新中國成立以來我國推動區域協調發展的歷程、模式與展望

□廖祖君 侯宏凱

一、引言

“區域協調發展”早在我國“九五”計劃中即被提到，20 余年來眾多學者的研究不斷豐富了其理論內涵和評價標準。范恒山（2011）[1]認為區域協調發展核心在于縮小區域間差距；覃成林等（2011）[2]在此基礎上強調了區域間的經濟聯系與合理分工；魏后凱（2011）[3]提出區域協調發展不局限于經濟，而是經濟、社會、生態、環境的全面協調發展；孫久文（2018）[4]將公共服務均等化、區域發展機會均等化和區域可持續發展納入區域協調發展研究。結合前人觀點，本文認為區域協調發展是指不同的區域單元之間結構與功能互補、效率與公平兼顧、有機聯系、相互促進的經濟增長。

但在現實世界里，經濟空間的非勻質性使經濟活動在少數具有區位優勢的區域集聚成為普遍現象，協調區域發展背后隱含著公平與效率的取舍、中央與地方的博弈、機會與風險的權衡。我國幅員遼闊，山河縱橫，人口眾多，不同地區稟賦結構和初始條件有較大的差異，發展的不平衡不充分問題比較突出，以致統籌區域發展從來都是一個重大問題。發展的“不平衡”表現在地域上就是區域之間發展差距過大，發展的“不充分”表現在地域上就是部分區域尚有較大的發展空間。

關于我國區域協調發展政策，學術界已有較多討論。劉秉鐮、朱俊豐、周玉龍（2020）[5]從理論層面梳理了我國區域經濟的演進歷程；肖金成（2019）[6]、王曙光、王丹莉（2019）[7]和張首魁、趙宇（2020）[8]等則從實踐層面分析了我國區域發展戰略的變革與發展趨向；孫久文、蘇璽鑒（2020）[9]著重探討了新時代區域協調發展的理論創新和實踐探索；胡榮濤（2019）[10]則更為具體地構想了新時代背景下區域經濟協調發展的新機制；此外，針對區域協調發展的相關實證研究也十分豐富。但目前看，相關文獻對區域協調發展模式與機理層面的探討并不常見。本文在回顧歷史、總結經驗的基礎上，擬重點分析我國區域協調發展的內在機理，并對未來發展趨勢進行展望。

二、新中國成立以來我國推動區域協調發展的探索歷程

對于我國這樣一個人口占世界總人口22%、國土面積達960 萬平方公里的發展中國家，探索區域協調發展的有效模式是一個“摸著石頭過河”的巨大工程，既沒有成熟的理論可供指導，也沒有成功的案例可以照搬。本文根據不同階段的政策目標和形式，將我國區域協調發展歷程劃分為四個階段：

（一）1949-1977 年：重大項目投資推動區域均衡發展階段

新中國成立初期，國內輕重工業70%分布在沿海地區，大部分內陸地區還是傳統的農業社會，生產力分布極不平衡；在國際上，我國面臨嚴峻的經濟封鎖和來自超級大國的戰爭威脅。當時，中央借鑒馬克思“大工業在全國范圍內均衡分布”和列寧“生產力合理布局”的理念，以國家動員和計劃管理的方式集中調配資源，將絕大多數工業項目部署在內陸地區。

毛澤東在《論十大關系》中指出：“新的工業大部分應當擺在內地，使工業布局逐步平衡，并且利于備戰，這是毫無疑義的?！薄耙晃濉逼陂g，156 項蘇聯援建工程、694 個大中建設項目悉數布局在東北與內地，其中35%和31%部署在東北，原因是東北地區毗鄰蘇聯，又具有相對完備的工業基礎。1964 年，中蘇關系進一步惡化讓我國漫長的北方邊境承受著巨大的戰爭壓力，美國在臺海和越南的軍事行動則讓我國東南沿海陷入緊張局勢。因此，我國開始了以戰備為主要目標的跨度近20 年的“三線建設”，將原先集中于東北、華北的軍重工業轉移至西北、西南更具縱深的戰略后方?！叭€建設”期間，我國在涉及中西部13 個省（市、區）的“三線”地區投資2052.68 億元，占到同期全國總投資的40%，建成千余所工礦企業和科研院所、45 個重大工業產品科研、生產基地以及襄渝鐵路、青藏鐵路一期、成昆鐵路、川黔鐵路等交通干線。在項目布局和選址過程中，工業區位理論和聯系效應理論起到了一定的指導作用，工業布局呈現“大分散、小集中”的特點。

