廣東省城市規劃管理技術規定的法律定位與修訂機制探析

梁苑芳

陽江市城市規劃設計院（529500）

0 引言

2015 年至今，筆者有幸參與《陽江市城市規劃管理技術規定》編制工作，該項目編制工作，主要依據國家和廣東省的有關規范及標準，同時參照廣東省內各城市同類技術規定。 因工作需要，收集了廣東省21 個地級城市的 《城市規劃管理技術規定》（下稱《技術規定》），并持續追蹤各地《技術規定》的制定和修訂情況。文章根據過去六年工作中追蹤收集了解到的情況，重點對廣東省各地《技術規定》的法律定位和修訂機制進行梳理和思考，以供規劃界參考。

文章所列廣東省各地級城市的《技術規定》，如《廣州市城鄉規劃技術規定》、《深圳市城市規劃標準與準則》、《茂名市城市規劃管理技術規定》等，雖命名形式不一，但都屬于規劃管理方面同類型并且內容側重城市規劃管理的技術性文件，因此作為同類研究對象進行對比討論[1]。

1 《技術規定》的法律定位

《技術規定》是各地落實《中華人民共和國城鄉規劃法》和地方性城鄉規劃法規的綜合性技術文件。2013 年5 月開始施行的 《廣東省城鄉規劃條例》第八條規定:“省人民政府城鄉規劃主管部門應當按照國家規定， 制定城鄉規劃編制和實施的技術規范，向社會公布后實施。 地級以上市人民政府可以根據國家和省的規定制定適用于本行政區域的實施性技術規定，向社會公布后實施。 ”依據上述規定，廣東省大多數地級城市都已經發布實施地方性《技術規定》，為地方實施城市管理審批提供技術性依據。 在法律層面上，有的城市以地方政府規章形式發布《技術規定》，有的城市以政府規范性文件或部門規范性文件形式發布《技術規定》。 各城市以不同形式發布的《技術規定》有著不同的法律定位。

廣東省內僅廣州和汕頭兩市以地方政府規章的形式發布《技術規定》。 以政府規章形式發布《技術規定》，具有較高的法律效力，缺點是制定和修訂程序嚴格，耗費時間長。 除了廣州和汕頭，廣東省其它城市均以規范性文件的形式發布《技術規定》，其中少數城市以地方政府規范性文件形發布，大多數城市以規劃主管部門規范性文件形式出臺。 以規范性文件特別是部門規范性文件形式發布《技術規定》，優點是修訂程序較為方便，易于調整和修訂，缺點是法律效力較低[2-4]。

表1 廣東省各城市《技術規定》發布情況統計表

2 《技術規定》的修訂機制

在遵守法律法規和國家標準規范的基礎上，各城市發布的《技術規定》大都加入了很多地方特色性的規定， 具有解決實際問題的創造和探索精神。由于城市發展環境和上位法律法規、國家標準規范的變化，在實際工作作經常需要對《技術規定》進行修訂調整，因此需要有靈活的調整機制。

以政府規章形式發布的《技術規定》，受其較高的法律地位所制約，其修訂機制也較為復雜，修訂程序嚴格，耗費時間長。 以《汕頭經濟特區城鄉規劃管理技術規定》（下稱 《汕標》） 的修訂過程為例。2014 年12 月，汕頭市政府首次頒布《汕標》，作為汕頭市制定、修改和實施城鄉規劃的技術依據。 隨著城市社會經濟和規劃建設領域發展條件和環境的變化，2016 年3 月汕頭市政府第80 次常務會議提出對“十二五”期間出臺的政府規章進行全面檢查。2017 年，汕頭市將對《汕標》的修訂工作列入《汕頭市人民政府2017 年度立法計劃》，并按照立法程序開展《汕標》修訂相關工作。 2018 年 4 月 2 日，汕頭市人民政府第十四屆22 常務會議討論通過《汕標》，并于 2018 年 4 月 19 日對社會公布。 《汕標》的這一輪修訂，耗時兩年。

以規范性文件形式發布的《技術規定》，有利于建立靈活的修訂機制。 目前各地以規范性文件形式發布的《技術規定》基本上建立了動態修訂和整體修訂相結合的修訂機制，而動態修訂更能適應城市建設發展的需要。 下以《深圳市城市規劃標準與準則》（下稱《深標》）和《東莞市城市規劃管理技術規定》（下稱《莞標》）為例。

《深標》 是國內最早出臺的地方性城市規劃管理技術規定， 在1990 年首次發布之后一共進行了三次整體修訂。 《深標》最近一輪的整體修訂工作，從2010 年7 月啟動至2013 年12 月被深圳市政府正式批復，耗時三年半。 整體修訂工作的耗時之長和程序之復雜，促使《深標》建立靈活的修訂機制。深圳市政府批復2013 版 《深標》:“為適應經濟社會發展需要，建立《深標》動態修訂機制，市規劃國土委每年可根據需要對局部章節條款進行修訂，報市政府備案后施行。 ”此后，《深標》多次進行了局部修訂工作，高效響應城市規劃管理的實際需要。

《莞標》于2006 年首次發布，于2010 年進行了一次整體修訂。 《莞標》在2010 年之后，以補充通知形式相繼進行了11 次的局部修訂， 高效回應了城市建設管理工作的實際需求。 以《莞標》2016 年12月的局部修訂為例，依據2016 年11 月1 日起實施的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ 39—2016）中對托兒所、幼兒園活動場地入出入口等方面的具體規定，《莞標》及時更新了相應內容[5]。

3 國土空間規劃改革過渡時期的需要

當下正處于國土空間規劃改革過渡時期，廣東省大多數城市已經以規范性文件形式發布《技術規定》并且已經建立動態修訂機制，切實滿足過渡時期城市規劃管理工作的實際需要。 而此前尚未正式發布地方性《技術規定》的城市，《技術規定》遲遲未能出臺給規劃管理工作造成了困難。 為了做好新時期國家詳細規劃管理要求出臺前的過渡期工作，廣東省自然資源廳于2021 年2 月印發 《關于加強和改進控制性詳細規劃管理若干指導意見（暫行）》的通知。 意見明確提出優化控規審批流程，各地級市可將市轄區非重點地區的地塊圖則審批權委托至區人民政府，各地可將工業園、物流園控規的審批權委托至功能區管理機構。 可以預計，隨著控規審批權的下放，不管是自行審查還是委托技術機構進行第三方技術審查，都需要明確的地方性《技術規定》作為審查依據[6]。

4 小結

通過上述分析總結廣東省各地城市多年的探索經驗，以規范性文件形式發布地方性城市規劃管理技術規定，建立動靈活的動態修訂機制，是地方性城市規劃管理技術規定充分發揮作用的關鍵所在。 為做好新時期國土空間規劃管理工作，各地應重視研究制定地方性城市規劃管理技術規定，及時以規范性文件形式發布并建立動態修訂機制，切實滿足規劃建設管理工作的實際需求。