按照性別、婚姻、人口、年齡多因素共同考量，其中性別因素普遍起著主導作用。比如很多村莊在分配宅基地時對離異男女都是差別待遇，離異男性的宅基地不會受到影響，而離異女性則會被制定苛刻要求，甚至完全被排除在外。在普通家庭中，母親只是作為家庭成員，而不是家庭財產的共有人，更不能成為獨立立戶的戶主;家里兒子和女兒的地位也完全不同，兒子會被假設將來娶妻生子，從而獲得種種優惠待遇，女兒則會被假設外嫁而受到種種限制。在越富裕的村莊，父權制規則越強化，男女的性別分層越嚴重。

3、集體收益分配中的性別分層

我國農村的集體收益分配主要指征地補償款、集體經濟的股份分紅和社會福利分配。

（1）征地補償款分配

在改革開放以前，我國實行了嚴格的戶籍制度和城鄉二元結構體質，因此農村人口流動有受到來自戶籍的嚴格限制。1980年全國城市規劃工作會議確定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮的方針”。1984年在《中共中央關于農村工作的通知》中提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。自此放寬了城鄉人口流動的限制。1994年在《關于加強小城鎮建設的若干意見》中我國第一次提出政府引導城鎮化健康發展的戰略。自此，我國進入城鎮化的快速發展期，大量農村耕地被征用，為避免城鎮化過程中土地征用導致農民貧困，國家實行了在征地過程中給予農民征地補償的政策，補償的額度對于絕大多數農民都是一生勞作難以企及。我國在征地補償過程中，地方政府將征地補償款交給村委會或村民小組，但沒有統一的分配標準，可以說是一村一策甚至一組一策。因為集體份額的迅速擴大，父權制的規則越發強化，村委會越來越赤裸裸地剝奪出嫁女及其家庭的征地權益，婦女土地權益引發的社會矛盾日益尖銳。

比如浙江J縣的胡某系農村外嫁女，但戶籍未遷移出本村，但未享受到村集體土地征收款分配待遇和村民待遇。我國耕地補償分配主要有三種分配方式，第一種是按照土地面積，因此可以說有耕地就有補償，但有些村莊以各種理由收走出嫁女的承包地，導致出嫁女無法得到征地補償;第二種是按照戶籍人口分配，即只要有戶籍就可以得到補償，但是有些村莊采取取消戶籍的做法來剝奪出嫁女的分配權;第三種是根據多數村民表決進行資格認定，根據2000年《村民委員會組織法》規定，重大事務要經過村民代表會議表決通過，這里重大事務變成了婦女的村民資格，婦女的征地補償款權益就這樣被多數人決定。胡某就是因為第三種分配方式無法認定村民資格而得不到征地補償。征地補償款的男女差別分配會導致男有女無或男多女少的結果，從而使得兩性差距迅速拉大。

（2）集體經濟中的股份分紅

改革開放以來，大部分農村實行家庭聯產承包，還有一部分村莊沒有分土地，而是利用集體資產在鄉村搞起了工商業，建起了股份經濟合作組織，這種農村集體多種股份合作經濟得到了國家的高度認可。十五屆三中全會做出的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：“農民采用多種多樣的股份合作制形式興辦經濟實體，是改革中的新事物，要積極扶持，正確引導，逐步完善。以農民的勞動聯合和農民的資本聯合為主的集體經濟，更應鼓勵發展?！?010年以后，隨著農村經濟體制的深化改革，南方農村開始進行集體資產的清產核資，明晰農村集體資產產權主體，實現資產所有股份化，收益分配分紅化，股權流動規范化，監督約束法制化。這一改革推進了集體土地資產和經營資產的分離，也推進了社會成員與經濟成員的分離。股份的是指分為集體股和人口股，成為股民享有股份，就可以享有股份分紅，如果成為非受益人，就意味著和集體經濟完全分離，成為集體收益的局外人。因此是否具有村民資格或社員資格，就成為是否能夠享受村民待遇獲得集體股份分紅的先決條件。而股民的確認大部分情況下都是延續了農耕社會男女有別的傳統，性別與婚姻依然是作為基本的分類標準。

