基于社會資源整合的民生檔案資源 建設與開發路徑研究

趙品

民生檔案是人民群眾在參與社會活動中所產生，并與自身利益息息相關，具有查考利用價值的材料、資料，是社會管理活動的歷史記錄和維護群眾權益的原始憑證。2011年，國家檔案局印發了2次《國家基本專業檔案目錄》，首次正式將民生檔案定性為基本檔案，并將滿足我國各項民生建設和人民群眾基本需求的婚姻登記、拆遷檔案、城鄉居民最低生活保障檔案、公積金檔案等14種專業檔案劃入民生檔案范疇。結合各地區實際工作來看，民生檔案的概念外延在不斷地擴展變化。如2019年北京地區檔案館館藏的民生檔案門類超過40余種，除上述已明確14種外還新增了知識青年檔案、勞動用工檔案、計劃生育檔案等多種專業檔案，涉及到民政、司法、教育等多個類別。

石家莊市鹿泉區檔案館成立于1959年8月，是集中統一保管區級機關、團體、企事業單位和鄉鎮檔案資料的國家綜合性檔案館，是鹿泉區愛國主義教育基地。1996年5月被河北省檔案局確定為全省縣級檔案館規范化建設試點。2000年晉升為省一級檔案館，2012年通過國家二級檔案館驗收。庫房現有館藏檔案8.9萬卷、17萬件。近幾年鹿泉區檔案館民生檔案工作始終走在石家莊地區前列，具有區域代表性，以其為對象開展民生檔案資源建設和開發研究對于石家莊地區基層檔案館開展此項工作具有典型的借鑒示范意義。同時，開展民生檔案資源建設與開發研究工作也是檔案工作者密切聯系“檔”群關系的重要舉措，是蘭臺人在新時代踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的具體體現，具有極其重要的現實意義。

一、當前我國民生檔案研究的特點

1.民生檔案研究起步較晚。民生檔案的概念是在黨的十七大報告指出要加快推進以改善民生為重點的社會建設的背景下提出的。隨后國家檔案局于 2007 年印發了《關于加強民生檔案工作的意見》（檔發 [2007]12 號），其中明確提出民生檔案一詞。同時，在知網通對關鍵詞“民生檔案”進行檢索查詢，相關文獻數量以2008年為分水嶺，2007年相關文獻約有46篇，2008年相關文獻數量達到398篇，呈現井噴式增長。

2.學界對民生檔案研究的分歧較大。分歧主要集中在對“民生檔案”概念是否認同，否定者認為民生檔案的提出并無實際意義，是檔案工作者在以“民生”為熱詞的時代背景下“創造”的新詞，國外學界并無此類提法，其提出缺乏科學性和嚴謹性。同時，民生檔案其內涵較模糊，外延也較寬泛，如果放寬定義標準其幾乎囊括了各類檔案，因此認為對單獨對民生檔案開展學術研究缺乏科學性和嚴謹性。肯定民生檔案的學者則認為民生檔案的內涵需明確，這樣才能為民生檔案學科發展奠定堅實的理論基礎，并進一步推動各級檔案館有效開展有關工作。

3.民生檔案研究成果顯著。十余年來檔案學者對民生檔案的內涵、資源建設和開發利用、安全保護進行了積極探索。隨著互聯網技術的快速發展和行政審批改革的推進，業界對于民生檔案研究又深入到信息資源整合、檔案異地查檔跨館服務和“一站式”服務研究等領域，豐富了民生檔案研究成果。

二、民生檔案的含義及特點

1.民生檔案的含義

誠如前文所述，學術界關于如何理解民生檔案一直存在較大分歧。有學者通過舉例的方式將民生檔案劃分為教育、衛生、住房、社保等與人民群眾自身利益直接關系的各門類檔案;有學者認為民生檔案就是涉及民生的專門檔案，應將民生檔案劃為專題檔案，只是將分類進行了細化;還有學者認為民生檔案的提法太過于籠統，沒有意義，無法進行現實操作。

