政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究

伍博超

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

中國(guó)的燃煤電站是世界碳排放的主要來(lái)源之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)超過(guò)40%的二氧化碳(CO2)排放來(lái)自煤電，同時(shí)中國(guó)煤電的CO2排放量達(dá)全球煤電CO2排放量的近50%，因此，推動(dòng)電力行業(yè)脫煤發(fā)展對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和目標(biāo)意義重大。

中國(guó)的煤電總體呈現(xiàn)“存量大、機(jī)組新、效率高”的特征。2020年，中國(guó)現(xiàn)役燃煤發(fā)電機(jī)組裝機(jī)容量為1043GW，占全球煤電產(chǎn)能的50.6%(Global Energy Monitor等，2021)[1]。大部分燃煤機(jī)組的投產(chǎn)時(shí)間為2005—2015年(科學(xué)技術(shù)部社會(huì)發(fā)展科技司和中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心，2019)[2]，平均服役年限僅有12年，僅為全球煤電機(jī)組平均運(yùn)行年限的一半。同時(shí)，百萬(wàn)千瓦級(jí)燃煤電站裝機(jī)容量占全國(guó)總裝機(jī)容量的44.7%，6000千瓦及以上煤電機(jī)組平均供電煤耗為306.4克/千瓦時(shí)(中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，2020)[3]，煤電效率保持世界先進(jìn)。

在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)約束下，中國(guó)大規(guī)模且年輕的煤電機(jī)群帶來(lái)巨大的碳排放壓力，同時(shí)也帶來(lái)鎖定碳排放路徑的風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)情況決定了煤電不可能短時(shí)期內(nèi)離場(chǎng)，必須通過(guò)大力發(fā)展減排和碳中和的相關(guān)技術(shù)及產(chǎn)業(yè)，以逐步讓位于新能源電力。碳捕集、利用和封存(CCUS)被公認(rèn)為推進(jìn)碳中和的關(guān)鍵技術(shù)，將煤電與CCUS技術(shù)結(jié)合(“煤電+CCUS”)能夠?qū)崿F(xiàn)深度電力脫碳。目前該項(xiàng)技術(shù)尚處于初級(jí)階段，技術(shù)運(yùn)用成本仍然很高，必須把握時(shí)間窗口，盡快實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，完成CCUS技術(shù)對(duì)現(xiàn)役燃煤電站改造及后續(xù)集成建造，資金供需矛盾十分突出。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政策性金融是一種被廣泛運(yùn)用于支持一國(guó)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府信用，其依托銀行的杠桿化運(yùn)作，將有限的政府資金予以放大，投向政府需要支持的特定領(lǐng)域，以解決政府投資總量不足、時(shí)間錯(cuò)配等問(wèn)題(解學(xué)智，2015)[4]。因此，科學(xué)運(yùn)用政策性金融是加速構(gòu)建電力碳中和相關(guān)產(chǎn)業(yè)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要資金保證。

二、“煤電+CCUS”的產(chǎn)業(yè)信號(hào)

(一)電力能源轉(zhuǎn)型面臨的主要矛盾

我國(guó)電力能源尚處于向新能源轉(zhuǎn)型的初級(jí)階段，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法壓縮現(xiàn)有煤電產(chǎn)業(yè)規(guī)模，并且仍需要依靠一定的煤電新增建設(shè)進(jìn)行過(guò)渡。因此，必須加快發(fā)展煤電碳中和產(chǎn)業(yè)，使煤電逐步、平穩(wěn)讓位于新能源電力。這主要是因?yàn)樵陔娏δ茉崔D(zhuǎn)型過(guò)程中存在三大矛盾。

(1)低碳轉(zhuǎn)型與煤電依賴之間的矛盾。煤電是我國(guó)的主力電源，根據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)，我國(guó)煤電約占總發(fā)電量的62.2%，現(xiàn)役煤電發(fā)電裝機(jī)容量占全國(guó)總裝機(jī)容量的51.8%，同時(shí)根據(jù)Global Energy Monitor等(2021)[1]數(shù)據(jù)，我國(guó)還有158.7GW的預(yù)備開工和88.1GW的在建燃煤電站。由于我國(guó)煤電機(jī)組服役年限尚短，而全球煤電機(jī)組的平均壽命在40年左右，如果繼續(xù)新建煤電則很有可能強(qiáng)化甚至鎖定對(duì)煤電的路徑依賴，且煤電裝機(jī)規(guī)模越大，退出難度越大。新建煤電與煤電脫碳發(fā)展邏輯顯然是相悖的，但能源轉(zhuǎn)型路徑不能脫離國(guó)家自然稟賦和發(fā)展階段，我國(guó)“富煤、貧油、少氣”的能源稟賦決定了煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，同時(shí)為維持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)煤電還將繼續(xù)發(fā)揮主力電源和靈活調(diào)峰的作用。歐美等主要發(fā)達(dá)國(guó)家已接近能源消費(fèi)峰值，同時(shí)電力消費(fèi)也進(jìn)入低增速、低增量波動(dòng)階段，其能源轉(zhuǎn)型可通過(guò)增加效率更高、更為清潔的氣電規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)在煤電有序退出的情形下支撐可再生能源的規(guī)模化發(fā)展和對(duì)化石能源的替代。