前述的浙江J縣胡某因為社員資格沒有得到認可而不能享受集體分紅待遇，像胡某這樣的情況主要是很多村莊會通過制定非?？量痰臈l件限制甚至剝奪女性及其家人享有集體分紅的權利，而男性及其家人不但可以保障社員資格和分紅權利，甚至可以得到種種優惠待遇。同樣是婚姻，男女兩性的命運截然相反，農嫁女沒有股份，而農娶城卻可以得到股份補償。這種股份配置的制度更加強化了農村對生男孩的偏好，導致重男輕女的觀念被強化到極致。

（3）農村社會福利分配

農村社會福利包括國家創建的農村社會保障和農村集體福利兩類。從2000年開始國家逐步開始創建覆蓋整個鄉村的社會保障制度，2003年國家創建了新型農村醫療體系;2007年在農村推行最低生活保障制度，專門針對農村貧困家庭提供救助;2009年又開始推行農村養老保險制度，這些制度在一定程度上打破了社會保障和社會救助的城鄉二元格局，保障了農民的基本醫療和生活。除此之外，每個村集體還會給社員提供集體福利，包括社會保險、老年補助等，村集體效益越好，集體福利越豐厚，但這中間的性別問題卻常常被掩蓋。

比如浙江J縣的QL村集體經濟每年收入可達上千萬，因此從上世紀80年代開始每個月都會給村民發放養老保險金，并逐年遞增。還比如村里為鼓勵孩子上學讀書，每年給每個學生1000-3000元的助學金，考上重點大學還會有5000-10000的獎學金，但這些待遇出嫁女的子女都不能享受，這種性別分層的持續已經在下一代的心中買下了性別歧視的種子。

二、基層社會治理中性別分層問題產生的根源

1、歷史根源

（2）農耕社會的父權制掩蓋了婦女的勞動價值

從周代父姓制規定子女要隨父姓不能母姓，女兒不能入父系家譜，建立父系傳承的父子軸;到男娶女嫁的從夫居，女性脫離親生家庭，進入丈夫家庭后被強調傳宗接代的生育功能，實現女性身份的轉變;再到父系制的家庭權力和財富的交接和繼承中，通過兒子傳承香火最終形成女性對男性的終身依賴關系。在農耕社會的村落中，父權制通過土地制度中的土地分男不分女，進一步掩蓋了婦女在經濟和農業勞動中的貢獻。

（2）土地革命和婦女爭取地權

革命根據地時期的《井岡山土地法》中規定土地采取男女老少平均分配的原則，中共蘇維埃政府對土地進行登記，發放各戶土地證上都寫有婦女的名字。但在向全國推廣的過程中受到帶有根深蒂固的父權制觀念的農民協會和農民干部的強烈抵制，他們主張男女差別待遇。當時有了先進覺悟的婦女會為婦女爭取地權做了很多博弈和努力。1950年頒布的《土地改革法》更是真正實現了婦女在土地證上的署名權。之后《婚姻法》的頒布是對農耕社會固有父權制產生了劃時代的沖擊，夫妻關系從男主女從走向男女平等，同時明確了婦女的財產繼承權。但《婚姻法》并沒有涉及到婚姻居住地，或者說從夫居這個父權制的根基問題，這也給之后婦女土地確權埋下隱患。

（3）土地集體所有制對婦女土地權益的終結

1956年開始土地逐漸收歸集體所有，農民與土地出現了分離，只要作為勞動力加入合作社成為社員賺取工分即可，婦女出嫁也只是從一個集體經濟組織換到另一個集體經濟組織，不牽涉到土地，因此可以說土地集體所有制是對婦女土地權益的終結。另外，農村的宅基地在1962年也開始兩權分離，所有權歸生產隊集體所有，農民只保留使用權。宅基地的分配權政府直接交給了集體經濟組織，但并未就如何保障社員權利，特別是農村婦女的權利做出明確規定。這就使得從夫居的觀念再次占據了主導地位，大部分農村繼續依據傳統的男娶女嫁的婚嫁模式分配宅基地，可以說父權制的延續是今天土地承包剝奪婦女村民資格及一系列婦女權益的重要原因。