這段時期，生產力分布極不平衡的現象得到很大改善。內陸地區出現攀枝花、德陽、六盤水、十堰等一批新興的重工業城市，成都、重慶、蘭州、西安等內陸城市實現了工業化水平的飛躍，內地交通、水利、電力等基礎設施水平也明顯提高，我國初步建立起橫貫東西、縱跨南北的交通主干線，商品和生產要素國內大循環的成本顯著降低。雖然這些投資在市場經濟的視角下是缺乏效率的，但卻讓內陸地區實現了工業化從0 到1 的突破，為之后的發展奠定了基礎，是后續區域協調發展政策的現實和邏輯起點，具有特殊的歷史意義。

（二）1978-1998 年：逐級開放引導東部地區優先發展階段

20 世紀70 年代末，國際國內環境發生了深刻變化，一方面，和平與發展逐漸成為世界發展的主題，另一方面，經濟建設取代階級斗爭成為黨的中心工作，我國迎來了改革開放的契機。在區域發展戰略上，鄧小平敏銳地意識到區域均衡與區域增長的矛盾短期內是不可調和的，于是構想了“兩個大局”的區域發展方案：中央優先支持東部地區發展，待時機成熟則由東部地區反過來支持中西部地區發展。

1979 年，我國在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦出口特區，次年改稱為經濟特區，以外向型經濟為導向率先進行經濟管理體制改革，實施一系列政策傾斜主動引進國外先進技術和現代企業管理體制，打造我國對外交流的窗口。在經濟特區的實踐取得顯著成效之后，國務院于1984 年設大連、秦皇島、煙臺等14 個港口城市為沿海開放城市，允許其在對外經濟活動中實施部分經濟特區政策。1985 年，長三角、珠三角和閩南三角地區被設為沿海經濟開放區，以對外貿易為目標發展農產品和工業原材料生產。1988 年，國務院增設海南為經濟特區，并進一步擴大了沿海經濟開放區的范圍。20 世紀90 年代，我國宣布在浦東實行部分經濟特區政策，正式開發開放浦東，并進一步推動沿江沿邊開放，逐步形成了寬領域、多層次、有重點的對外開放格局，掀起了引進外資、開放發展的熱潮。

這段時期，我國沿海地區依靠“后發優勢”，發展勞動密集型的制造業，不斷融入國際貿易體系，逐步成長為世界制造業基地，極大地提高了生產力水平，釋放了我國的經濟潛力。與此同時，由于中西部地區在外向型經濟下的區位劣勢，東中西部的經濟差距不可避免地逐漸增大。隨著中西部要素在市場作用下不斷向東部流動，這種差距被進一步放大。

（三）1999-2011 年：多種政策手段推動內陸地區加速發展階段

20 世紀末，亞洲金融危機重創我國外向型經濟，東部地區生產能力出現過剩，國內通貨緊縮，亟需擴大內需；同時，改革開放20 年使我國經濟總量實現了快速增長，但區域發展不平衡的問題愈發凸顯，2002 年西部地區人均GDP 不足東部地區的40%。世紀之交，中央開始沿著鄧小平“兩個大局”的構想，著手推動內陸地區發展。

