我國煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機制創(chuàng)新研究

萬悅

我國煙草行業(yè)實施的是事前、事中、事后全過程內(nèi)部規(guī)范性監(jiān)管，在規(guī)范煙草企業(yè)經(jīng)營行為、維護煙草行業(yè)形象方面發(fā)揮了巨大作用，取得了相應的成效。但是，現(xiàn)行監(jiān)管機制在應對新形勢下煙草行業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)時，表現(xiàn)出一些不足，急需改進優(yōu)化。本文針對煙草監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管機制創(chuàng)新進行了相應的研究，以期能夠提升監(jiān)管效率與效果。煙草在世界各國都受到不同程度的管制。我國對煙草制品實施的是完全專賣制度，對煙草行業(yè)實行了極為嚴格的專管專營。新形勢下，我國國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、國際形勢錯綜復雜，為煙草行業(yè)的稅利持續(xù)增長帶來了不小阻礙。而且，控煙、禁煙力度的加大也影響了卷煙銷量增長，個別煙草企業(yè)為實現(xiàn)銷售，違規(guī)經(jīng)營的情況時有發(fā)生，行業(yè)監(jiān)管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強化管理，創(chuàng)新內(nèi)部專賣監(jiān)管機制，提高監(jiān)管實效。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管主體與機制

明確監(jiān)管職能

為進一步落實專賣內(nèi)部監(jiān)管的獨立性，要明確煙草監(jiān)管派駐辦與內(nèi)管處的職責，落實兩個部門的主體責任，明確各自的職責定位，嚴格履行監(jiān)管職責：內(nèi)管處絕不插手派駐辦的監(jiān)管工作，杜絕人情關(guān)系的影響，不越級、不越位；派駐處應當嚴格監(jiān)管，有錯必查、有錯必糾，處理好與內(nèi)管處的關(guān)系，不缺位、不錯位，雙方共同發(fā)力實現(xiàn)有效內(nèi)部監(jiān)管。

細化監(jiān)管網(wǎng)格單元

網(wǎng)絡化管理能夠細化管理范圍，提高公共管理的質(zhì)量與效率。煙草專賣監(jiān)管也可以借鑒網(wǎng)絡化管理模式，根據(jù)監(jiān)管區(qū)域的市場特點、企業(yè)狀況及資源配置情況等具體劃定監(jiān)管網(wǎng)格單元，比如可以根據(jù)派駐辦的能力劃分網(wǎng)格，均衡不同網(wǎng)格的監(jiān)管實力。當然，在劃分網(wǎng)格時必須注意網(wǎng)格范圍的大小、疏密，防止因網(wǎng)格劃分不力降低監(jiān)管質(zhì)量的情況出現(xiàn)。

實施區(qū)域輪值機制

可以考慮在網(wǎng)格化管理的基礎上實施區(qū)域輪值機制，打散重組現(xiàn)行內(nèi)管機構(gòu)的監(jiān)管主體，將原有的兩層監(jiān)管增加到三層，將派駐辦所在單位的分管者作為區(qū)域分管主體參與到專賣監(jiān)管之中，加大資源配置、管控能力等眾多方面的力度。實施區(qū)域輪值機制時，輪值主體采取與考核周期同步的輪換周期，明確主體責任、減少工作倦怠。實際上，區(qū)域輪值機制的有效實施能夠適當下放內(nèi)管處的管理權(quán)限，提高內(nèi)部監(jiān)管的獨立性，還能減少因監(jiān)管主體缺位而引發(fā)的監(jiān)管上級主體缺失的情況、解決監(jiān)管成效考核難等問題。