作者認為民生檔案是順應時代發展的產物，符合國家發展產業政策。一方面，關注民生、改善民生是黨和國家的方針政策。各級檔案部門應當積極響應國家號召，轉變思想，改進方式，順應時代發展要求。另一方面，檔案工作的最終目的就是檔案利用，貼近群眾、方便群眾的服務方式是檔案工作的發展方向。當前學術界對民生檔案的含義未達成一致，但民生檔案的現實意義是存在的，把握好民生檔案的內涵是做好檔案服務民生的前提。 民生檔案是機關、企事業單位或組織、個人在工作、學習、生活中形成的，具有保存價值的檔案，與民眾息息相關，老百姓關注度高，查閱需求量大的檔案綜合體。

2.民生檔案的特點

與其他門類檔案相比較，民生檔案具有以下鮮明的特點：

（1）強烈的民本性。民生檔案是涉及普通人的檔案，它的出發點和落腳點都在圍繞一個“人”字，記載的全部是與群眾工作、學習、生活等息息相關的內容，對于服務民生、改善民生具有重要史料價值，這是以人為本的理念在檔案工作中最具典型的體現。

（2）突出的廣泛性。民生檔案內容豐富，包羅萬象，包括但不限于：人事檔案、婚姻檔案、學籍檔案、戶口檔案、醫保檔案、社保檔案、知青檔案、人口普查檔案、房產檔案，兵役、公證、土地承包、征地拆遷、突發性公共衛生事件等涉及民眾生產、生活的檔案。民生檔案涵蓋了最基層、最普通群眾工作生活的方方面面。

（3）明顯的社會性。民生檔案記錄了個體在社會活動中的軌跡，是人與社會、人與組織、人與人之間關系的真實記載。因此具有鮮明的社會屬性。

（4）鮮明的時代性。民生工作隨著社會和時代的變化也在飛速發展著，民生的范圍不斷擴大，與之產生的民生檔案內容越來越豐富。工作中，為滿足群眾日益增長的民生檔案利用需求，檔案部門必須適應新形勢要求，拓寬渠道、擴大接收范圍、豐富館藏資源，為民眾提供高效、及時、準確的檔案信息。例如有部分時效性較強的民生檔案，如社保、房產等隨國家政策的變動，其收集范圍、保管期限都會隨之作出調整，社保檔案中的醫療、養老、工傷、失業、生育等門類也會定期或不定期的作出調整，并產生相應的歸檔資料。所以，民生檔案管理是動態變化的，須不斷進行完善和補充。

三、民生檔案資源建設與開發的內涵及其現實意義

1.民生檔案資源建設與開發的內容

民生檔案資源建設包含兩個層面，一方面，包括對相關檔案資源的收集，并盡量做到全面、連續、細致;另一方面，需要將零散的檔案以某種形式進行整合，從而形成有價值的整體，以實現檔案資源1+1>2的整體效益。對于高質量的民生檔案資源建設而言收集和整合是缺一不可的，收集是資源建設的前提，沒有檔案數量的積累，檔案資源建設就如同無源之水無本之木;同時，檔案整合也是資源建設的重要一環，其成效幾乎直接決定著民生檔案資源建設的質量。

民生檔案開發是指有關部門和個人根據其現實需求，在保證民生檔案信息安全的前提下，以各種形式和方法，將民生檔案中所包含的各類信息進行挖掘，最大限度滿足利用者需求，以提高檔案信息利用效率的一種過程。根據開發受眾的多少可將民生檔案開發方式歸為以下三類：