1999 年，中央作出西部大開發的戰略決策。2000 年，國務院西部地區開發領導小組成立，隨即實施了寧西鐵路、渝懷鐵路、西部公路、西部機場等建設工程，次年青藏鐵路全線正式開工。西部大開發以基礎設施建設為重點，通過中央政府投資和市場機制引導，以區域政策為抓手，為西部地區的騰飛注入了充沛動能。據不完全統計，2000 年至2008 年，中央對西部地區累計轉移支付近1.5 萬億元，東部地區企業在西部投資總額達1.5 萬多億元，西部地區保持了11%的GDP 增速。2004 年，中央相繼提出中部崛起和東北振興戰略，推動中部地區和東北地區開展新一輪工業化、城鎮化、信息化和農業現代化建設。在社會主義市場機制下，中央綜合使用財政、產業、土地、投資、稅收、金融等政策，積極推進中西部基礎設施建設，引導資本、技術、人才不斷向中西部流動。鐵路、公路、機場、電力、通信、廣播電視、天然氣管道、水利工程等一大批基礎設施的建設，為中西部經濟發展創造了起飛的條件，同時進一步完善了貫通全國的運輸體系。中西部地區借此機會，主動發揮比較優勢，優化投資環境，調整產業結構，打造優勢產業，發展科技教育，改善生態環境，提升人民生活水平，中西部與東部的發展差距呈現出逐漸縮小的態勢。

（四）2012 年至今：新發展理念指導下的區域高質量協調發展階段

我國經濟數十年的快速增長不可避免地帶來一些問題：一方面，GDP 的增長往往以生態破壞、資源枯竭、環境污染為代價，造成了負外部性，這種發展模式注定是不可持續的，并且損害了國家和人民的長遠利益。另一方面，各級地方政府為發展本地經濟，大搞投資建設，大建工業園區，導致區域間產業同構和惡性競爭嚴重，整體投資效率低下。在這樣的環境下，2013 年中央指出我國經濟進入“新常態”，不再把GDP 增速作為國民經濟發展的硬指標，并于2015 年提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。2017 年，黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

中央一系列新的論斷說明我國對區域協調發展的認識達到了新的理論高度。2011 年，國務院正式發布《全國主體功能區規劃》，對國土空間進行了科學劃分和系統布局，這是中央提高區域調控水平、提升區域發展效率的重要舉措；2013 年，“一帶一路”倡議的提出，有效促進了產能合作，重塑了我國區域開放的格局。2015 年以來，隨著《京津冀協同發展規劃綱要》《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》等國家級區域規劃的制定和實施，新時代區域協調發展的實踐比以往更有系統性，更具力度和針對性，更強調動能提升和結構優化。

三、新時代我國推動區域協調發展的主要模式

在新時代我國推動區域協調發展的實踐中，以系統觀指導下的區域分工為核心理念、以主體功能區劃分為主要手段的國土空間支撐體系建設是中央對于區域發展的頂層設計和長遠安排，在此基礎上中央綜合統籌不同層面的區域發展戰略，促進區域經濟一體化建設。對于發展條件不同的區域，中央采取區別化的政策，一方面推動有條件的地區加速城鎮化和工業化進程，高質量打造中心城市、城市群和都市圈，建立區域協調發展的動力機制，另一方面支持貧困地區基礎設施和基本公共服務的均等化建設，完善區域間轉移支付、對口援助和生態補償等制度建設，建立區域協調發展的互動機制?；诖耍疚膶⑼苿訁^域協調發展的做法概括為以下五種模式：

（一）模式一：立足主體功能區優化國土空間結構

作為一個大國，我國具有多維度的目標體系。除經濟發展，糧食安全、國防安全、生態安全都觸及國家根本利益。在整體和局部的關系上，區域協調發展要求不同區域依據其自身特點，在國民經濟和國家發展中承擔特定的職能；更進一步地，各區域下轄的子區域也應依其稟賦條件和比較優勢承擔相應的功能。我國早期的發展實踐一度片面強調GDP 的增長，對于各區域的功能定位不是很清晰，造成了大量的資源錯配和浪費，區域功能雷同現象較為突出。主體功能區戰略的提出，逐步扭轉了這種粗放的國土空間開發模式。

依據開發方式的不同，我國把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。優化開發區指發展條件較好、發展程度較高的地區，主要強調轉變發展模式，優化產業結構，提升產業能級；重點開發區是指發展條件較好但開發程度不足的地區，主要強調推進新型工業化和城鎮化建設，承接產業轉移，促進人口集聚；限制開發區重點強調保護糧食安全和生態安全，限制大規模的人口和經濟集聚；禁止開發區包括自然保護區、森林公園和重要水源等，著重強調生態保護和生態修復，為國家和人民提供生態產品。