創(chuàng)新監(jiān)管考核機制

科學有效的績效考核是保持隊伍活力及戰(zhàn)斗力的重要手段，是人員管理的必要手段。實際上，誰擁有考核權(quán)誰就具有管理權(quán)威性。為了提高監(jiān)管質(zhì)量，應當創(chuàng)新監(jiān)管考核機制，將原有的結(jié)果導向的考核重心轉(zhuǎn)為過程導向，合理設計考核指標體系，將內(nèi)部監(jiān)管考核納入全局的考核體系中，提高考核的重要性及約束力。要全面落實非煙流通治理等問題的通報制度，對監(jiān)管責任主體嚴格考核，并將考核結(jié)果用在實處，確保考核的有效性與權(quán)威性。同時，進一步明確考核的主導權(quán)，提高內(nèi)管處的考核權(quán)重，體現(xiàn)其對派駐辦考核的主導性。內(nèi)管處對專賣監(jiān)管具有更強的針對性與指導性，擁有更多的監(jiān)管資源與線索，從多地煙草專賣監(jiān)管考核的實踐經(jīng)驗來看，內(nèi)管處對派駐辦考核的權(quán)重應高于60%，保證其必要的管理效力，保證內(nèi)部監(jiān)管的質(zhì)量。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管制度與體系

實施閉環(huán)監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管的關(guān)鍵點在于監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范性，這一點必須在監(jiān)管事項中明確，以保證監(jiān)管的合法性、合規(guī)性。當前，內(nèi)管部門應圍繞煙草企業(yè)的經(jīng)營過程，對其貨源投放、貨款結(jié)算及物流配送等環(huán)節(jié)進行全面深入的分析，明確內(nèi)部監(jiān)管的要素，制定相應的監(jiān)管清單及監(jiān)管措施、監(jiān)管流程，及時排查可能的監(jiān)管漏洞及風險隱患，構(gòu)建閉環(huán)監(jiān)管長效機制，更充分有效地發(fā)揮監(jiān)管的作用。

明確責任清單

責任清單制度不但能作用于各級政府部門，幫助落實部門主體責任、夯實行政問責的基礎，還能作為煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重要工具，提高監(jiān)管效率與效果。因此，要盡快明確煙草內(nèi)管的責任清單，建立職責明確、有獎有懲的監(jiān)管問責追責機制體制，解決派駐辦“有所為有所不為”的管理缺失問題。要明確各責任主體的職責及義務，始終堅持“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，將煙草企業(yè)生產(chǎn)及營銷、貨款結(jié)算、物流配送等各個環(huán)節(jié)中的問題及整改情況納入責任事項，并參照相關(guān)法律法規(guī)明確各責任事項的規(guī)范及要求；要建立對應的問責追責清單，對違反義務或不履行義務的情況進行追責，推動責任主體全面負責地履行應盡的監(jiān)管職責，對有錯不糾、有案不查、敷衍了事等問題，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，嚴肅處理相關(guān)責任主體及責任人，運用經(jīng)濟手段、行政手段進行處罰，必要時可以調(diào)整相關(guān)責任領導并追究其領導責任；要建立齊抓共管的協(xié)調(diào)機制，內(nèi)管部門應當加強與卷煙銷售、專賣管理、紀檢監(jiān)察及物流配送等相關(guān)部門的合作，以共享資源、對接工作的方式實現(xiàn)共同監(jiān)管。比如，針對內(nèi)部監(jiān)管人員存在違規(guī)違紀問題時，內(nèi)管部門就要與紀檢監(jiān)察部門保持密切的合同，共同發(fā)現(xiàn)問題、查處問題；要構(gòu)建完善的配套機制，建立聯(lián)席會議制度及內(nèi)管聯(lián)絡員制度，及時通報日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題、溝通內(nèi)管事務，協(xié)調(diào)解決問題，提高監(jiān)管效力。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管模式與方法

加快市場改革的步伐

專賣專營體制與計劃管理有著天壤之別。煙草企業(yè)因受到計劃的管理，所有業(yè)務均受到嚴格的管控，無論是種植煙葉、生產(chǎn)卷煙等都表現(xiàn)出極強的封閉性，只有印刷采購、網(wǎng)絡維護等少量業(yè)務存在外部介入的情況，使得眾多先進管理經(jīng)驗與管理方法都難以實施，對煙草行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展制約性極強。因此，應當逐以指導性計劃取代計劃管理，讓煙草企業(yè)按市場供需情況自行調(diào)整生產(chǎn)銷售行業(yè)，真正發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，減少煙草企業(yè)違規(guī)經(jīng)營的可能性。

