基于特定開發(fā)意圖的低效存量用地再開發(fā)策略研究
——以揚(yáng)州市江都區(qū)為例

徐莉君

揚(yáng)州市國土空間規(guī)劃編制研究中心 江蘇 揚(yáng)州 225000

在國家進(jìn)行供給側(cè)改革的大背景下，土地供給的主導(dǎo)模式已經(jīng)由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新，挖掘已建設(shè)地區(qū)的用地潛力，服務(wù)于城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)提升的美好愿望，已經(jīng)成為當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的重要議題。揚(yáng)州市江都區(qū)于2011年實(shí)施撤縣建區(qū)，江都主城被納入揚(yáng)州市中心城區(qū)核心區(qū)，正處在縣域發(fā)展模式向高品質(zhì)都市區(qū)轉(zhuǎn)型的重要階段，肩負(fù)著提升城市形象和空間品質(zhì)、謀求社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建文化自信、彰顯綜合競爭力的重要?dú)v史任務(wù)。

1、低效存量用地的概念界定

（1）低效存量用地分類

根據(jù)國家及省相關(guān)政策，低效存量用地包含以下五類：①政策淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，②不符合環(huán)保及安全生產(chǎn)要求的用地，③已納入“退二進(jìn)三”優(yōu)化調(diào)整的產(chǎn)業(yè)用地，④不符合土地出讓要求的用地，⑤布局散亂、設(shè)施落后、規(guī)劃明確要改造的其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。本文探討的基于特定開發(fā)意圖的低效用地屬于后兩種類型。

（2）江都區(qū)特定意圖低效用地分類及構(gòu)成

基于特定開發(fā)意圖的低效用地多集中于城市核心區(qū)，往往與城市的歷史文化密切相關(guān)，后期的更新再利用也常關(guān)乎到城市空間品質(zhì)的提升和文化自信的彰顯，本文對江都區(qū)特定意圖類低效用地主要分為以下三類片區(qū)：

①舊城鎮(zhèn)片區(qū)：運(yùn)鹽河傳統(tǒng)街區(qū)。運(yùn)鹽河傳統(tǒng)街區(qū)是指運(yùn)鹽河南北兩側(cè)的老街區(qū)，是江都鹽運(yùn)歷史文化的重要載體，也是江都現(xiàn)存歷史最悠久的傳統(tǒng)街區(qū)，因產(chǎn)業(yè)衰退、居住條件不佳、人口外遷而成為低效城鎮(zhèn)用地。

②低效商貿(mào)用地：蘇中商貿(mào)城。建成于上世紀(jì)90年代，位于高速公路及國省道路的道口地區(qū)，隨著過去十年城市的快速發(fā)展，原來的城郊邊緣區(qū)逐漸納入主城核心區(qū)，以小作坊為模式的傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)態(tài)已經(jīng)不符合城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。

③低效教育用地：金灣六校片區(qū)。建于上世紀(jì)80年代前后的六所職業(yè)學(xué)校，教學(xué)設(shè)施和校區(qū)逐漸破敗，現(xiàn)如今由于撤縣建區(qū)和江廣融合發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，六校所在的金灣片區(qū)已經(jīng)成為江都主城的核心區(qū)，無法支持學(xué)校擴(kuò)建發(fā)展的需要，也不利于提升核心區(qū)的土地價(jià)值。

2、舊城鎮(zhèn)低效片區(qū)（運(yùn)鹽河傳統(tǒng)街區(qū)）再開發(fā)對策

（1）片區(qū)現(xiàn)狀及問題：區(qū)內(nèi)歷史文化遺存完整，但街區(qū)活力不足

運(yùn)鹽河傳統(tǒng)街區(qū)是指運(yùn)鹽河南北兩側(cè)的老街區(qū)，為古代鹽運(yùn)必經(jīng)通道，是江都現(xiàn)存歷史最悠久的傳統(tǒng)街區(qū)（圖1）。運(yùn)鹽河南側(cè)為龍川老街，面積約23.4公頃，建于明清時(shí)期，街區(qū)內(nèi)多為明清及民國時(shí)期建筑，較為完整地保存著江都傳統(tǒng)的街巷肌理，區(qū)內(nèi)分布大量的傳統(tǒng)徽派建筑及磚木結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)民居。運(yùn)鹽河北側(cè)街區(qū)建于上世紀(jì)四五十年代，面積約為27公頃，建國后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，運(yùn)鹽河仍然擔(dān)任著江都糧米運(yùn)輸?shù)闹厝危摻謪^(qū)依然保留著諸多糧食運(yùn)輸、加工、存儲的遺存。隨著城市向外發(fā)展，運(yùn)鹽河不再是主要航道，水運(yùn)的衰敗導(dǎo)致街區(qū)空間老化，導(dǎo)致老齡化嚴(yán)重、功能單一、建筑破敗、活力不足等問題（圖2）。