主體功能區的劃分在提高整體經濟效率的同時，客觀上限制了部分地區的發展權利，需要一系列的財政政策、轉移支付、投資政策、人口流動政策相配合，也需要政府績效評價體系的相應升級。主體功能區戰略的落實，需要強大的中央政府凝聚各方共識，平衡各方利益，致力于最終實現國家、民族和人民的最大利益。主體功能區戰略以宏大的視角為我國國土空間開發規劃了藍圖，是國家永續發展的千年大計，在新時代我國協調區域發展的實踐中具有提綱挈領的作用，其他區域發展戰略的提出和落實都應以主體功能區戰略為基礎展開。

圖 我國推動區域協調發展的內在機理

（二）模式二：“點”“線”“面”相結合統籌區域發展戰略

統籌區域協調發展是一項長期復雜的工作。自21 世紀以來，我國相繼推出西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的四大板塊戰略，從“面”的角度奠定了我國協調區域發展的總體方略；進入新時代之后，結合新的發展需要，進一步提出了京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶共抓大保護、黃河流域生態保護和高質量發展、成渝地區雙城經濟圈建設等區域戰略；除此之外，各級政府還制定了眾多區域發展的規劃。這些戰略規劃更側重“點”“線”層面的謀劃，是對四大板塊戰略的深化和細化。綜合統籌這些區域發展戰略的有序有效對接，能夠實現“點”的突破、“線”的聯動、“面”的覆蓋，推動區域協調發展進入新的局面。

這些區域發展戰略在空間上有所重疊，但是各有側重，相互補充，互為表里和映照。作為東部地區乃至全國經濟的重要增長極，京津冀、長三角和珠三角是“東部率先發展”的橋頭堡和先鋒隊?！熬┙蚣絽f同發展”以疏解北京非首都功能，解決“大城市病”為出發點，長三角地區緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，嘗試建立更有效率的區域合作機制；粵港澳大灣區則著力探索內地與港澳地區的合作新模式，加大加深對外開放。這三大區域發展戰略充分發揮了引領示范作用，以“點”帶“面”，打造了“東部率先發展”的新格局。西部大開發實施20 年來，西部地區已然做好了“起飛”的準備，但是經濟和人口分布過散限制了進一步的發展。建設成渝地區雙城經濟圈，是提升西部地區發展能級，推動西部大開發邁向新臺階的關鍵舉措，同樣起到了“以點帶面”的作用?！伴L江經濟帶共抓大保護”和“黃河流域生態保護和高質量發展”以“線”串“點”，以“線”連“面”，圍繞生態優先和綠色發展，創新上下游地區協商合作機制，共同推進生態修復和生態保護，推動沿江沿河產業轉移和產業升級，培育轉型發展的創新驅動帶。

（三）模式三：以城市群和都市圈建設引領周邊地區發展

城市群是指以1-3 個特大城市和大城市為中心，通過發達的交通、通信網絡連結在一起的結構緊湊、聯系密切的城市群體；都市圈則是超大城市和特大城市所輻射的1-2 小時通勤范圍內的城鎮化空間。城市群和都市圈的高度集聚通過學習、匹配、共享等多種方式提升了經濟的效率。

在當今世界，高度集聚的城市群和都市圈是經濟增長、人口集聚、產業升級的主要載體和推動方式。美國排名前三的波士頓-華盛頓城市群、芝加哥-匹茲堡城市群、圣地亞哥-舊金山城市群占據了美國50%的人口和70%的GDP，以東京、名古屋和大阪都市圈為核心的太平洋沿岸城市群分布著日本超過半數的人口和超過7成的GDP。無論經濟和人口的密度還是經濟發展的質量，我國的城市群與都市圈與之相比都有一定差距。

