國庫事中監督的制約因素和對策建議

曹志紅

2020年是國家國庫條例實施三十周年，預算法律和法規將責任賦予了中國人民銀行。中國人民銀行國庫是預算執行過程的重要組成部分。在預算的收支過程中扮演監控角色。隨著在收入和財政支出中充分利用新技術和新系統，預算的收入和支出過程正面臨著新的業務形式，對財政事務的監控也不斷受到挑戰。如何做好監控國庫的工作是一個永恒的問題，本文針對國庫事中監控的制約因素進行分析，然后提出了相應的建議。

新業態下國庫兩種監控方式概述

隨著互聯網技術的不斷完善，國家預算收支過程也不斷優化。電子稅收的“三方協議”的簽署、電子退款和免稅的引入以及中央支付的電子化已經大大改變了國庫的運行模式。除了人工監控外，計算機還可以使用“大數據”來監控業務。

人工監控

人工監控主要包括現場審核、分層批準以及現場和異地檢查。現場審核包括對外部證書、數據、報告等的合規性和政策審核。分級審核和批準主要涉及根據項目的內容和金額審核、批準資金的償還。現場和異地檢查是基于現場執法檢查和業務數據的比較分析，以監控以商業銀行為代表的資金業務的標準化和安全性，并提出糾正措施或調查和解決發現的問題。

計算機監控

計算機監管主要是TIPS和TCBS系統用于預算收入的審計功能的一部分，并且是通過開發用于監控國庫的系統來實現的。對于所有預算收入、支出、提款、更正等，使用閾值管理等方法進行一次實時監控，以防止人為隨機性，實現計算機控制和人為控制的有機結合，消除盲點，監控和有效保護財政金融安全。

國庫事中監控內容

監控預算收入

監控稅收、非稅收收入和其他預算收入是否按時、足額和定期地交付給政府國庫。稅收基本上是通過電子方式支付的。通過TIPS系統，從本質上檢查了結算銀行的結算帳戶是否對應于系統中結算的各個元素，以及轉移時間是否及時。在非稅收收入中，收集的一些收入類似于稅收收入的過程。另一部分是供財務部門下達的《非稅收入繳款書》，這些都是可以通過人為進行入庫處理的。主要檢查收到的資金是否與紙質憑證中提到的金額、項目等要素相對應。

監控預算支出

這主要分為兩類：實際支出監控和集中支付監控。實際支出監控主要是監控是否按照預算執行，同時支出項目與金額是否滿足法律法規規定。集中支付主要監控集中支付的準確性、正確性和及時性。當前，預算支出在許多領域都是“無紙化的”，付款指令通過系統直接發送，并且系統會自動批準憑證的簽章、金額等。另外，在實際支出中，有必要集中精力監測預算中該支出憑證的完整性和有效性。在集中支付中，要注意支付額度的充分性以及由運營代理銀行進行的國庫業務賬戶結算的準確性等。

退庫監控

監控所收獲業務的準確性和合規性。當前，退庫操作完全是“電子化”的。稅務部門通過TCBS系統提交退庫指示和“電子退庫表”，然后由國庫進行審核后進行清算。因此，在監控中心，除了要檢查印章外，需要依據不同的類型進行退庫：對于計劃對國有企業的補貼，要檢查是否提供了虧損補貼指數的文件。

其他事項的監控

除了上述三種主要業務類型之外，對國庫過程的監控還包括對改革（國庫調整）、國債、地方債務、地方國庫資金管理、特殊金融賬戶以及政府國庫商業銀行代表的監控等。

加強國庫事中監控的意義

隨著新技術和新系統的使用，特別是在國庫業務電子化之后，收入和支出的效率有所提高，但是在收支有效運行中對國庫事務的監控很容易出現問題，需要強調監控活動的意義也已經凸顯出來。

加強對政府財政的監控，建立對預算收支的全面監控鏈

人大批準年度預算收支計劃，并審查國庫如何執行預算，審計部門在決算后審查預算收支。這就形成了人大、地方財政、國庫等方面的全面監控鏈，這對于國庫的事中監控具有重要的作用。

中國人民銀行的獨立地位和過程監控的內生性確保了預算收支的落實

各級國庫具有垂直管理、職位獨立和不重利益的好處。在處理預算收入和支出時，事中監控起到了預算存儲、支出等流程的控制。實時、動態、逐案監控功能強大而有效，有效地維護了各級政府預算執行的嚴肅性和有效性，并確保了政府財政資金的正確使用。