規(guī)范資源配置

政府應轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場調(diào)控的作用，盡量減少政府對煙草企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預，以建立全國統(tǒng)一煙草市場為當前及未來發(fā)展的主要目標，擴大試點范圍，逐步消除國內(nèi)卷煙市場的地區(qū)限制，構(gòu)建更公平有序的煙草市場化流動體系，使市場能夠真正發(fā)揮應有的資源配置作用，保障煙草行業(yè)相關(guān)生產(chǎn)要素的有序流動，解決煙草行業(yè)當前較為明顯的地區(qū)壁壘、重復建設等問題，推動煙草行業(yè)、煙草企業(yè)的改革向縱深挺進，盡快形成科學、完善的煙草市場體系，真正規(guī)范科學地配置資源。

增強規(guī)范經(jīng)營的主動性

煙草行業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟的影響巨大，與國計民生休戚相關(guān)，關(guān)系著國家利益、消費者利益、煙農(nóng)及零售戶利益，還關(guān)系著數(shù)百萬行業(yè)職工的職業(yè)安全，必須提高行業(yè)及企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的主動性，做好經(jīng)營風險防控，保障煙草企業(yè)的活力與生機，實現(xiàn)行業(yè)及企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

新形勢下的煙草行業(yè)管理者應當從維護行業(yè)穩(wěn)定出發(fā)，直面當前宏觀環(huán)境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅克難，進一步增強全員規(guī)范經(jīng)營的底線思維、紀律意識，始終在規(guī)范的前提下謀發(fā)展，正確處理好規(guī)范經(jīng)營與效益最大化之間的關(guān)系，確保行業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

提高監(jiān)管水平

要創(chuàng)新培養(yǎng)模式，狠抓培養(yǎng)效果，使新形勢下的行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員既具有一定的理論基礎，又掌握扎實的監(jiān)管能力、辦案水平。這就要求將傳統(tǒng)的照本宣科的培訓方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫ｍ椗嘤枮橹鞯娜屡嘤栿w系，提高培訓的針對性與實踐性，有效提升內(nèi)部監(jiān)管人員的監(jiān)管水平。培訓中應增加案例分析、實地操作、交流研討等環(huán)節(jié)，針對監(jiān)管中遇到的難點、疑點問題進行深入交流溝通，通過腦力風暴等方式合力解決問題，完善內(nèi)部監(jiān)管人員的工作思路、工作方法，具體問題具體分析具體解決，提升內(nèi)部監(jiān)管的戰(zhàn)斗力；應擴大參加培訓人員的覆蓋面，將煙草企業(yè)的經(jīng)營管理人員納入培訓體系，開展必要的規(guī)范經(jīng)營意識培訓，提高他們的規(guī)范意識、增強他們的自律評測力，筑牢紀律的藩籬。

創(chuàng)新監(jiān)管手段

新形勢下要用好互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)，使之成為煙草行業(yè)改革、提質(zhì)增效的重要助力。煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管工作應當及進引入大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，對煙草企業(yè)的經(jīng)營、銷售、物流配送等數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，以信息化提高監(jiān)管的效率。要建立內(nèi)部監(jiān)管一體化信息平臺，打通各相關(guān)平臺的信息通道，防止監(jiān)管信息孤島的存在，提高監(jiān)管的質(zhì)量與效率。要從監(jiān)管對象入手，運用預警研判的方式發(fā)揮數(shù)據(jù)的導向作用，實現(xiàn)事前監(jiān)管；要以問題為導向，對不同監(jiān)管對象確定其可能的風險大小，并制定不同的預警標準、建立不同等級的預警模式，確定主要監(jiān)管對象與監(jiān)管重點環(huán)節(jié)，采取有針對性的監(jiān)管行為。同時，適度放開監(jiān)管預警權(quán)限，給予責任主體一定的預警信息權(quán)限，讓責任主體能夠?qū)崟r對自己的經(jīng)營行為進行監(jiān)管，及時調(diào)整、規(guī)范經(jīng)營行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規(guī)經(jīng)營情況出現(xiàn)，降低違規(guī)經(jīng)營的風險。

新形勢下的煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機制應當創(chuàng)新監(jiān)管主體和機構(gòu)、創(chuàng)新監(jiān)管制度與體系、創(chuàng)新監(jiān)管模式與方法，確保監(jiān)管機制的針對性、長效性及有效性。

（江西省南昌市煙草專賣局）

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