上海“十四五”新城交通發展研究

陳小敏

上海市交通發展研究中心

0 引 言

新城發力是上海市委市政府在“十四五”期間城市發展的重大決策，新城將作為上海未來發展的戰略空間和重要增長極。“十四五”期間，將進一步著眼于將新城發展融入新的發展格局里來考慮，結合新城綜合性獨立節點城市新的功能和定位，需要更好地發揮新城的輻射、帶動作用，其中交通對助推“新城發力”尤為重要，且近日發布新城交通專項方案中明確提出了結合各個新城特征，制定近遠期的實施方案。因此結合新城發展差異，構建契合新城發展的完善的綜合交通體系，支撐新城發力目標具有重要的現實意義。

1 新城交通發展現狀

1.1 交通基礎設施

各新城交通基礎設施中，鐵路設施和服務差異較大，軌道、公路、航道設施條件相對較好。

表1 新城軌道交通服務屬性表

（1）鐵路。服務新城鐵路資源有限，現狀僅松江新城內有滬昆鐵路、滬昆高鐵和金山鐵路支線，在新城內分別形成松江南站、松江站（貨運站）和車墩站；嘉定新城依托南側滬寧城際和滬蘇通鐵路一期，在新城外南側分別形成安亭北站和安亭西站；南匯新城依托浦東鐵路設置四團站（貨運站）；青浦和奉賢新城尚無鐵路服務。

圖1 五大新城鐵路現狀布局圖

（2）軌道交通。隨著全市軌道交通網絡的完善，現狀各新城均有1條向心軌道交通線路。嘉定新城11號線、松江新城9號線和南匯新城16號線直接到達中心城，青浦新城17號線、奉賢新城5號線和南匯新城16號主要通過換乘銜接聯系中心城。近年來，各新城加快軌道交通局域線的建設，現狀服務新城的軌道站點（含局域線）共80個，站點（含域線）600 m覆蓋率為8.4%，各新城的軌道交通服務差距較大。

（3）道路。各新城對外與長三角城市、中心城及門戶樞紐均有不少于1條高快速路聯系，新城對外高快速路路網格局基本形成，但各新城內部路網與中心城相比存在較大差距，尚未達到合理的路網密度，如現狀新城內部干路網密度0.58～1.57km/km2，不足中心城的2/3；全路網密度2.57 ～4.39km/km2，新城內部的干路網聯通性不足，局部交通瓶頸矛盾突出。

圖2 新城對外干道現狀布局圖

（4）港口航道。各新城具有良好的內河航道資源優勢，均有1條高等級航道，各新城之間已基本形成了“兩橫三縱”的高等級內河航道網絡，可通過高等級航道連接黃浦江、長江等對外航道和港口，為水路運輸提供了良好的基礎設施。

圖3 新城現狀內河航道分布圖

1.2 新城出行特征

各新城出行特征既有共性，也有差異性。根據手機信令數據分析，現狀五大新城日均總出行量約690萬人次，約為全市總出行量的21%。

（1）出行空間分布特征。新城交通出行以新城內部及與本區聯系為主，比例達到了80%（其中新城內部約55%），至中心城方向7-11%，至其他區8-10%（與相鄰新城之間約1-3%），至周邊省市2-3%。

圖4 各個新城對外交通出行分布圖

（2）出行方式特征。新城對外出行以機動化方式為主。新中心城出行中，基于向心軌道交通的建設，集約交通（含軌道、公交）出行比例基本達到了50%以上。新城內部出行距離較短，出行方式以慢行交通為主導，占比65%以上。在機動化出行結構中，各個新城內部均以個體化出行（含小汽車、出租車、網約車）為主，公共交通分擔率較低，占機動化出行比例僅為17-38%。

圖5 新城出行特征圖

2 新城交通發展存在的問題

對標新城綜合性獨立節點城市的定位，結合交通發展要求，新城交通存在對外鐵路服務不足、對外通道效率不高、內部交通體系不全等主要瓶頸問題。

2.1 新城鐵路節點功能尚未發揮，樞紐對外輻射有待加強

現狀新城與長三角城市出行主要依賴主城區樞紐實現，與新城獨立節點城市不相匹配。一是鐵路樞紐建設滯后。青浦新城、奉賢新城、南匯新城缺乏對外客運服務樞紐，對外集約化交通支撐不足。二是已建成的鐵路樞紐服務能級不足。松江新城依托滬杭鐵路建成了松江南站樞紐，嘉定新城依托外部滬寧通道和滬蘇通鐵路形成安亭北站和安亭西站，但停靠列車班次和比例低于近滬城市，車輛間隔時間長，對外聯系效率較低，對新城對外交通的服務支撐不足。