(2)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源供給保障之間的矛盾。我國(guó)目前已建立了較為完備、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的可再生能源產(chǎn)業(yè)體系，風(fēng)電、光伏等連續(xù)多年新增發(fā)電裝機(jī)容量占比超過(guò)一半，已成為新增發(fā)電裝機(jī)主力。受近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行影響，全國(guó)主要電網(wǎng)最高用電負(fù)荷年均增長(zhǎng)率由“十一五”期間的12%下降至“十二五”期間的5.7%和“十三五”期間的5.8%。但隨著新能源發(fā)電規(guī)模和占比持續(xù)擴(kuò)大，預(yù)計(jì)電力供應(yīng)的波動(dòng)性更為顯著。從需求側(cè)看，如按“十四五”期間全國(guó)新增5億～6億千瓦的新能源發(fā)電裝機(jī)，風(fēng)電、光電占比上漲超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，屆時(shí)需要相應(yīng)新增上億千瓦級(jí)的備用能源。供需兩側(cè)波動(dòng)性的疊加，使得未來(lái)電力系統(tǒng)對(duì)于儲(chǔ)能和調(diào)峰的要求越來(lái)越高。就目前而言，我國(guó)儲(chǔ)能和調(diào)峰基本依賴于煤電及抽水蓄能、水電等傳統(tǒng)方式。氣電和其他新型靈活性調(diào)節(jié)手段還存在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多重障礙，調(diào)節(jié)能力不能滿足實(shí)際需求。

(3)煤電產(chǎn)能過(guò)剩與最高用電負(fù)荷電力不足之間的矛盾。過(guò)去十年，我國(guó)煤電裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但煤電利用小時(shí)數(shù)卻整體下降近700小時(shí)至2020年的4300小時(shí)左右，遠(yuǎn)低于5000小時(shí)的行業(yè)經(jīng)濟(jì)合理利用水平，導(dǎo)致煤電企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。同時(shí)，在煤電角色定位由基荷為主變?yōu)榛膳c調(diào)峰并重的背景下，由于用電高峰負(fù)荷持續(xù)增長(zhǎng)、峰谷差不斷拉大，我國(guó)部分地區(qū)還存在“全年富電量、短時(shí)缺電力”的供需矛盾，煤電利用小時(shí)數(shù)偏低與最高用電負(fù)荷電力不足現(xiàn)象并存。例如2020年冬天，湖南、江西等地區(qū)在極寒天氣下出現(xiàn)近400萬(wàn)千瓦的電力缺口。因此僅僅依靠提高現(xiàn)有煤電機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)無(wú)法解決區(qū)域性、時(shí)段性的電力短缺問(wèn)題，還需適當(dāng)補(bǔ)充建設(shè)中小型燃煤電站，發(fā)揮其靈活調(diào)峰優(yōu)勢(shì)。

(二)“煤電+CCUS”的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成

“煤電+CCUS”是指將燃煤電站排放的CO2分離后直接加以利用或封存，從而實(shí)現(xiàn)CO2減排的過(guò)程，包括捕集、輸送、利用及封存多個(gè)環(huán)節(jié)。捕集是指將電力等行業(yè)在化石能源利用過(guò)程中產(chǎn)生的CO2進(jìn)行分離和收集的過(guò)程，主要捕集方式有燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒。捕集是CCUS技術(shù)的最前端，也是CCUS系統(tǒng)耗能和成本產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)。輸送是指將捕集的CO2運(yùn)送到利用或封存地的過(guò)程。利用是指通過(guò)工程技術(shù)手段將捕集的CO2輸送至下游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)資源的工業(yè)化利用，以此抵消部分捕集成本的過(guò)程，包括化學(xué)和生物利用技術(shù)、地質(zhì)利用技術(shù)與封存技術(shù)。目前主要的經(jīng)濟(jì)性來(lái)自地質(zhì)利用中的CO2強(qiáng)化采油(“CO2—EOR”)，即將CO2注入油藏，補(bǔ)充油藏能量，同時(shí)利用CO2與原油的相互作用實(shí)現(xiàn)作業(yè)油井原油采收率提高并封存CO2的工業(yè)工程。其他的利用手段還包括用于提高煤層氣采收率的CO2驅(qū)煤層氣技術(shù)(“CO2—ECBM”)以及提高天然氣采收率的CO2驅(qū)天然氣技術(shù)(“CO2—EGR”)，等等。封存是指通過(guò)工程技術(shù)手段將捕集的CO2儲(chǔ)存于地質(zhì)構(gòu)造中，實(shí)現(xiàn)其與大氣長(zhǎng)期隔絕的過(guò)程。據(jù)國(guó)際能源署(IEA)估計(jì)，如切實(shí)履行《巴黎協(xié)定》的相關(guān)減排要求，2060年全世界電力部門通過(guò)CCUS實(shí)現(xiàn)的CO2累計(jì)減排量可達(dá)560億噸(IEA，2019)[5]。另?yè)?jù)全球燃煤電站追蹤系統(tǒng)(Global Coal Plant Tracker，GCPT)的估計(jì)，中國(guó)現(xiàn)役燃煤電站剩余預(yù)期壽命期內(nèi)的總CO2排放預(yù)計(jì)為1334.73億噸(GCPT，2020)[6]，而我國(guó)CO2封存潛力約為2.4萬(wàn)億噸(GCCSI，2018)[7]，足以滿足我國(guó)電力部門碳封存需求，這為CCUS技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在我國(guó)廣泛推廣提供了前提和基礎(chǔ)。