圖1 運(yùn)鹽河街區(qū)位置及衛(wèi)片

圖2 運(yùn)鹽河兩側(cè)傳統(tǒng)街區(qū)風(fēng)貌與低效利用空間

（2）再開發(fā)對策：傳統(tǒng)街區(qū)植入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，打造特色文化街區(qū)

一是將南區(qū)打造傳統(tǒng)文化街區(qū)。在街區(qū)內(nèi)遴選出主要的街巷，打造文化旅游街區(qū)，通過街巷體系的梳理和物質(zhì)空間的更新改造，加強(qiáng)街區(qū)的開放性和可達(dá)性；鼓勵通過租賃方式轉(zhuǎn)變建筑功能，打造江都文化新地標(biāo)，并建議適時(shí)申報(bào)歷史文化街區(qū)。二是將北區(qū)工業(yè)遺址轉(zhuǎn)型為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園。一方面，可以政府為主體，收購閑置低效用地，對特色糧廠、糧倉、碼頭、工廠進(jìn)行更新改造，在土地性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、主建筑風(fēng)格不變的前提下打造文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園，再交由市場主體進(jìn)行業(yè)態(tài)開發(fā)和經(jīng)營租賃，通過植入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，提升片區(qū)的活力和功能多樣性；結(jié)合沿河綠道的建設(shè)，逐步提升片區(qū)的空間可達(dá)性；另一方面，鼓勵并嘗試以企業(yè)為主體，如2-3家企業(yè)聯(lián)合租賃老廠房，保留主建筑風(fēng)格和舊廠房的基本結(jié)構(gòu)，根據(jù)新用途對建筑進(jìn)行必要的改造、修補(bǔ)，注入新的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)元素，打造全新的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)平臺（圖3）。

圖3 運(yùn)鹽河傳統(tǒng)街區(qū)改造意圖示意

3、低效商貿(mào)用地片區(qū)（蘇中商貿(mào)城）再開發(fā)對策

（1）片區(qū)現(xiàn)狀及問題：“前店后坊”的傳統(tǒng)布局難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展

“前店后坊”的產(chǎn)業(yè)空間布局特征明顯。蘇中商貿(mào)城建于上世紀(jì)90年代，位于G328和新都北路城市主干道交界處的城鄉(xiāng)結(jié)合部，占地面積約35公頃，因處于對外交通道口地區(qū)，對外交通條件優(yōu)越。該商城以皮革產(chǎn)品加工、批發(fā)為主，主營皮鞋、皮包等皮具產(chǎn)品，依然延續(xù)著前店后坊的傳統(tǒng)手工業(yè)布局特征，商戶經(jīng)營以個體為主，未能形成自主品牌，但承接了不少品牌產(chǎn)品的代工業(yè)務(wù)，其皮革產(chǎn)品在揚(yáng)州市乃至蘇中地區(qū)都有著一定知名度。商貿(mào)城建筑多為2-3層，一樓為店面，二樓為倉庫和生產(chǎn)作坊，片區(qū)西側(cè)居住、商業(yè)等功能逐漸興起，小作坊為主的商貿(mào)市場難以滿足城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的需求（圖4）。

圖4 蘇中商貿(mào)城現(xiàn)狀衛(wèi)片及內(nèi)部小作坊業(yè)態(tài)

低效空間難以滿足高品質(zhì)商貿(mào)業(yè)態(tài)的發(fā)展需求。一方面，隨著城市向外發(fā)展，蘇中商貿(mào)城所在片區(qū)逐漸納入主城核心區(qū)，根據(jù)國土空間規(guī)劃，該片區(qū)在近15年內(nèi)將作為主城重要的生活板塊，融合居住、商貿(mào)、休閑等功能，而粗放、低效的批發(fā)市場無法滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的需求，也無法帶動周邊土地升值和高效開發(fā)，另一方面，作為蘇中地區(qū)早期皮革產(chǎn)品集散地，商貿(mào)城于江都而言承載著一定的商貿(mào)文化記憶，也為外來人口提供了諸多就業(yè)崗位。因此，該片區(qū)需要通過存量更新來重新激發(fā)商貿(mào)活力，適應(yīng)未來城市發(fā)展，帶動周邊土地價(jià)值提升，滿足市民對社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的需求。

（2）再開發(fā)對策：保留商貿(mào)傳統(tǒng)，提升產(chǎn)業(yè)能級

一是實(shí)施用地功能升級轉(zhuǎn)化。在最新國土空間相關(guān)規(guī)劃中，該片區(qū)已經(jīng)納入主城核心區(qū)域，江廣融合發(fā)展的拓展片區(qū)，所在區(qū)域主要承擔(dān)居住、商貿(mào)、商業(yè)、景觀等功能（圖5）。 二是保留商貿(mào)傳統(tǒng)，打造功能綜合的商貿(mào)綜合體。蘇中商貿(mào)城是于揚(yáng)州乃至蘇中地區(qū)都有一定的知名度，也見證了江都作為蘇中貿(mào)易集散地的重要地位，建議在保留其商貿(mào)產(chǎn)業(yè)的前提下，將片區(qū)打造為以皮革商品的批發(fā)、零售貿(mào)易為主導(dǎo)，融合設(shè)計(jì)工作坊、電子商務(wù)、休閑娛樂、文化體驗(yàn)、展覽展出等功能為一體的商貿(mào)綜合體，為商戶創(chuàng)造全新的商貿(mào)綜合運(yùn)營平臺，為市民及游客打造一處舒適的購物旅游商業(yè)區(qū)。三是在實(shí)施層面，可由政府收購低效商貿(mào)用地進(jìn)行土地再出讓，開展新一輪規(guī)劃設(shè)計(jì)，再以市場為主體進(jìn)行商貿(mào)綜合體開發(fā)，政府可以給予一定期限的稅費(fèi)減免。

