政府信息公開背景下檔案開放鑒定工作的挑戰與對策研究

趙品

一、新《檔案法》提出的新要求

（一）待鑒定檔案數量增加

新修訂的《檔案法》中將檔案控制年限縮減為25年，在法律責任中又追加了“不按規定向社會開放、提供利用檔案的”單位或個人將“由縣級以上檔案主管部門、有關機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。具體到基層央行檔案管理工作中，縮短封閉期、強化檔案部門開放職責所產生的最直接影響即可能導致待鑒定檔案數量出現短期激增。

（二）強化檔案開放鑒定主體責任

新修訂的《檔案法》明確規定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責;尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責”。這一規定主要包括兩方面變革，一是對新增檔案由檔案形成或保管單位進行開放審核。二是現存館藏檔案開放鑒定工作由多部門協同完成。 這兩項規定明確劃分了鑒定責任，有利于提升檔案鑒定開放工作的專業性和科學性。但現有的制度設計中，檔案形成和移交單位大多數情況下未被納入到檔案開放鑒定職能單位當中，專業優勢無法發揮，“部門協同”鑒定模式缺乏相關程序設計的保障和支撐。

（三）檔案開放鑒定信息化工作重要性提升

新修訂的《檔案法》增專門章節闡述“檔案信息化建設”，內容涉及數字檔案館建設、電子檔案管理、接收和共享利用等方面。 提升檔案開放鑒定工作信息化水平，對于提升鑒定工作效率和檔案工作信息化水平具有至關重要的作用。

二、目前檔案開放鑒定工作面臨的矛盾和阻礙

（一）開放鑒定工作人才隊伍建設不足

基層央行在行員招錄中很少涉及檔案專業，因此檔案人員在上崗時大多沒有經過系統化培訓，專業性和科學性稍欠;檔案人員流動性大、老齡化嚴重， 導致管理水平參差不齊、工作銜接不暢，難以適應信息化條件下的檔案事業發展。而且在當前工作中，檔案員獨立完成了大部分檔案開放鑒定工作，一方面檔案公開鑒定審核需要對國家秘密、商業秘密、個人隱私、負面影響等因素進行多方考量，另一方面，檔案開放鑒定工作涉及的業務面廣，具有較強的政治性、政策性、原則性、業務性、保密性，僅靠檔案人員承擔開放鑒定工作恐難應對，且存在較大風險。

（二）開放鑒定標準尚待進一步明確

當前檔案開放鑒定的法規制度相對寬泛，開放鑒定標準不夠明確，缺乏統一性和可操作性。 檔案反映了文件形成的全過程以及相關背景信息，其中難免涉及不適宜公開的過程性信息，目前，在進行檔案開放鑒定工作中，經常存在簡單粗暴的“一刀切”，這不符合法律規定，也不符合客觀實際，極有可能造成使檔案信息資源封閉或者泄漏涉密涉敏信息的嚴重后果。

（三）開放鑒定與政府信息公開銜接不緊

檔案開放鑒定的最終目的是服務于政府信息公開，但是在目前的工作中，兩者之間銜接不緊，甚至存在脫節現象。其原因主要在于檔案利用部門對于政府信息公開效果缺乏評估手段，在了解檔案利用效果時，只能片面統計檔案查閱人次，但對是否充分滿足群眾需求知之甚少，因此，檔案開放工作無法精準和準確評估對接政府信息公開需求。

三、影響檔案開放鑒定工作的內外部因素

（一）內部因素

一是時間界限。《檔案法》第二十七條規定：縣級以上各級檔案館的檔案，應當自形成之日起滿二十五年向社會開放。《各級國家檔案館開放檔案辦法》中規定：經濟、科學、技術、文化等類檔案，可提前開放，涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，可自形成之日起滿五十年開放。如按國家有關規定需要繼續保密或應控制使用，檔案館應繼續延期開放。、

