基于特定開發意圖的低效存量用地再開發策略研究
——以揚州市江都區為例

徐莉君

揚州市國土空間規劃編制研究中心 江蘇 揚州 225000

在國家進行供給側改革的大背景下，土地供給的主導模式已經由增量擴張轉向存量更新，挖掘已建設地區的用地潛力，服務于城鎮居民生活品質提升的美好愿望，已經成為當前城鎮建設的重要議題。揚州市江都區于2011年實施撤縣建區，江都主城被納入揚州市中心城區核心區，正處在縣域發展模式向高品質都市區轉型的重要階段，肩負著提升城市形象和空間品質、謀求社會經濟高質量發展、構建文化自信、彰顯綜合競爭力的重要歷史任務。

1、低效存量用地的概念界定

（1）低效存量用地分類

根據國家及省相關政策，低效存量用地包含以下五類：①政策淘汰類產業用地，②不符合環保及安全生產要求的用地，③已納入“退二進三”優化調整的產業用地，④不符合土地出讓要求的用地，⑤布局散亂、設施落后、規劃明確要改造的其他城鎮建設用地。本文探討的基于特定開發意圖的低效用地屬于后兩種類型。

（2）江都區特定意圖低效用地分類及構成

基于特定開發意圖的低效用地多集中于城市核心區，往往與城市的歷史文化密切相關，后期的更新再利用也常關乎到城市空間品質的提升和文化自信的彰顯，本文對江都區特定意圖類低效用地主要分為以下三類片區：

①舊城鎮片區：運鹽河傳統街區。運鹽河傳統街區是指運鹽河南北兩側的老街區，是江都鹽運歷史文化的重要載體，也是江都現存歷史最悠久的傳統街區，因產業衰退、居住條件不佳、人口外遷而成為低效城鎮用地。

②低效商貿用地：蘇中商貿城。建成于上世紀90年代，位于高速公路及國省道路的道口地區，隨著過去十年城市的快速發展，原來的城郊邊緣區逐漸納入主城核心區，以小作坊為模式的傳統商貿業態已經不符合城市高質量發展的要求。

③低效教育用地：金灣六校片區。建于上世紀80年代前后的六所職業學校，教學設施和校區逐漸破敗，現如今由于撤縣建區和江廣融合發展戰略的推進，六校所在的金灣片區已經成為江都主城的核心區，無法支持學校擴建發展的需要，也不利于提升核心區的土地價值。

2、舊城鎮低效片區（運鹽河傳統街區）再開發對策

（1）片區現狀及問題：區內歷史文化遺存完整，但街區活力不足

運鹽河傳統街區是指運鹽河南北兩側的老街區，為古代鹽運必經通道，是江都現存歷史最悠久的傳統街區（圖1）。運鹽河南側為龍川老街，面積約23.4公頃，建于明清時期，街區內多為明清及民國時期建筑，較為完整地保存著江都傳統的街巷肌理，區內分布大量的傳統徽派建筑及磚木結構傳統民居。運鹽河北側街區建于上世紀四五十年代，面積約為27公頃，建國后相當長的一段時間內，運鹽河仍然擔任著江都糧米運輸的重任，該街區依然保留著諸多糧食運輸、加工、存儲的遺存。隨著城市向外發展，運鹽河不再是主要航道，水運的衰敗導致街區空間老化，導致老齡化嚴重、功能單一、建筑破敗、活力不足等問題（圖2）。

圖1 運鹽河街區位置及衛片

圖2 運鹽河兩側傳統街區風貌與低效利用空間

（2）再開發對策：傳統街區植入創新產業，打造特色文化街區

一是將南區打造傳統文化街區。在街區內遴選出主要的街巷，打造文化旅游街區，通過街巷體系的梳理和物質空間的更新改造，加強街區的開放性和可達性；鼓勵通過租賃方式轉變建筑功能，打造江都文化新地標，并建議適時申報歷史文化街區。二是將北區工業遺址轉型為文創產業園。一方面，可以政府為主體，收購閑置低效用地，對特色糧廠、糧倉、碼頭、工廠進行更新改造，在土地性質、產權、主建筑風格不變的前提下打造文創產業園，再交由市場主體進行業態開發和經營租賃，通過植入文化創意產業，提升片區的活力和功能多樣性；結合沿河綠道的建設，逐步提升片區的空間可達性；另一方面，鼓勵并嘗試以企業為主體，如2-3家企業聯合租賃老廠房，保留主建筑風格和舊廠房的基本結構，根據新用途對建筑進行必要的改造、修補，注入新的創意產業元素，打造全新的創意產業平臺（圖3）。

圖3 運鹽河傳統街區改造意圖示意

3、低效商貿用地片區（蘇中商貿城）再開發對策

（1）片區現狀及問題：“前店后坊”的傳統布局難以適應高質量發展

“前店后坊”的產業空間布局特征明顯。蘇中商貿城建于上世紀90年代，位于G328和新都北路城市主干道交界處的城鄉結合部，占地面積約35公頃，因處于對外交通道口地區，對外交通條件優越。該商城以皮革產品加工、批發為主，主營皮鞋、皮包等皮具產品，依然延續著前店后坊的傳統手工業布局特征，商戶經營以個體為主，未能形成自主品牌，但承接了不少品牌產品的代工業務，其皮革產品在揚州市乃至蘇中地區都有著一定知名度。商貿城建筑多為2-3層，一樓為店面，二樓為倉庫和生產作坊，片區西側居住、商業等功能逐漸興起，小作坊為主的商貿市場難以滿足城市建設高質量發展的需求（圖4）。