（1）非排他的開放式的宣教類型。主要包括公布民生檔案館藏情況，包括檔案數量、檔案結構、檔案目錄等，也包括圍繞專題檔案開展的各類會議、展覽等活動。

（2）針對利益相關者開展的檔案利用類型。這一方式最為常見，方式上可通過閱覽、復制、摘錄或由檔案部門出具證明來實現。

（3）針對研究人員的特定利用類型。如檔案學者或工作人員根據學術或工作需要，對某一類民生檔案資源進行深度挖掘，以此用于特定目的的行為。其本質上是對檔案信息資源的深度整合。

2.進行民生檔案資源建設與開發的現實意義

（1）豐富館藏資源，提升社會服務能力。保障和改善民生是政府工作的重要內容，民生檔案本身就是在黨和政府高度關注民生問題的大背景下提出的，它的產生促進了檔案工作理念的轉變，檔案資源建設開始向人物特別是普通人物檔案傾斜，檔案利用主體也由原來的機關事業單位轉變為個人。據統計，鹿泉區檔案館2000年-2007年所接收進館的婚姻、就業、農村土地確權等各類民生檔案約為13763卷，接待利用群眾7446人，2008-2015年數量分別為47745件、16464人，均有大幅增長。

（2）有效解決社會問題，維護社會穩定。一方面，群眾辦事通過利用記載其個人信息的民生檔案，有效處理現實中遇到的困難和問題，有效保障合法利益。如檔案館在查檔業務中接待過許多破產國企職工，為其參加工作時間和工齡的認定提供了幫助，有效解決了這部分群體的實際需求，消除了信訪隱患。政府機關也以搜集保存的民生檔案資源為依托，以民生檔案原始憑證為依據，盡力還原客觀事實，為有效解決行政過程中所遇到的矛盾糾紛，為高效解決涉軍、涉訴問題提供有力依據，保障了經濟社會的和諧發展。

四、鹿泉區檔案館民生檔案資源建設與開發現狀

1.工作成績

（1）較早地建立規范化民生檔案體系。2008年11月，鹿泉市（2014年經國務院批準，撤鹿泉市設鹿泉區）檔案行政管理部門提出建立規范化民生檔案體系構想，即統一標準，分散放置，加強監管，實現檔案資源共享最大化。2009年3月31日，為強力推進鹿泉市委惠民生戰略，落實政府為群眾辦實事意見，鹿泉市紀檢委、檔案局、法制局聯合印發《關于建立規范化民生檔案體系的意見》，決定把在社保局、工商局、人民醫院等11家單位存放的企業登記辦證、職工養老保險、土地房屋登記、新型農村合作醫療，初、高中生學籍等14類22種檔案劃為民生檔案范圍，在不改變原有檔案所屬和工作模式的基礎上，聯合對11個單位檔案室加掛牌子，使12.2萬卷納入檔案館管理范圍，全面完成建立規范化民生檔案體系和檔案資源整合任務，形成規范化民生檔案體系。

（2）民生檔案利用方式與時俱進。2010年以前，檔案利用者查閱利用檔案流程為，工作人員是按審批權限調出紙質檔案，利用人員直接查閱或借出檔案館利用。2010年后，隨著全文數字化，館藏招工用工、工資待遇、戶口遷移、土地承包等涉及民生的檔案，在閱覽室計算機上即可查閱利用。隨著辦公條件的變化，檔案證明出具形式也發生了變化，一是1981年前，由工作人員將有關檔案材料原文抄寫到空白紙或摘抄檔案資料專用卡片上并加蓋檔案館印章。二是1988年配備復印機后，將有關檔案材料進行復印，在復印件上加蓋檔案館印章。三是隨著2010年館藏檔案數字化工作開展，民生檔案基本上實現了電子調閱，可以直接通過計算機打印檔案材料并加蓋檔案館印章。