二是密級因素。原則上涉密檔案只有經過解密，方能進行開放鑒定，否則禁止列入鑒定范圍。涉密檔案的解密需要經檔案形成單位會同各級檔案館，共同對涉密檔案的密級和保密期限做出處理決定。

（二）外部因素

一是人員因素。檔案開放鑒定工作對鑒定人員的政治素養、文化素養、歷史知識、業務素養等各方面要求較高。為了更好的推進檔案開放鑒定工作，一方面要盡量減少流動，保持檔案開放鑒定工作隊伍處于相對穩定的狀態;另一方面要合理設定檔案開放鑒定任務的工作量和時間安排，最大程度上保證從業人員高質量完成工作。

二是環境因素。在檔案開放鑒定時，要把不同歷史時期的檔案文件，置于當時的社會環境、政治環境、人物環境、地理環境、時代環境等中多維考量。

總之，影響開放鑒定的因素繁多，相關從業人員必須從嚴落實相關規定，認真加強責任意識和敬業精神，做到“應開盡開，應控必控”。

四、推進檔案鑒定開放工作的對策研究

（一）加強專業人才培養和檔案開放隊伍建設

一是增加檔案人員數量。摸清待鑒定檔案規模，并據此合理增加人員配置，為到期檔案得到及時鑒定提供必要保障。二是加強業務培訓。檔案開放鑒定專業性較強，建議采用理論學習和脫產培訓等方式相結合，全面提升從業人員業務水平。 三是建立開放鑒定考核監督機制。深入開展專項檢查，強化對檢查問題的業務指導，不斷提升依法履職水平。

（二）完善開放鑒定工作流程

一是在現行法規制度框架下，可考慮建立由檔案形成部門或相關業務部門、政務公開部門共同會商提出開放鑒定意見，由檔案和保密部門審核把關，最后報主管領導審定的工作機制，確保開放鑒定工作的全面性、專業性。二是構建“文件形成人員——文件形成業務部門——開放鑒定工作委員會——行業專家”四級工作體系，具體實施開放鑒定工作。即由文件形成人員提出開放鑒定初審意見;如文件形成人員無法確定開放鑒定初審意見，則由文件形成部門組織討論，確定開放鑒定初審意見;如初審意見爭議較大，提交檔案開放鑒定工作委員會審查;仍不能確定的，可以組織相關行業專家進行論證，形成開放鑒定審查意見。

（三）統一開放鑒定工作標準

開放鑒定，標準先行，沒有明確、統一的標準，開放鑒定工作就無從開展，因此，作為檔案形成單位，基層央行應組織專業人員細化鑒定標準，建議考慮借鑒《政府信息公開條例》《保守國家秘密法》的相關條款規定， 設立“不開放”清單，明確劃定控制使用檔案的范圍和年限。在開放鑒定工作過程中，檔案形成單位應嚴格把握鑒定標準，合理劃定控制范圍，避免掌握工作標準寬嚴不一。

（四） 提升檔案鑒定信息化水平

新階段，基層央行檔案信息化建設初顯成效，但相較國家專業檔案館在信息化建設還存在一定差距，因此，加強基層央行檔案信息化任重道遠。檔案開放鑒定信息化是提升檔案管理現代化水平，推動檔案走向開放的關鍵環節。一是實現工作環境、鑒定工具上的“信息化”。積極爭取政策和經費支持，將檔案開放鑒定工作信息化與電子檔案接收、數字檔案館建設、檔案數字資源共享利用等工作統籌謀劃，一體推進。 二是實現工作機制上的信息化，搭建檔案部門與相關部門協同開展檔案開放鑒定工作的渠道和平臺，構建檔案開放鑒定協作共享機制。 促進檔案在接收、保管、鑒定與利用等各個環節緊密銜接，保證檔案傳輸安全性，推動信息共享，避免各個部門因“信息孤島”而產生重復勞動。浪費檔案管理資源，提高檔案開放利用效率。

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作者單位：中國人民銀行唐山市中心支行