“煤電+CCUS”的技術(shù)運(yùn)用主要包括對(duì)現(xiàn)役燃煤電站的改造升級(jí)和新建燃煤電站的集成建造。IEA(2017)[8]指出，在能源行業(yè)到2060年達(dá)到碳中和及到2100年的溫度上升限制在1.75℃(Beyond 2 ℃ Scenario, B2DS)的背景下，中國(guó)需在2045年前全部關(guān)閉未升級(jí)的燃煤電站(如未進(jìn)行CCUS改造)。從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，為實(shí)現(xiàn)溫控2 ℃目標(biāo)，中國(guó)至少需要對(duì)164個(gè)燃煤電站進(jìn)行CCUS改造，這些電站分布在長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、東北地區(qū)以及新、晉、陜、蒙等省份，總裝機(jī)容量為175GW。預(yù)計(jì)在這些現(xiàn)役燃煤電站的剩余壽命期內(nèi)可通過(guò)CCUS技術(shù)累積減排174.2億噸CO2(Wang等，2020)[9]。在“煤電+CCUS”涉及的產(chǎn)業(yè)鏈中， “CO2—EOR”是“煤電+ CCUS”產(chǎn)業(yè)最大的經(jīng)濟(jì)性來(lái)源，據(jù)估計(jì)，“CO2—EOR”累計(jì)注入量超過(guò)150萬(wàn)噸，累計(jì)原油產(chǎn)量超過(guò)50萬(wàn)噸，總產(chǎn)值可達(dá)12.5億元(GCCSI，2019)[10]。

由于技術(shù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建造成本高昂，預(yù)計(jì)在燃煤電站中引入碳捕集與封存技術(shù)，將使電站的基本建設(shè)成本增加25%～90%、運(yùn)營(yíng)支出增加5%～12%。整合煤電和CCUS產(chǎn)業(yè)內(nèi)各行業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群需要較為龐大的資金支持，一般來(lái)說(shuō)，單個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本在5億美元至10億美元之間，具體的數(shù)值隨著電站規(guī)模的不同而有所差異(亞洲開發(fā)銀行，2015)[11]。長(zhǎng)期以來(lái)，受制于外部性明顯、經(jīng)濟(jì)回報(bào)過(guò)低的產(chǎn)業(yè)特征，且全球政府對(duì)于改善全球氣候惡化缺乏堅(jiān)定的統(tǒng)一行動(dòng)，因而始終缺乏對(duì)CCUS產(chǎn)業(yè)投資的激勵(lì)。由于缺乏經(jīng)濟(jì)性，國(guó)內(nèi)大多數(shù)CCUS項(xiàng)目的前期投資都是通過(guò)企業(yè)自有資金以及高比例的補(bǔ)貼資金實(shí)現(xiàn)，幾乎沒(méi)有債務(wù)融資(蔡博峰等，2019)[12]。

“煤電+CCUS”商業(yè)化后可分為主產(chǎn)業(yè)和次產(chǎn)業(yè)兩部分。主產(chǎn)業(yè)主要涉及項(xiàng)目業(yè)主方，除作為燃煤電站業(yè)主的電力公司外，還有CO2利用端的煤炭公司、石油/天然氣公司等。次產(chǎn)業(yè)是主產(chǎn)業(yè)順利運(yùn)行的保障，參與者包括技術(shù)、設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商，以及資金支持方。從世界范圍來(lái)看，目前已成型的“煤電+CCUS”商業(yè)模式大致有2種，一種是電力企業(yè)垂直一體化經(jīng)營(yíng)，即由電力企業(yè)(一般是國(guó)有企業(yè))承擔(dān)CCUS相關(guān)技術(shù)研發(fā)成本。這種模式的好處在于，可以將捕集、輸送、利用或封存有機(jī)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)能夠較為靈活地在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偅灰壮杀据^低。但缺點(diǎn)在于資金投入量往往過(guò)大，且風(fēng)險(xiǎn)集中于集團(tuán)層面。另一種是中間商經(jīng)營(yíng)，即由CCUS運(yùn)營(yíng)商參與進(jìn)來(lái)，所涉及的參與方分別有電力企業(yè)、CCUS運(yùn)營(yíng)商和油氣、煤炭或其他CO2利用企業(yè)。改造或新建“煤電+CCUS”電站后，將排放的CO2銷售給CCUS運(yùn)營(yíng)商，由CCUS運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)捕集、處理、運(yùn)輸，最終銷售給油氣企業(yè)等使用。這種模式的缺點(diǎn)在于推高了燃煤電站和CO2利用企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)成本，同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)集成性要求高，導(dǎo)致資金關(guān)聯(lián)度高、融資關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目各方各個(gè)階段的互相協(xié)調(diào)也會(huì)帶來(lái)較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)商也可以僅負(fù)責(zé)CO2的運(yùn)輸相關(guān)工作參與產(chǎn)業(yè)鏈(見圖1)。