協調財政和貨幣政策，實現宏觀調控的穩定性

國庫和中國人民銀行是宏觀調控財政和貨幣政策的兩個主要機構。他們加強對預算收入和支出的監控，確保貨幣市場流動性的協調管理以及可持續的宏觀經濟調控。

深化政府財政監控，是確保政府財政資金安全的重要手段

國庫資金的安全性最基本的“底線”是國庫。通過全面檢查和控制整個國庫交易過程，改進和實施國庫會計管理的內部控制系統可以最大程度地減少錯誤的發生，并確保實現國庫資金的安全性。

國庫事中監控制約因素分析

監管層面的限制

從法律的角度來看，中國人民銀行對國庫資金的臨時監管在很大程度上符合1985年頒布的《國家金庫條例》的要求。這些法規都在1980年代發布，在稅收、體制改革和國庫改革方面遠遠落后業務發展的需求，特別是在國庫電子化之后，發現該條例的適用性具有一點問題。最近發布的《預算法施行條例》對事中監控表達幾乎沒有變化，無法滿足國家財政的當前需求。尤其是對于如何使流程監控適應政府財政運作的電子化，沒有明確的指導。

使用互聯網后的流程限制

近年來，大量的財務費用采用了集中支付方式，財務管理的資本支出管理也發生了變化。例如，許多政府基礎設施投資項目由授權支付監管，許可證范圍進一步擴大。起初，允許的付款額已逐漸從零散的金額轉移到了大筆資金，甚至一些地方的財務支出也已100%進行了集中付款。但是，由于集中支付模型的設計沒有考慮到監控的因素，因此國庫的集中支付比率有所增加，使國庫處于被動清算狀態并使該流程成為形式。

監控方法不符合電子過程的限制

目前，監控流程的主要方法仍然是手動操作，無法滿足電子預算收支執行的基本需求。 “3T”系統的監控和審核都不能完全滿足目前的業務，無法建立一個綜合的國家監控系統。在監控和性能狀況不佳的情況下，各個地區都采用了自己的監控系統來進行補償，但是它們不能從根本上解決問題。

相應對策分析

法規修訂應列入議程

《國家金庫條例》是國務院發布的條例，闡明了國庫的職責和權力。并規范了國庫的監控。《條例》的目的是統一國家收支組織，完善國家財政體系。國庫監控是預算執行環節的重要組成部分。因此，隨著金融和國庫業務的發展，各個部門必須摒棄偏見，提出修改建議，以適應全球在財資工作中使用信息技術的情況，并盡快修改相應法規。政府部門牽頭國庫，全國人民代表大會必須重新監測國庫的收支，以增強對政府國庫的監控效果。

建立統一的中央國庫監控系統

四川、山東等省份都依據自身國庫監控需求，開發了使用系統，可以改善活動期間的被動監控狀況，并根據實際情況不斷開發所需的即時監控系統。但是，系統開發的特點是單一和倉促的。為了做好監控工作，需要實施國家統籌，進行總體規劃，優化3T系統的性能，并創建與3T系統連接的集成監控系統。

國庫支付關口前移

集中支付對審查國庫支出政策構成了最大的挑戰，但是中央國庫支付系統已經使用了很多年，很難完全改變應用流程。因此，應對支付關口前移，這是超越集中付款審核閾值并設置閾值的好方法。在銀行付款之前檢查國庫并管理負面清單，這具有較好的推廣意義。

完善政府獎補制度模塊

疫情爆發后，各種各樣的救濟金和獎勵基金的發行已經成為一種新的國庫業務形式，覆蓋范圍廣，能夠及時進行操作。付款系統應以問題為導向，并反復升級在線獎勵和補貼模塊，連接到支付系統，并列出有資格支付的獎勵和補貼，進入集中式支付流程并安全直接地向公司發放補貼。國庫可以使用該系統來審查獎補是否符合國家政策，以實現直接在線訪問和監控的統一。

人員素質應符合電子化的要求

信息在財資業務中的全面應用是當今的趨勢，國庫從業人員必須遵循這一趨勢。我們必須遵守業務的基本原則，這是監控國庫的基礎。無論資金業務的表面特點如何，基本面都不會改變。還必須全面提高使用信息技術的能力，并確定各種業務形式的業務標準化和實施策略。

結 語

綜上所述，在新業態下國庫監管的方式出現了一定變化，在這種情況下，就必須針對出現的問題找出合理的解決對策，保證國庫財政安全穩定運行。

（江蘇省建湖縣財政審核支付中心）