圖5 蘇中商貿(mào)城規(guī)劃功能優(yōu)化

4、低效教育用地片區(qū)（金灣六校片區(qū)）再開發(fā)對策

（1）片區(qū)現(xiàn)狀及問題：六校零星分布占據(jù)戰(zhàn)略核心位置

江都西部的金灣片區(qū)六所建于上世紀(jì)80年代前后的學(xué)校，包括黨校、衛(wèi)生進(jìn)修學(xué)校、建筑工程技術(shù)學(xué)校(工業(yè)技術(shù)學(xué)校)、農(nóng)業(yè)干部學(xué)校、特殊教育學(xué)校和職業(yè)學(xué)校老校區(qū)，六校空間布局分散，總占地面積達(dá)10.3公頃，建筑面積共計(jì)6萬平方米（圖6）。

圖6 金灣六校空間分布及建筑現(xiàn)狀

現(xiàn)如今由于撤縣建區(qū)和江廣融合發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，六校所在的金灣片區(qū)已經(jīng)成為江都主城的核心區(qū)。一方面，揚(yáng)州市委市政府已經(jīng)作出了要把金灣片區(qū)所在區(qū)域打造成為永恒的城市經(jīng)典的戰(zhàn)略部署,將其作為江都區(qū)融入揚(yáng)州主城的高品質(zhì)示范區(qū)域，另一方面，原教育機(jī)構(gòu)無法獲得足夠土地進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)大或環(huán)境提檔升級，近40年的校舍也面臨著建筑老舊、配套設(shè)施缺乏等問題。結(jié)合揚(yáng)州未來先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的需求，江都區(qū)需要進(jìn)一步擴(kuò)大科教產(chǎn)業(yè)規(guī)模，通過產(chǎn)研結(jié)合提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，亟需對高等教育用地的布局進(jìn)行優(yōu)化。

（2）再開發(fā)對策：六校遷址科教產(chǎn)業(yè)園，原址進(jìn)行功能置換

一是六校遷址至科教產(chǎn)業(yè)園。最新的國土空間相關(guān)規(guī)劃已經(jīng)明確了對六校實(shí)施遷建的決定。新校區(qū)選址位于濱江新城的江都科教產(chǎn)業(yè)園，該園區(qū)以江都職教集團(tuán)為開發(fā)主體，已有江都開放大學(xué)社區(qū)學(xué)院、江都學(xué)院等教學(xué)基地落戶，周邊可開發(fā)土地較為充裕，園區(qū)緊鄰砂之船奧特萊斯購物商場，周邊環(huán)境和配套設(shè)施較好（圖7）。

二是立足主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)科教產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展。科教產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)立足江都區(qū)打造智能裝備和高技術(shù)船舶的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，致力于相關(guān)人才的培養(yǎng)，按照高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新校區(qū)，配套科研、眾創(chuàng)孵化等平臺，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展，激發(fā)園區(qū)用地活力，結(jié)合周邊居住、商業(yè)設(shè)施的建設(shè)，構(gòu)建產(chǎn)城一體、高度活躍的“江都新硅巷”。

三是原址實(shí)施功能置換，提升金灣片區(qū)土地價(jià)值。根據(jù)金灣片區(qū)最新規(guī)劃，六校騰挪的用地將滿足該片區(qū)居住、商業(yè)、景觀、公共服務(wù)等功能的發(fā)展。在實(shí)施層面，建議以地方政府為主體，在校區(qū)完成搬遷后，將低效教育用地及學(xué)校周邊零散用地統(tǒng)一實(shí)施回購和征收，根據(jù)控規(guī)明確土地用途后重新上市出讓（圖7）。

圖7 六校選址區(qū)域及金灣片區(qū)土地功能優(yōu)化布局

5、結(jié)論與討論

低效存量用地再開發(fā)是一項(xiàng)長期而艱難的工程，涉及到片區(qū)規(guī)劃調(diào)整、開展更新設(shè)計(jì)，以及土地收儲、收購或開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等土地整備工作，需要政府、企業(yè)、原經(jīng)營主體通力合作完成，對于具有特色開發(fā)意圖的低效存量用地多位于城市具有戰(zhàn)略性的核心片區(qū)，其再開發(fā)尤其需要以政府為主體，組織土地回購和再出讓等具體事宜，以保證開發(fā)品質(zhì)。