圖1 “煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)體系

三、政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論分析

(一)政策性金融的理論機(jī)制

政策性金融具有國(guó)家目標(biāo)、政府信用、市場(chǎng)運(yùn)作的基本特征(李揚(yáng)，2006)[13]。從功能角度看，政策性金融是我國(guó)資源配置和金融運(yùn)營(yíng)體系的重要組成部分，是對(duì)財(cái)政分配和商業(yè)性金融的必要補(bǔ)充(賈康和孟艷，2013)[14]，其主要功能在于以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為業(yè)務(wù)重點(diǎn)，促進(jìn)金融資源合理高效公平配置(周小川，2017)[15]，以解決市場(chǎng)缺位、市場(chǎng)不足和市場(chǎng)缺陷的問(wèn)題(胡曉煉，2019)[16]。總體來(lái)說(shuō)，政策性金融可通過(guò)扶持和增信兩種機(jī)制為“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

一是扶持機(jī)制。政策性金融具有金融最基本的資源配置職能，充當(dāng)信用中介為資金需求方實(shí)現(xiàn)資金融通。政策性信貸的扶持機(jī)制是指政策性信貸能夠?yàn)槠髽I(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供流動(dòng)性支持，以幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)營(yíng)和出口目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中，同時(shí)具有流動(dòng)性效應(yīng)和開發(fā)效應(yīng)。具體包括：

(1)流動(dòng)性效應(yīng)。政策性金融支持能夠緩解企業(yè)或項(xiàng)目的流動(dòng)性約束。流動(dòng)資金貸款和固定資產(chǎn)貸款是信貸最為常見的兩種形式。流動(dòng)資金貸款是用于補(bǔ)充企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中因購(gòu)買原材料、支付勞務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用等所發(fā)生的成本支出所需資金，屬于針對(duì)可變成本的流動(dòng)性補(bǔ)充。固定資產(chǎn)貸款是用于支持企業(yè)購(gòu)置房屋、大型設(shè)備、土地等擴(kuò)大再生產(chǎn)活動(dòng)所發(fā)生的投資性支出，屬于針對(duì)固定成本的流動(dòng)性補(bǔ)充。

(2)開發(fā)效應(yīng)。政策性金融還廣泛針對(duì)企業(yè)的研究和開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行的、期限周期一般較長(zhǎng)的研發(fā)貸款，主要投向于產(chǎn)能擴(kuò)建、轉(zhuǎn)型升級(jí)和生產(chǎn)研發(fā)等生產(chǎn)性投資環(huán)節(jié)，信貸資金用途上較商業(yè)性信貸具有更強(qiáng)的專用性。這些領(lǐng)域的投資金額更大、期限更長(zhǎng)，天然具有較強(qiáng)的融資約束，政策性金融的投入能夠有效緩解企業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)等專項(xiàng)性支出的資金短缺問(wèn)題。由于研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)具有內(nèi)在高風(fēng)險(xiǎn)和收益的不確定性，銀行缺乏專業(yè)知識(shí)而無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估技術(shù)創(chuàng)新前景，難以避免逆向選擇及財(cái)務(wù)危機(jī)問(wèn)題，因此依靠利潤(rùn)補(bǔ)充，或是吸納股權(quán)投資等內(nèi)源融資是企業(yè)對(duì)研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行融資的首選。政策性金融通過(guò)與政府共同搭建的信用體系，能夠降低逆向選擇的發(fā)生概率和影響程度。政策性金融的早期介入，對(duì)于產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步具有開發(fā)效應(yīng)。

二是增信機(jī)制。學(xué)界普遍認(rèn)為政策性金融具有引導(dǎo)功能和擴(kuò)散功能(白欽先和王偉，2013)[17]，前者是指政策性金融能夠引致其他商業(yè)性資金的同向流入(杜莉等，2013)[18]，后者是指政策性金融與商業(yè)性金融形成合力后能夠?qū)崿F(xiàn)更顯著的扶持效果。事實(shí)上，無(wú)論是引導(dǎo)功能還是擴(kuò)散功能，其本質(zhì)是對(duì)企業(yè)或項(xiàng)目的一種增信，發(fā)揮杠桿作用擴(kuò)大效果，前者強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)方式，后者則是目的和結(jié)果。政策性金融的增信機(jī)制主要通過(guò)4種效應(yīng)發(fā)揮作用。具體包括：