表2 2020年7月各新城鐵路站點列車停靠表

2.2 新城對外通道服務效率有待提升

新城之間聯系通道有待完善，主要依靠公路服務，軌道交通服務不足，集約化交通支撐不足。目前服務新城之間聯系的高速公路G15、G1503均為市域貨運通道，客貨混行嚴重；而普通國省干線存在區區之間規模不匹配、標準不統一的問題，難以有效承擔新城之間聯系功能。且各新城與門戶樞紐聯系主要依靠小汽車，時耗較長，同近滬城市相比優勢不明顯。

圖6 上海市高速公路客運流量分布圖

圖7 上海市高速公路貨運流量分布圖

2.3 新城內部缺乏功能完善的綜合交通體系，交通品質有待提升

一是骨干公交網絡尚未形成，公共交通吸引力不強，公交出行比例較低，個體機動化交通快速發展導致新城道路擁堵、停車矛盾等問題突出。二是各新城內部路網實施率不高、系統性不足，新城及周邊的中短距離出行向高等級干道集中，導致到發和過境混行、客貨混雜等問題，影響新城對內對外的通行效率。三是新城內部智慧交通建設滯后，交通治理能力有待提升。四是新城慢行交通體系有待完善。新城步行和騎行空間不足，環境不佳，內部交通品質有待進一步提升。

3 新城交通發展的要求

3.1 交通新要求

五大新城作為滬寧、滬杭、滬湖、沿江沿海發展軸上的獨立的綜合性節點城市，既是上海大都市圈的關鍵節點，也是長三角城市群的重要節點，隨著新城綜合功能將顯著提升，交通系統對新城的建設發展具有重要的引領、支撐、保障作用。

圖8 各新城發展軸布局

根據新城發展定位，要求各新城按照獨立綜合性節點城市進行發展謀劃，規劃至2035年，各新城常住人口將不低于100萬。隨著未來新城綜合功能將顯著提升，人口將大幅增加，出行需求將大幅增長，迫切需要構建集約化交通模式。新城和長三角城市、周邊新城的交通聯系將進一步增強，從與中心城方向聯系為主向網絡化轉變。輻射功能增強，需要樞紐支撐，實現內外良好銜接。高品質生活，要求打造綠色便捷的內部交通體系和高效的交通治理體系。

3.2 交通新功能

新城交通在滿足配套功能的基礎上，更應注重發揮交通的引導功能。一是對區域用地開發和建設引導，突出交通引導城市發展的功能，實現新城內用地同交通的融合發展；二是注重交通與產業的聯動。如通過智慧交通場景升級、交通新基建在新城的應用，加快引導交通相關產業在新城的導入。

根據差異化特色的交通發展思路，各新城交通應服務新城功能定位，其中青浦新城交通應發揮上海之門的地位，加強與示范區和虹橋商務區聯動，進一步注重交通引導，站城融合，支撐長三角一體化龍頭帶動作用。松江新城依托滬蘇湖鐵路建設打造松江樞紐，完善“四網融合”綜合交通體系，進一步提升松江銜接長三角腹地的能級。嘉定新城強化其西北門戶樞紐輻射能級，加快形成嘉昆太協同創新發展格局，加強新城各功能組團間交通聯系，成為具有較強輻射帶動作用的上海新城樣板。奉賢新城對內加速構建高效便捷的綜合交通體系，打造交通-經濟綜合走廊，輻射杭州灣、銜接中心城。南匯新城圍繞“海空鐵”打造立體化、現代化的交通基礎設施體系。

4 新城交通發展對策與建議

新城交通研究和規劃工作應以調查研究為基礎，結合新城實際發展特征，按照大城市的標準強化新城的交通配套，完善內外部交通網絡，強化樞紐和交通支撐能力，提升新城交通服務輻射能級，對鐵路、軌道、道路等交通體系進行謀劃，支撐新城的獨立節點功能。

4.1 加強對外鐵路建設，提升新城鐵路服務水平

作為新城增強對外服務輻射的重要通道，十四五期間，鐵路建設應作為新城交通發力的重點，加強新城同干線鐵路網絡快速聯系，研究利用干線鐵路的富余運能開行城際列車，加快實現每個新城可以通過干線鐵路網或城際鐵路接入長三角軌道交通網絡；提升鐵路對新城的服務能力。同時應與既有設施做好聯系，充分考慮上海現有鐵路樞紐的綜合銜接，例如，安亭不能只是一個車站，考慮到達安亭后可方便服務整個上海市區，應通過用地綜合開發和站城融合等吸引區域客流，將安亭站打造為上海甚至長三角的重要對外交通節點，通過市域鐵路、軌道交通等換乘銜接，構筑具有“區域輻射”功能的綜合交通樞紐，提升鐵路站的對外輻射服務能力。