（3）民生檔案利用成果顯著。在檔案利用次數上2008年-2020年年均檔案利用4000余人次，比上一區間數值增長2倍。利用效果上，通過直接向民生檔案利用當事人提供證明，有效解決了相關人員在政策落實、享受低保待遇、戶口遷移、完善人事檔案等各類民生需求，產生了明顯的經濟和社會效益。同時，為全區編史修志工作提供有力支持。近年來，隨著鹿泉區人大、史志辦倡導并組織的農村村志編寫工作深入開展，已有一百多個村的編寫人員到檔案館查閱檔案，區檔案館每年向其提供包括黨政組織沿革、隸屬關系、雙委干部任免、工農業生產、經濟建設、國民經濟統計數字、文化教育等方面的大量檔案歷史資料，為村志編寫起到很大的促進作用，使農村干部群眾更加了解本村悠久的歷史、醇厚的鄉風、杰出的人物、豐富的物產和與時俱進的變化，促使他們更加熱愛家鄉，為把家鄉建設得更加文明、幸福、富裕做出更大的努力。

2.存在的問題

（1）民生檔案資源的建設和利用重視不夠。主要包括兩個層面：一是上級領導對檔案工作重要性認識上還存在差距，在檔案部門領導干部配備上，存在明顯的不足，或將即將退休的干部安排在檔案部門，或將年輕的檔案領導干部抽調參與其他重點工作，導致這部分人員在檔案工作中積極性不高、精力投入不足。二是民生檔案形成單位對檔案資源重視不夠，相關的檔案管理制度落實不到位，搜集整理民生檔案資源的意識較為薄弱，致使本單位民生檔案工作管理缺位。一些部門在處理工作問題時，僅滿足當下，不考慮長遠，未將民生檔案工作列入日常工作議程并建立相關的檔案管理長效機制。

（2）檔案庫存總量和結構不合理。一方面，民生檔案庫存總量較少，現有館藏檔案中僅有婚姻、戶籍、招工用工、土地承包等類型民生檔案，占比較低。隨著電子化辦公方式的普及，產生了大量的民生電子檔案，該類型檔案較為分散暫未納入檔案館統一管理。另一方面，民生檔案庫存結構不完整，主要表現在民生檔案類別不全和缺乏連續性。鹿泉區檔案館現有婚姻、勞動用工等民生檔案10種，其他諸如社保、醫療、計生、學籍等類型的民生檔案均在相關業務單位保管，并未向檔案館移交;同時，館藏民生檔案如戶籍檔案僅有部分鄉鎮移交，且在時間上無法形成連續。

（3）檔案保管利用條件有所不足。一是檔案庫房保管難度大，現有檔案庫房設置在建筑頂層，不利于檔案防潮。同時，庫房中檔案專用的消毒和除濕設備缺失，這些直接影響到檔案能否長久保存。二是檔案功能用房不足，目前僅有檔案查閱、裱糊修復、編研、服務器等業務用房，缺乏單獨的檔案鑒定、消毒等功能用房和用于舉辦檔案展覽和宣講報告的專門場所。三是檔案庫容趨近飽和，未來將無法按計劃接收檔案進館。當前庫房前共有空置密集架12列，可擺放檔案2.4萬盒，隨著年底前農村土地確權檔案和獨生子女檔案大量接收進館，庫容將進一步飽和。以上這些制約因素都將極大的限制民生檔案資源建設和開發工作的開展。

（4）檔案專業技術人才缺乏。一方面，專業檔案人員數量無法適應檔案增長需要。隨著經濟社會發展，館藏檔案數量也在不斷增加，檔案門類也在不斷擴展。根據《地方各級檔案館人員編制標準》（試行）的標準進行測算，鹿泉區檔案館現有館藏容量需配備工作人員25名以上，現有的工作人員不到要求的一半。另一方面，檔案編研和信息化人員緊缺。現有工作人員檔案工作年限較短且未受過檔案全日制教育，檔案相關的基本歷史背景知識、古漢語知識和書法鑒別等能力不足，導致在檔案資源深度挖掘上難以短期出亮點、出精品。同時，隨著機關事業單位物無紙化辦公推進，未來民生檔案載體必然以數字化為主，檔案信息化人才儲備不足。