(1)成本效應(yīng)。政策性金融在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作滿足安全性、流動(dòng)性和盈利性的“三性”基本要求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮國(guó)家信用優(yōu)惠、長(zhǎng)期、大額、集中的投融資優(yōu)勢(shì)，打通融資瓶頸，降低企業(yè)投資建設(shè)的平均成本，拓寬資金預(yù)算、提升市場(chǎng)業(yè)績(jī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化。特別是在產(chǎn)業(yè)初期由于技術(shù)成本過(guò)高而無(wú)法推廣時(shí)，政策性金融的參與有助于開發(fā)、拓展和完善市場(chǎng)，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)的“信用缺口”。

(2)信息效應(yīng)。政策性金融具有政府信用，其流向有助于向市場(chǎng)傳遞兩方面信息。一方面，政府在進(jìn)行公共項(xiàng)目的投資上具有顯著的信息優(yōu)勢(shì)，政府的介入可以部分彌補(bǔ)收集市場(chǎng)信息產(chǎn)生的各類固定或沉淀成本，通過(guò)主動(dòng)構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，激勵(lì)潛在投資者進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和商業(yè)性金融的進(jìn)入。另一方面，也反映出該行業(yè)屬于政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，具有較好的發(fā)展前景，吸引商業(yè)性金融的后續(xù)進(jìn)入。

(3)指令效應(yīng)。對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目的增信還具有政府行政指令的被動(dòng)發(fā)生機(jī)制。中國(guó)的商業(yè)銀行大多由國(guó)有資本控股，管理層人事也實(shí)質(zhì)上由政府任命。在國(guó)家縱向權(quán)力關(guān)系上，商業(yè)銀行在重大問(wèn)題上仍接受中央和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種特殊關(guān)系決定了上級(jí)政府可通過(guò)行政權(quán)威指令推動(dòng)特定政策的執(zhí)行，例如配合政策性銀行扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但需要指出的是，在商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革以來(lái)，政府已從微觀經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域撤出干預(yù)，當(dāng)?shù)卣菩姓咧鲝埜鄠?cè)重于對(duì)協(xié)商協(xié)調(diào)過(guò)程的介入。

(4)生產(chǎn)率替代效應(yīng)。生產(chǎn)率的高低決定了企業(yè)的利潤(rùn)創(chuàng)造能力，同時(shí)也是企業(yè)進(jìn)行外部融資的前提條件。企業(yè)建設(shè)資金來(lái)源于企業(yè)或項(xiàng)目本身內(nèi)部融資和外部融資之和，較低的融資成本意味著在相同建設(shè)規(guī)模和外部融資數(shù)量的情況下，企業(yè)所需內(nèi)部融資資金數(shù)量更少。當(dāng)政策性金融參與外部融資時(shí)，對(duì)生產(chǎn)率的要求則發(fā)生下降，形成對(duì)于生產(chǎn)率的替代效應(yīng)。從另一角度來(lái)說(shuō)，政策性金融容易流向生產(chǎn)率較低的部門。

(二)“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征及與政策性金融的耦合

煤電與CCUS的集成目前仍未釋放出商業(yè)價(jià)值，主要是因?yàn)椋阂皇羌夹g(shù)沒(méi)有形成顯著突破，導(dǎo)致捕集成本過(guò)高；二是產(chǎn)業(yè)集成對(duì)自然條件要求嚴(yán)格，尚未打通利用環(huán)節(jié)。對(duì)于此類“強(qiáng)位弱勢(shì)”產(chǎn)業(yè)，政策性金融不應(yīng)缺位。

(1)正外部性與政策性金融公共性的耦合。在能源發(fā)展的目前階段來(lái)看，煤電項(xiàng)目具備上馬快、見效快、技術(shù)成熟等特點(diǎn)，難以依靠市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)自動(dòng)出清。但“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要組成部分，具有顯著的外部效應(yīng)，需要政府的有效介入。特別是對(duì)于處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期的、大額投資項(xiàng)目，政府及政策性資金支持是項(xiàng)目順利啟動(dòng)的決定因素。公共性是政策性金融的本質(zhì)特征，不僅在于貫徹執(zhí)行政府目標(biāo)，其在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)域集中于公共范疇，運(yùn)作機(jī)制上也體現(xiàn)了非排他性和國(guó)家強(qiáng)制性的制度安排(白欽先和張坤，2015)[19]。因此政策性金融有能力在推進(jìn)電力碳中和領(lǐng)域中扮演重要角色，也將是對(duì)財(cái)政資金的有力補(bǔ)充。