近年來，我國明確提出以中心城市引領城市群、以城市群帶動區域經濟發展的新模式。以北京、上海、廣州、成都、重慶、西安、武漢、鄭州等中心城市帶動京津冀、長三角、珠三角、成渝、關中平原、長江中游和中原城市群發展，進而帶動四大板塊相互融合。截至2019 年，我國已經批復10 個國家級城市群，圍繞城市群和都市圈展開新一輪的投資建設，成為我國當前和未來一段時期城鎮化的主要方式之一。在我國人口不斷向城市群和都市圈集聚的趨勢下，針對城市群和都市圈的投資從長期來看具有較高的效率，也更有利于發揮對周邊地區的輻射帶動作用，同時其投資本身也是我國經濟的重要增長點。

（四）模式四：破除行政壁壘和市場分割推動區域經濟一體化

行政區域是依據自然、歷史、經濟、政治、民族等諸多因素劃定的行政管轄的范圍，經濟區域則是具有較為完整的經濟結構和一定內聚性的地域空間。由于二者空間上并不完全重合，商品和要素基于市場作用常常傾向于跨行政區域流動，以實現其最大效率，而地方政府為保護地方利益，常常以行政力量對商品和要素的流入流出進行干預。例如：對本地的企業采取某種優惠、對外地企業的進入設置準入和審批上的門檻、招工時對戶籍進行限制、進行大量重復低效的投資、抑制本地資本和勞動力的流出等等，由此形成了行政壁壘和市場分割。行政壁壘和市場分割的存在，抑制了微觀主體的活力，阻礙了區域之間要素的自由配置，也阻礙了區域之間的進一步合理分工，影響了全國統一市場的形成和區域間的協調發展。

隨著區域間經濟聯系的日益密切，商品和要素要求在更大范圍內尋求更高效的配置。黨的十九大報告指出，要讓市場在資源配置中起決定性作用，打造要素流動自由、價格機制有效、競爭有序公平、企業優勝劣汰的市場環境，表現在空間上，就是要著力打破行政壁壘和市場分割。京津冀、長三角、珠三角、成渝等地區的一體化發展都涉及了跨省級行政區域的經濟合作，區域間的協調由城市間自發合作逐步走向國家推進。例如：長三角一體化的概念始于1982 年，中央政府設上海經濟區以協調上海、江蘇、浙江等5 省1 市間的區域協作；1992 年，上海、無錫、寧波、舟山、蘇州等15 個城市協作部門主任聯席會議制度建立，并于1996 年升級為“長江三角洲城市經濟協調會”，1997 年第一次長三角城市市長聯席會召開；隨著2004 年臺州市的加入，長三角地區形成16 個城市溝通有效、運行有序的區域合作框架；2010 年，國務院批準《長江三角洲地區區域規劃》；2018 年，長三角區域一體化上升為國家戰略。目前，長三角區域間協作涉及產業、市場、交通、生態、公共服務等諸多方面，為高質量一體化的發展提供了強大的內生動力。

在全國范圍內，我國堅持不斷深化改革，不斷完善社會主義市場機制的建設，堅決打擊地方保護主義，堅決破除阻礙區域一體化發展的行政壁壘，逐步建立統一規范的制度體系，推動形成商品和要素自由流動的統一開放市場。陸銘、趙奇偉等學者的研究表明，我國商品市場、勞動力市場和資本市場的市場分割程度均呈現收斂的趨勢，國民經濟運行效率不斷提升[11]。

（五）模式五：以多維手段幫扶欠發達地區發展

我國部分地區自然環境惡劣、道路交通不便、自然資源匱乏、基礎設施薄弱、科教文衛等公共服務水平偏低，財政收入不足，在區域發展中比較優勢不顯著，缺乏自我發展能力，秦巴山區、武陵山區等集中連片特殊困難地區就是典型例子。在打贏脫貧攻堅戰的要求下，中央不斷加大對老少邊窮地區的支持力度，通過轉移支付、稅收減免和區域互助等機制，幫助其培育潛在比較優勢，實現經濟內生增長。

在中央政府牽頭、各級政府參與下，這些地區的交通條件得到極大改善。以涼山地區為例，該區域是中國最大的彝族聚居區，位于橫斷山脈核心區，72%的面積為高山地貌，崇山峻嶺，大小河流縱橫交錯，發展條件極為艱難。各級政府始終將交通基礎設施建設作為涼山經濟發展的基石、引領和支撐，目前涼山已建成四通八達的交通網絡。此外，中央政府和省級政府通過轉移支付，系統推進貧困地區水、電、通信、網絡等生產生活基礎設施的建設，同步提升教育、醫療、養老等基本公共服務水平，提升當地人力資本和生活水平。人才匱乏同樣是貧困地區發展遲緩的重要原因之一，我國通過“三支一扶”等引導政策，鼓勵青年大學生向邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區和基層一線流動，推動當地理念與技術的變革。