圖4 蘇中商貿城現狀衛片及內部小作坊業態

低效空間難以滿足高品質商貿業態的發展需求。一方面，隨著城市向外發展，蘇中商貿城所在片區逐漸納入主城核心區，根據國土空間規劃，該片區在近15年內將作為主城重要的生活板塊，融合居住、商貿、休閑等功能，而粗放、低效的批發市場無法滿足城市高質量發展的需求，也無法帶動周邊土地升值和高效開發，另一方面，作為蘇中地區早期皮革產品集散地，商貿城于江都而言承載著一定的商貿文化記憶，也為外來人口提供了諸多就業崗位。因此，該片區需要通過存量更新來重新激發商貿活力，適應未來城市發展，帶動周邊土地價值提升，滿足市民對社區高質量發展的需求。

（2）再開發對策：保留商貿傳統，提升產業能級

一是實施用地功能升級轉化。在最新國土空間相關規劃中，該片區已經納入主城核心區域，江廣融合發展的拓展片區，所在區域主要承擔居住、商貿、商業、景觀等功能（圖5）。 二是保留商貿傳統，打造功能綜合的商貿綜合體。蘇中商貿城是于揚州乃至蘇中地區都有一定的知名度，也見證了江都作為蘇中貿易集散地的重要地位，建議在保留其商貿產業的前提下，將片區打造為以皮革商品的批發、零售貿易為主導，融合設計工作坊、電子商務、休閑娛樂、文化體驗、展覽展出等功能為一體的商貿綜合體，為商戶創造全新的商貿綜合運營平臺，為市民及游客打造一處舒適的購物旅游商業區。三是在實施層面，可由政府收購低效商貿用地進行土地再出讓，開展新一輪規劃設計，再以市場為主體進行商貿綜合體開發，政府可以給予一定期限的稅費減免。

圖5 蘇中商貿城規劃功能優化

4、低效教育用地片區（金灣六校片區）再開發對策

（1）片區現狀及問題：六校零星分布占據戰略核心位置

江都西部的金灣片區六所建于上世紀80年代前后的學校，包括黨校、衛生進修學校、建筑工程技術學校(工業技術學校)、農業干部學校、特殊教育學校和職業學校老校區，六校空間布局分散，總占地面積達10.3公頃，建筑面積共計6萬平方米（圖6）。

圖6 金灣六校空間分布及建筑現狀

現如今由于撤縣建區和江廣融合發展戰略的推進，六校所在的金灣片區已經成為江都主城的核心區。一方面，揚州市委市政府已經作出了要把金灣片區所在區域打造成為永恒的城市經典的戰略部署,將其作為江都區融入揚州主城的高品質示范區域，另一方面，原教育機構無法獲得足夠土地進行規模擴大或環境提檔升級，近40年的校舍也面臨著建筑老舊、配套設施缺乏等問題。結合揚州未來先進制造業發展的需求，江都區需要進一步擴大科教產業規模，通過產研結合提升產業發展水平，亟需對高等教育用地的布局進行優化。

（2）再開發對策：六校遷址科教產業園，原址進行功能置換

一是六校遷址至科教產業園。最新的國土空間相關規劃已經明確了對六校實施遷建的決定。新校區選址位于濱江新城的江都科教產業園，該園區以江都職教集團為開發主體，已有江都開放大學社區學院、江都學院等教學基地落戶，周邊可開發土地較為充裕，園區緊鄰砂之船奧特萊斯購物商場，周邊環境和配套設施較好（圖7）。

二是立足主導產業引導科教產業高效發展。科教產業園區應立足江都區打造智能裝備和高技術船舶的主導產業定位，致力于相關人才的培養，按照高起點、高標準建設新校區，配套科研、眾創孵化等平臺，實現產學研一體化發展，激發園區用地活力，結合周邊居住、商業設施的建設，構建產城一體、高度活躍的“江都新硅巷”。

三是原址實施功能置換，提升金灣片區土地價值。根據金灣片區最新規劃，六校騰挪的用地將滿足該片區居住、商業、景觀、公共服務等功能的發展。在實施層面，建議以地方政府為主體，在校區完成搬遷后，將低效教育用地及學校周邊零散用地統一實施回購和征收，根據控規明確土地用途后重新上市出讓（圖7）。

圖7 六校選址區域及金灣片區土地功能優化布局

5、結論與討論

低效存量用地再開發是一項長期而艱難的工程，涉及到片區規劃調整、開展更新設計，以及土地收儲、收購或開發權轉移等土地整備工作，需要政府、企業、原經營主體通力合作完成，對于具有特色開發意圖的低效存量用地多位于城市具有戰略性的核心片區，其再開發尤其需要以政府為主體，組織土地回購和再出讓等具體事宜，以保證開發品質。