(2)高技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與政策性金融長(zhǎng)期性的耦合。“煤電+CCUS”包括碳捕集、輸送、利用和封存四部分，主要問(wèn)題在于最為關(guān)鍵的碳捕集及封存技術(shù)尚未突破，CO2輸送基礎(chǔ)設(shè)施還不健全，導(dǎo)致成本仍然高昂，同時(shí)技術(shù)呈復(fù)雜的鏈?zhǔn)綐?gòu)成，涉及多個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)，阻礙了其大規(guī)模推廣。公司研發(fā)活動(dòng)需要大量的資金長(zhǎng)期持續(xù)性投入，如果資金供應(yīng)不足則很有可能導(dǎo)致研發(fā)活動(dòng)的中止，因此從理論上說(shuō)，長(zhǎng)期貸款對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)具有顯著的促進(jìn)效應(yīng)。由于信息不對(duì)稱性，研發(fā)活動(dòng)的資金主要來(lái)源于以利潤(rùn)為主的內(nèi)源融資，但這往往存在較大的資金缺口。企業(yè)如果有穩(wěn)定的外部融資渠道，研發(fā)概率和研發(fā)強(qiáng)度均能得到顯著提高，而且全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)也更快(馬光榮等，2014)[20]。正因如此，政策性金融的長(zhǎng)期貸款和政策性投資業(yè)務(wù)能夠較好地匹配企業(yè)相關(guān)研發(fā)活動(dòng)資金需求。

(3)高成本投入與政策性金融優(yōu)惠性的耦合。“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)中，捕集、輸送和封存環(huán)節(jié)都不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)利益，成本構(gòu)成主要體現(xiàn)在：一是碳捕集技術(shù)尚處于第一代技術(shù)，具有高成本投入特征；二是捕集設(shè)施的建造成本，除設(shè)施本身的建造成本外，現(xiàn)有燃煤電站的技術(shù)改造受制于電站年齡、廠址空間、裝機(jī)規(guī)模以及當(dāng)?shù)卣叩龋蠓岣吡讼嚓P(guān)成本；三是氣體壓縮成本；四是輸送與封存成本。按照GCCSI(2017)[21]的計(jì)算，在產(chǎn)出量不變的前提下，傳統(tǒng)燃煤電站進(jìn)行CCUS改造前后為減少CO2所付出的成本為60～121美元/噸。前面環(huán)節(jié)成本過(guò)高也使得在利用環(huán)節(jié)的商業(yè)價(jià)值降低，同時(shí)也受制于油價(jià)波動(dòng)等問(wèn)題，不論化學(xué)和生物利用還是地質(zhì)利用均未形成成熟完整的產(chǎn)業(yè)，尚難以通過(guò)商業(yè)渠道為投資者帶來(lái)收益。政策性金融的優(yōu)惠性一方面體現(xiàn)在降低項(xiàng)目投資綜合成本，另一方面，增信機(jī)制促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)能夠產(chǎn)生減排以外的推動(dòng)力(見圖2)。

圖2 政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論機(jī)制

(4)產(chǎn)業(yè)發(fā)展窗口與政策性金融介入時(shí)機(jī)的耦合。“煤電+CCUS”改造對(duì)于燃煤電站剩余壽命有一定要求，以保證在壽命期內(nèi)實(shí)現(xiàn)投資回收和盈利。按照Fan等(2018)[22]的估計(jì)，假定機(jī)組更新高峰集中在2035—2045年間，CCUS技術(shù)在2030—2035年實(shí)現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用，CCUS改造投資回收期為15年的情況下，屆時(shí)我國(guó)燃煤電站的改造潛力為144～431 GW；若回收期縮短至10年，改造潛力則提升至431～500 GW。2035年是捕集技術(shù)實(shí)現(xiàn)代際升級(jí)的關(guān)鍵期，關(guān)系到碳中和目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，政策性金融必須把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展窗口期及早介入，助推產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)快速形成。

四、政策性金融發(fā)揮作用的前提和主要問(wèn)題

(一)政策性金融發(fā)揮作用的前提

政策性金融要發(fā)揮好促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，一是需要為該產(chǎn)業(yè)資金需求配置相應(yīng)的資金規(guī)模；二是必須遵循市場(chǎng)化一般原則，注重引導(dǎo)市場(chǎng)而非替代市場(chǎng)，最大程度減小道德風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)產(chǎn)業(yè)資源配置的扭曲。要達(dá)到以上兩個(gè)目的，需要滿足兩個(gè)前提。