五、對改進民生檔案資源建設與開發的措施及建議

1.進一步提高民生檔案工作意識

一方面，要增加民生檔案工作的自覺性。地市級以上檔案主管部門要定期開展培訓指導，提高基層綜合檔案館工作人員對民生檔案的認識，以更好地謀劃民生檔案工作發展思路。同時，基層綜合檔案館要加強對民生檔案管理工作的調研，深入基層，真正了解群眾需求，跟隨社會發展趨勢，主動為基層群眾提供檔案服務。另一方面，要以考核倒逼民生檔案發展，地方政府要將各縣（區）檔案工作特別是民生檔案工作納入單位年度考核之中，考核結果直接與績效等獎勵掛鉤，切實推動各地對檔案工作的支持，更好地促進民生檔案工作部署有效落實。

2.強化民生檔案收集整理

基層綜合檔案館要調整館藏資源建設思路，進一步改變原有“重物輕人”的檔案工作思路。一方面，對轄區內機關事業單位民生檔案現狀進行摸排。集中人力物力，對轄區內單位逐個展開調查，徹底摸清區域內民生檔案資源分布情況、數量質量以及重要程度，做到底清、數明。結合本地實際并以就業、衛健、社保、養老、不動產等領域的民生檔案為重點，及時做好相關政府部門民生檔案資料的建檔指導工作，符合檔案整理規范且群眾需求較大的民生檔案可以提前接收進館。另一方面，要轉變思路，改正以前偏重文書檔案指導，不重視民生專業檔案管理的傾向，將民生檔案收集整理關口前移，既重視檔案質量和數量，又注重檔案內容和結構，加快優化館藏結構。

3.強化民生檔案投入

各級黨委要提高對檔案工作的認識，牢記檔案工作為民服務宗旨。一方面，要強化檔案領導隊伍的建設，從政治和生活上關心檔案干部的成長，努力解決工作和生活中存在的實際問題，讓其更加心無旁騖的去謀劃落實民生檔案工作。要提高檔案領導干部隊伍的穩定性，注重選拔有志從事檔案工作的年輕干部進行重點培養，適當降低檔案干部隊伍流動性，讓真正懂業務、干事業的領導干部能夠長期投身檔案事業。另一方面，加大政策資金投入，既要按照有關政策要求足額保障工作經費，確保檔案資料征集、保護、開發利用工作及時進行，也要確保檔案安全設備及時到位，著重補齊硬件短板。同時，檔案庫房面積不足是基層綜合檔案館的共性問題，要下大力氣改善。

4.強化專業人才供給

一方面，增加高校檔案專業人才培養，根據自身實際情況適當擴大檔案學專業招生計劃。加強各地方檔案館同當地高校的合作與交流，促進檔案學專業性人才的培養。使當地檔案機構與高校檔案專業教學有機聯系在一起，既有利于豐富檔案館工作人員的理論知識，也有利于提高高校檔案學專業學生的實踐能力。另一方面，做好現有檔案館工作人員的培訓管理。由地市級以上檔案部門牽頭，做好檔案人員崗位培訓、繼續教育和專題培訓等工作。通過加強培訓組織管理，優化培訓手段和方式，堅持現場和線上培訓相結合，加強師資隊伍建設等，不斷提高培訓工作質量。同時，要積極邀請業界專家學者，組織業務領導和骨干接受培訓，培養一批懂知識、有技能、會管理的檔案專業技術人才。

總之，民生檔案的管理工作是一門需要深入研究的學科，從民生檔案的資源建設到開發利用的全過程還有許多值得探索和改進的地方。只有提高檔案現代化管理意識，掌握檔案的管理規律，適應時代發展，才能使民生檔案管理工作更好地貼近群眾、服務群眾。

作者單位：石家莊市鹿泉區檔案館