稅收減免是扶持貧困地區產業發展的主要方式之一。在發展較為困難的地區，中央減免增值稅、所得稅、農業特產稅等多項稅種，鼓勵當地企業提升競爭優勢。與此同時，相對發達的省市與部分貧困地區結對幫扶，利用自身特點與對應貧困地區積極開展產業合作和項目投資，幫助其培育具備地域特色的優勢產業。同時政府有序引導落后地區人員外出務工，提升勞動力素質。截至2020 年11 月23 日，貴州最后9 個深度貧困縣順利脫貧，標志著832 個貧困縣全部脫貧摘帽。幫助最貧困的地區實現跨越發展，“一個都不能少”，是我國區域協調發展戰略的獨特優勢。

四、我國推動區域協調發展的內在機理

區域發展的不平衡乃至一段時期內的兩極分化是經濟發展的客觀規律，盡管增長極、梯度轉移等理論指出，區域經濟最終會走向相對平衡，但這一過程是非常漫長的。如果沒有強大的中央政府居中調控，經濟持續向部分地區集聚與區域之間發展差距不斷擴大就是不可避免的。探尋我國推動區域協調發展的內在機理，繞不開中國共產黨的領導和社會主義中國的制度優勢，否則不能解釋我國推動區域協調發展的巨大成就。中國共產黨始終把共同富裕作為最終目標，把協調區域發展作為重要的奮斗目標，在尊重經濟發展客觀規律的基礎上，不斷推動區域協調發展向更高層次邁進。

（一）制度優勢與有為政府

從新制度經濟學的視角看，地區間復雜的外部性、巨大的交易成本、難以界定的權利關系是區域協調發展的重要阻礙。得益于社會主義制度優勢和強有力的中央政府，我國在推動區域發展戰略時，可以不必受限于區域要素稟賦的相對稀缺，也避免了包括區域間談判所需要的包括時間在內的巨額交易費用。

從新中國成立初期至改革開放的30 多年，我國采取“大推進”的工業化布局，推動了區域間的均衡發展。一方面，我國是社會主義國家，土地資源歸國家和集體所有，森林、礦藏、能源等自然資源歸國家所有，由國家統一調配，這極大提高了在全國范圍內調動和配置資源的效率和能力，有利于資本規?；度?；另一方面，中央強大的動員能力讓全國上下保持了極高的儲蓄率和較低的人力成本，國家因而能夠集中資源全力進行工業化建設。

改革開放之后，我國進入“非均衡發展”時期，外資的大規模引入和對外貿易的蓬勃發展讓東部地區迅速成為全國經濟的增長極，人才、資本、勞動力、資源、能源在市場作用下開始向東部集聚。我國的舉國體制進一步加劇了這一過程，使東部地區在國際競爭中具備較大的成本優勢。進入21 世紀以來，在支持西部、中部、東北地區發展，打造內陸增長極的過程中，中央給予中西部地區大量投資和政策傾斜，同時有力支持、有序引導由東向西的產業轉移，可以說既推動了要素從東部向中西部的擴散，又促進了要素在中西部部分地區的集聚。

與此同時，中央政府始終保持全局視野，著眼長遠利益，以高屋建瓴的視角為區域協調發展作出頂層設計。例如“一帶一路”倡議的提出就為區域協調發展提供了全新的窗口。在“一帶一路”倡議的具體實施過程中，我國的制度和體制優勢再一次集中體現，大量基礎設施建設的上馬，絕非沿邊數省財力所及，而需要一個強大的中央政府提供支撐和保障。