首先，政策性金融的有效性以宏觀經(jīng)濟(jì)政策空間為前提。一是財(cái)政政策空間。政策性金融與財(cái)政政策緊密相連，國(guó)家的財(cái)政狀況不僅體現(xiàn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府與社會(huì)的關(guān)系，也是政策性銀行的償債能力的重要來(lái)源。政策性銀行資本金的財(cái)政和其他財(cái)政背景的資金來(lái)源，以及政策性銀行債背靠的中央政府信用，是政策性信貸與財(cái)政政策的兩大契合點(diǎn)。政策性銀行債屬于廣義政府債務(wù)，當(dāng)政府債務(wù)率過(guò)高，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則上升，政策性銀行債評(píng)級(jí)相應(yīng)下降，因此導(dǎo)致籌資成本上升，政策性信貸的價(jià)格和數(shù)量均受到影響。同時(shí)，過(guò)高的債務(wù)率可能降低市場(chǎng)主體對(duì)于政府與政策性銀行協(xié)調(diào)配合以及向政策性銀行持續(xù)注入資本金的預(yù)期。二是貨幣政策空間，由于政策性銀行資金來(lái)源和業(yè)務(wù)形式較為單一，負(fù)債端政策性銀行債利率較存款利率高且更為剛性，利率持續(xù)下降導(dǎo)致政策性銀行利差收窄，當(dāng)利差收窄為0，甚至利率倒掛時(shí)，則限制了優(yōu)惠性手段的使用，甚至對(duì)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)造成不利影響。此外，當(dāng)市場(chǎng)流動(dòng)性過(guò)剩時(shí)，政策性金融也將失去其政策作用。

其次，政策性金融介入的方式必須以引導(dǎo)和合作為前提。近20年興起的新治理理論在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作的前提下，將政策工具置于網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜結(jié)構(gòu)中考察，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)參與方由競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)楹献鳌Ｗ鳛檎叩膶?shí)施主體，政策性銀行為貫徹國(guó)家戰(zhàn)略而制定的實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)是一個(gè)以自上而下為主、以自下而上為輔、對(duì)客觀世界反復(fù)認(rèn)識(shí)的過(guò)程(陳元，2019)[23]。同時(shí)，政府、政策性銀行與企業(yè)的良性合作應(yīng)當(dāng)建立在非強(qiáng)制性和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，即政策性金融支持應(yīng)當(dāng)支持符合CCUS改造要求且運(yùn)營(yíng)良好、具有經(jīng)濟(jì)性的燃煤電站項(xiàng)目，而非強(qiáng)制進(jìn)行改造，否則極易發(fā)生資源錯(cuò)配，形成不良資產(chǎn)。而政府與政策性金融通過(guò)信息共享等形式的合作，將有利于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制與分?jǐn)偂４送猓?jī)效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的成功取決于充分的獎(jiǎng)勵(lì)、明確和被嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)則，以及有能力和公平的裁判。因此，對(duì)于政策性銀行的內(nèi)部治理來(lái)說(shuō)，需要具備獨(dú)立的業(yè)務(wù)受理和評(píng)審體系、專業(yè)化的職員體系和高質(zhì)量的貸后監(jiān)控，用以確保政策性資金按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式進(jìn)行分配。

(二)政策性金融發(fā)揮作用存在的主要問(wèn)題

從實(shí)踐看，政策性銀行在支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮有效性存在的關(guān)鍵問(wèn)題在于財(cái)政政策及與政策性金融的協(xié)調(diào)，這同時(shí)也影響了政策性金融的作用大小和作用方向。

首先，經(jīng)濟(jì)下行和政府債務(wù)高制約了財(cái)政政策空間，影響政策性金融的作用大小。國(guó)家財(cái)政能力是政策性銀行有效運(yùn)行的前提。政策性金融背靠中央政府信用，資金主要來(lái)源于政策性銀行債，不屬于財(cái)政預(yù)算“四本賬”。但根據(jù)陳彥斌等(2019)[24]的研究，可以通過(guò)政府支持機(jī)構(gòu)債券、政策性銀行債和城投債的凈融資額，以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目(public private partnership，PPP)的投資額，判斷準(zhǔn)財(cái)政政策的力度大小。因此，政策性金融可以歸類為中央政府隱性債務(wù)和中央政府準(zhǔn)財(cái)政支出，政府預(yù)算內(nèi)支出的擴(kuò)大將壓縮政策性金融的作用空間和大小。近年來(lái)，在擴(kuò)大財(cái)政支出和減稅降費(fèi)的雙重作用下，財(cái)政赤字率不斷增加。2019年一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之和的赤字率已達(dá)6.5%，已處于歷史相對(duì)高位，2020年受新冠肺炎疫情影響，兩項(xiàng)赤字率更是高達(dá)11%。同時(shí)，據(jù)IMF(2019)[25]計(jì)算，中國(guó)政府債務(wù)絕大部分集中于地方政府，2018年中央和地方債務(wù)率分別為17.2%和55.5%，地方顯性債務(wù)與隱性債務(wù)之和達(dá)49.3萬(wàn)億元，約占總債務(wù)的76.4%。而在積極的財(cái)政政策要大力“提質(zhì)增效”的大趨勢(shì)下，未來(lái)中國(guó)的政府債務(wù)率預(yù)計(jì)還將繼續(xù)顯著升高。相對(duì)應(yīng)的，在債務(wù)總量和債務(wù)率控制的前提下，政策性金融的作用大小將有所限制。