2、社會根源

改革開放以來，在我國經歷了整個社會的艱難轉型過程中，農村實行土地聯產承包責任制，農村發展從強調男女老少平均分配土地轉向注重經濟效益。國家在這一階段開始讓渡一部分權力給社會，出現了村民自治，也因此忽視了依法治理，家庭內部的利益公平分配和性別平等被忽視，當現實生活中出現性別不平等的女性權益被侵害的現象時，政府容易向父權制妥協和讓步，或者直接將集體資源的分配權徹底交給村集體，而村集體恰恰彰顯了集體父權而無視女性的身份和權利，導致家庭父權制和集體父權制日益猖獗。在性別文化上，農村社會依然認同女性對男性的依附和從屬性，在家庭和社區集體分配上，依然存在排斥男女平等的合法資格和分配權利，從而加劇了性別分層。

3、法律根源

我國在農村集體成員資格認定方面一直沒有立法以及司法解釋，從而導致絕大多數法院面對這幾農村集體成員資格的案件普遍采取不予受理的，因為無法可以，所以不得不采取回避態度。從立法層面上看，造成村民資格認定立法滯后的原因是高層級的立法機構很難發現最基層的村民資格界定的問題，而低層級的立法機構又沒有立法權，因此沒能及時回應社會性別需求，制定相應的立法規定。

從司法層面看，法院面對無法可依的難題時只能采取不受理相關投訴，司法防線不能發揮相應的作用。而相關的政府部門在性別問題上不敏感，在管理職責上缺位，同樣未能履行依法糾錯的職責。

三、解決基層社會治理中性別分層問題的政策建議

1、制定相應法律，做到有法可依。

要從源頭上解決基層社會治理中的性別分層問題，最首要的是要有法可依。因此國家應及時出臺相關立法、司法解釋或調整相應的公共政策，比如針對婦女土地權益等熱點問題做出明確規定，從而在保護婦女權益方面做到有法可依。

2、將村民自治引向依法自治。

要將基層社會治理從村民自治引導到依法自治的方向上來。在處理公共事務時，村民自治通過民主表決的方式可以起到防范以權謀私、預防腐敗的作用，但如果民主表決進入到個體權利范疇，就有可能產生多數人侵害少數人利益的情況。因此可以從制定集體分配方案或修訂村規民約方面，引導村民自治向依法自治的方向轉變。

3、加強文化建設，將性別平等觀念深植人心。

在依法自治的基礎上還要依靠基層社會組織，婦聯作為自上而下覆蓋面最廣的非政府組織，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，在推動政府制定相關性別平等政策工作進程中發揮了重要作用。因此可以利用廣大婦聯執委，廣泛宣傳性別平等觀念，從村民的日常生活入手，讓村民看到現實中的性別不平等，最終迂回引導村民在意識上理解到修訂村規民約的必要性上來。

參考文獻：

（1）俞可平.中國治理變遷30年（1978-2008），社會科學文獻出版社，2008

（2）陸學藝.當代中國社會建設，社會科學文獻出版社，2013

（3）張翠娥.性別之網：社會轉型中的農村婦女組織，中國社會科學出版社，2014

（4）李慧英.鄉村社會治理與性別分層加劇研究，中國社會科學出版社，2019

基金項目：浙江省婦女研究會2020年課題《性別視角下婦聯參與基層社會治理機制研究》的成果之一，課題編號：202004

作者簡介：于洋（1982），女，黑龍江人。浙江省婦女干部學校講師、民俗學博士，研究方向：基層社會治理與婦女工作，性別文化與性別平等

浙江省婦女干部學校 浙江 杭州 310012