（二）財稅制度改革與區域協調發展

區域協調發展涉及中央政府對區際利益的再分配，不可避免地存在中央與地方的博弈，財稅制度的變遷集中體現了中央-地方關系的演進，對推動區域協調發展產生了重要影響。

我國的財稅制度大體可以分為統收統支的集中體制、“分灶吃飯”的包干制和分稅制三種形態[12]。新中國成立后至改革開放前，財權過度集中于中央政府手中，地方政府既無財政收入權，也無財政支出的自主支配權。這樣的財政體制為集中資源進行工業化建設提供了保障，也支撐了我國早期生產力平衡布局的區域均衡發展道路，推動了內陸地區的工業化和基礎設施建設。然而，過度集中的財政體制無法有效激勵地方政府，限制了地方政府因地制宜地發展本地經濟，同時中央政府對于地方具體事務的信息劣勢加大了資源錯配的概率，引發了投資的無效率。事實上，這段時期我國也大致經歷了集權-分權-收權的過程，在“大躍進”時期，我國嘗試過一定程度的財政分權，隨之而來的是地方發展經濟的激勵大增，一些重復性、低效率的工程紛紛上馬，而中央政府財力不足，不足以支撐國家重點項目的推進，分權的嘗試于是作罷。

改革開放后，為激發地方政府主動改革的積極性和區域經濟活力，中央政府大幅“放權讓利”，給予地方較大的經濟自主權，更大程度上實行了財政包干制。地方政府為獲得更多的財政收入，主動利用自身優勢調動當地資源，培育地方企業，促進區域經濟發展，其中尤以東南各省市為最。然而，過于分權的體制培養了地方政府利益主體意識，造成區域間產業同構和市場分割，不同區域之間的發展差距也由于要素稟賦和區位條件的差距而越拉越大，形成了所謂的“諸侯經濟”。

1994 年，“分稅制”改革在全國推行，中央依據財權與事權結合的原則，對地方實行稅收返還和轉移支付制度。中央政府改變了此前在財政收入分配中的被動地位，從而有能力也有財力推動一系列調整區域發展格局的戰略措施，大規模的投資建設和轉移支付成為可能。在分稅制的財政約束下，地方政府逐步拓寬融資手段，土地財政和地方債務問題相繼出現，讓地方獲得大量投資的同時背上了沉重的負擔。在新時代的改革實踐中，現代財政制度和新型央地關系的建立是推動區域協調發展的關鍵一環。

（三）從區域均衡走向人的均衡

新中國成立至今，我國先后實行了區域均衡發展戰略和從非均衡走向均衡的區域非均衡發展戰略。然而在支持落后地區發展的過程中，由于區域差異客觀上的存在，形成了大量工業項目和基礎設施投資的低效率，與此同時大規模舉債也讓當地政府陷入債務陷阱。

承認不同地區發展條件差異的客觀存在，是我國協調區域發展過程中的重大理論進步。在此基礎上，要按照自然規律和經濟規律解決發展的不平衡問題，不再追求區域發展上的平均主義，而是讓有條件的地區優先集中發展，在發展的過程中追求相對和人均意義上的均衡。區域的不平衡是普遍現象，但共同富裕體現在人均而非區域意義上，共同富裕的實現也不以區域平均發展為必要前提。對于部分不適宜進行工業化城鎮化建設的區域，重資引進的工業項目多數難以維持，大片規劃的工業園區幾近拋荒，沉重的債務負擔也影響了當地的長遠發展。著力提升其教育、醫療、養老等公共服務水平，引導人口合理有序地移居到區域中心城市和城市群，是更有效率、更符合經濟規律和長遠利益的選擇。公共服務均等化供給直接有效地提升了當地人民的生活水平，針對人的投資也能夠隨著人的流動而在全國范圍內實現其價值。

五、我國推動區域協調發展的未來展望

當前，在由決勝全面建成小康社會轉向開啟全面建設社會主義現代化國家之際，我國推動區域協調發展的偉大實踐也翻開了新的篇章。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我國將繼續保持戰略性、前瞻性、全局性的思維，持續推動區域協調發展向更高層次邁進。