其次，財(cái)政政策與政策性金融溝通機(jī)制的不暢，影響政策性金融的作用方向。政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)長(zhǎng)期并存是政策性銀行近30年經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的一個(gè)基本事實(shí)。對(duì)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分始于2015年國(guó)務(wù)院政策性銀行改革方案的下發(fā)，盡管方案中明確了政策性銀行以政策性業(yè)務(wù)為主，但對(duì)于政策性業(yè)務(wù)與財(cái)政的溝通機(jī)制尚未建立。這種情況下，政策性銀行出于自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)的要求，往往傾向于擴(kuò)大自營(yíng)性業(yè)務(wù)比重，或是借政策之名行自營(yíng)之實(shí)。政策性銀行依靠發(fā)行政策性銀行債作為主要資金來(lái)源，其購(gòu)買者主要為商業(yè)銀行，因此政策性銀行籌資成本顯著高于商業(yè)銀行。隨著市場(chǎng)利率長(zhǎng)期下行，政策性銀行利差不斷收窄，如沒(méi)有財(cái)政資金的補(bǔ)充機(jī)制，政策性金融作用的方向和精準(zhǔn)性將受到影響。

五、政策建議

“十四五”期間，應(yīng)按照推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的總體要求，加快制定推出碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案，著眼于構(gòu)建政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。

(一)抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇期，加快相關(guān)業(yè)務(wù)布局。目前國(guó)內(nèi)三大政策性銀行普遍建立了綠色信貸相關(guān)制度和業(yè)務(wù)品種，但尚未進(jìn)入“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇期，政策性銀行一是應(yīng)盡早、盡快做好行內(nèi)業(yè)務(wù)規(guī)劃，開發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)品種，為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好制度保障。二是調(diào)整業(yè)務(wù)布局。調(diào)整關(guān)于煤電“上大壓小”的一刀切思路，對(duì)于新增煤電項(xiàng)目應(yīng)有保有壓，并增加相應(yīng)碳中和條件。三是積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政及相關(guān)配套政策支持。財(cái)稅政策與政策性金融資金協(xié)調(diào)配合，拓寬政策性銀行低成本資金來(lái)源渠道，通過(guò)稅收減免，綜合運(yùn)用信貸、投資、證券、租賃、信托、債券和擔(dān)保等多樣化的政策性金融工具，推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)和規(guī)劃，將外部經(jīng)濟(jì)性成果轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，加速低能耗捕集技術(shù)等相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)突破，為未來(lái)大規(guī)模開展CCUS部署做好準(zhǔn)備。同時(shí)，將“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)納入特殊考核，形成對(duì)政策性銀行的正向激勵(lì)。

(二)把握產(chǎn)業(yè)調(diào)整窗口期，科學(xué)調(diào)配信貸資源。2035年是技術(shù)升級(jí)和應(yīng)用的關(guān)鍵窗口期，在此之前，隨著一代捕集技術(shù)成本的逐步下降，2030年至2035年是燃煤電站的最佳改造時(shí)期(科學(xué)技術(shù)部社會(huì)發(fā)展科技司和中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心，2019)[2]。對(duì)此，一是要針對(duì)研發(fā)活動(dòng)加強(qiáng)信貸資金支持，加快實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，延長(zhǎng)項(xiàng)目的商業(yè)回報(bào)時(shí)間。二是加大對(duì)“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的新建或改造項(xiàng)目的支持力度，特別是集中精力支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群示范項(xiàng)目，以示范帶動(dòng)推廣，發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用。三是積極利用前期在煤電業(yè)務(wù)中積累的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展窗口期，科學(xué)匹配貸款期限和金額。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期注重發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，以支持大型煤電新建和改造為主，降低綜合成本；在技術(shù)成熟后有序退出并與商業(yè)性金融銜接，及時(shí)向適當(dāng)支持布局新建中小型“煤電+CCUS”項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，作為新能源電力大規(guī)模替代后的儲(chǔ)備電站，以滿足調(diào)峰需求。

(三)銜接產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，精準(zhǔn)把控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要使“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)良性健康發(fā)展，政策性金融必須加強(qiáng)與政府合作、形成合力。一是政府信息供應(yīng)與強(qiáng)化貸前檢查并重，降低由于地質(zhì)條件不符合CO2存儲(chǔ)要求而造成項(xiàng)目成本過(guò)高，甚至導(dǎo)致失敗的風(fēng)險(xiǎn)。二是股權(quán)與債權(quán)并重，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，政策性金融以一定比例對(duì)應(yīng)財(cái)政資金共同投入項(xiàng)目資本金，一方面發(fā)揮杠桿作用，擴(kuò)大財(cái)政資金效果，另一方面有利于將早期投資風(fēng)險(xiǎn)鎖定在公共領(lǐng)域。三是規(guī)劃先行與平臺(tái)建設(shè)并重，政策性銀行可通過(guò)參與對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，地方政府可采取擔(dān)保增信方式強(qiáng)化與政策性銀行合作，共建信用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金有序進(jìn)入和風(fēng)險(xiǎn)控制前移，從而吸引其他市場(chǎng)參與者共同推動(dòng)，形成支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力。