4.2 構建新城多層次軌道交通網，強化與樞紐和新城間快速聯系

圖9 新城道路功能布局圖

圍繞新城規劃建設“30、45、60”的時間目標，進一步強化交通門戶樞紐、新城與新城之間的快速軌道交通聯系。一是推動新城銜接門戶樞紐快速大容量軌道交通系統建設。結合兩港快線、嘉閔線、機場聯絡線等銜接門戶樞紐的市域鐵路規劃建設，加快推進服務新城的市域鐵路建設，加快與服務樞紐的線路的換乘銜接，每個新城形成不少于1條的快速軌道交通聯系門戶樞紐，提升至門戶樞紐交通服務的集約性和時效性。二是彌補新城之間軌道聯系的服務空白。結合新城產業布局及區域聯動，加快推進聯系新城間的嘉青松金線、南楓線等市域鐵路的推進，進一步彌補新城間集約化交通服務空白，提升新城之間的快速聯系水平。

4.3 完善新城內外路網體系，優化客貨運交通組織

加強出省通道的規劃建設和增能擴容。通過適度新增出省通道，分流新城過境交通，緩解新城對外通道的服務瓶頸；通過現狀擁擠通道的擴容提效，提升新城與長三角城市的聯系效率。同時在G1503為新城提供高速互連能力的基礎上，進一步提升普通國省干線作為新城聯系功能的重要支撐，圍繞通道客貨功能優化、干線功能提升、斷頭路打通等方面，增強新城之間的交通服務能力。加快服務新城的道路路網建設，提高服務新城的國省干線的實施率和達標率，進一步加快新城內部路網建設，提高路網密度，發揮網絡效益；

圖10 新城道路功能布局圖

4.4 加強公交優先和智慧交通應用，構建以集約交通為導向的綜合交通體系

針對新城公共交通發展短板和小汽車快速增長的趨勢，強化集約交通和智慧交通在新城的應用，建議將中心城范圍內公共交通管理和經驗充分發揮，在既有的“軌道（市域線、市區線）+常規公交”扁平化的公共交通體系基礎上，構建內部相對獨立的局域線系統，形成“大中運量軌道+常規公交”的多級服務層次。大運量軌道交通（市域線、市區線）以服務新城與中心城、其他新城、周邊近滬城市等聯系功能為主，中運量局域線以服務新城內部為主，作為區域內部公共交通網絡的骨架。

4.5 優化城市道路交通功能，提升交通運營管理水平

不斷完善新城內部的支路脈絡，打通斷頭路，提升新城路網效率和轉換能力。精細化設計完善交通流線管理措施。梳理新城主要通道的交通出入口，對交通流線進行規劃和優化，加強新建地塊的交通影響評估和交通設計，提升交通網絡的通行效率。構建城市綠道系統，構建以自行車、步行交通為主的綠道交通系統，實現休憩休閑、觀光旅游、樞紐集散等為主的服務功能。通過逐步梳理、調整、優化城市干道功能，將過境功能調整至城市化地區的邊緣或外圍，形成城市化地區的“保護環”。增加客貨分離措施，完善貨運通道布局。在規劃、建設的基礎上，采用管理措施，對部分城市化地區的道路實行禁止貨運車流通行的措施，實現客貨分離，提升新城的生活品質和交通安全。

4.6 加大新城交通建設投入，提升政策支持力度

一是健全事權分工政策依據。“十四五”是“新城發力”的重要時期，但新城規劃建設相關工作將在較長時間內持續開展，建議加快市區兩級中新城交通項目市區分工的發展研究，盡快形成穩定的事權分工方案和政策文件，固化工作機制，提高新城交通項目前期推進效率。二是完善資金投入保障政策。進一步研究“十四五”期間交通基礎設施的市區投資分工政策，加大對服務新城的重大交通基礎設施項目的建設，資金向服務新城交通基礎設施傾斜；三是創新建設開發機制。建議支持新城內部的站城一體開發，對新城交通樞紐地下空間開發利用有針對性的政策，對新城內交通場站和樞紐制定TOD開發政策，對公交場站等交通基礎設施給予規劃、土地方面的支持，確保可實施性。