（一）理性看待和應對我國南北發展的差距

我國南北增長的差距不同于東中西部之間的發展差距，前者主要來自于供給側結構性改革背景下北方經濟結構轉型期的陣痛，而后者主要源于外向型經濟下區位特點造成的工業化開發的先后和強度不同。我國北方具有豐富的礦產、能源等自然資源，完備的重工業基礎及配套設施和眾多高水平大學和科研院所，能源、化工、冶煉、機械等重工業已成規模。由于國際宏觀經濟形勢的變動和國內以去產能為重點的供給側改革，北方經濟發展較之南方呈現放緩之勢?！笆奈濉逼陂g，隨著供給側結構性改革由去產能轉向升級提能，應通過稅收優惠、研發補貼、金融支持、政府采購等一攬子政策，支持東北、華北、西北各地區依托自身優勢和現有經濟結構錯位布局區域戰略產業，以國家力量推動核心要素跨區域整合和南北經濟技術交流。

（二）協同推進大中小城市與特色小鎮建設

協同推進大中小城市與特色小鎮建設是解決區域內部發展不協調的主要手段?；趨^位、交通、人口、科技、產業、基礎設施等各方面的比較優勢，合理擴大大城市規模、提升大城市密度，有利于進一步實現規模經濟和范圍經濟。但大城市的發展不是其輻射范圍內要素的簡單堆砌，也不應以中小城市和縣域經濟的空心化為代價?！笆奈濉逼陂g，要依托城市群、都市圈打造現代化“水陸空”一體的區域交通網絡，統籌區域基礎設施建設和區域發展規劃。大城市要利用集聚產生的創新動能著力發展先進制造業和高端產業，加強區域金融、咨詢、物流、科研中心的建設，提升服務區域經濟的能力和效率，成為帶動區域發展的“龍頭”；中小城市和小城鎮要利用成本優勢和自身特色，通過與大城市共建產業園區等方式主動承接大城市產業轉移，配套上下游與周邊產業，發展旅游、康養、生態、體育等第三產業，提升地方就業水平；城市群外圍區域要憑借自身優勢主動融入城市群都市圈建設，以大分散、小集中式的區域開發模式發展地方特色產業。

（三）建立完善的經濟區劃體系

我國區域經濟的復雜性決定了區域政策的多元化，只有更深刻地認識我國的國土空間與經濟地理，更科學地對我國的區域板塊進行細分，才能因勢利導、因地施策地創新區域協調發展模式，更精準更高效地推動區域協調發展。我國先后對國土空間進行了東中西三大經濟帶、東中西東北四大板塊和四類主體功能區的劃分，但目前仍缺乏更加細致的經濟區劃體系。從地理上看，山區、溝谷、平原、盆地、丘陵、高原等地形具有不同的稟賦優勢；從政治上看，革命老區、民族地區、邊疆地區在區域發展中面臨著不同的約束；從產業上看，各產業門類在全國范圍內集聚分布，不同區域產業結構不盡相同；從行政上看，我國存在著明顯的行政區經濟與行政區邊緣經濟?！笆奈濉逼陂g，要綜合考慮政治、經濟、地理、生態等因素，將我國區域板塊進一步細分，并針對不同地區實行多元化差異化的區域政策，推動區域經濟高質量發展。

（四）加強支持欠發達地區發展的頂層設計

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，但同時強調“勝非其難也，持之者難也”。這表明，支持欠發達地區發展是一場持久戰。我國之前更多通過制定區域發展戰略和區域發展規劃等方式支持欠發達地區發展，在具體實施過程中容易出現整體規劃不力、執行力度不強、政策缺乏可持續性等問題。為應對這些問題，應加快制定支持欠發達地區發展的制度體系，建立有利于推動欠發達地區發展的長遠規劃、法律法規、土地和財稅政策?！笆奈濉逼陂g，爭取將協調區域發展的內容寫入憲法總綱，為其他區域協調法律法規的制定提供最高法理依據。應將支持欠發達地區發展的財政、金融、投資等方面的區域政策通過相關法律法規的制定形成法律化和制度化，不斷加大對欠發達地區的投入力度。此外，應在區域合作、生態補償、區際互助等方面積極進行制度探索，推動區域協同立法，創新區域間行政協調機制，加快全國性生態補償法立法，建立區域互助機制的制度保障。