金融科技域外治理經驗及對我國的啟示

□黃 昊

一、引言

伴隨著中國信息技術的高速發展和“互聯網+”產業的深入推進，以金融科技為代表的新型互聯網金融產業正改變傳統金融格局，不斷衍生新業態，例如：在銀聯之外創造了第三方支付模式、各類金融交易市場出現了股權眾籌、IPO 之外產生了ICO、央行征信之外又有大數據征信等。金融科技通過將金融資料數據化方式，使得大數據、人工智能和機器學習等技術手段得以成為實用工具，并扮演金融去中介化、提升金融服務供給的可獲得性、增強金融運行效率等角色，切實為傳統金融模式下的“邊緣金融人”提供了更多獲得金融服務機會，具有一定普惠金融作用。但與此同時，金融科技所具有的內在特征也在不斷挑戰傳統金融監管固有邏輯，再加上整個社會對金融科技這類新型產業的倫理共識缺位、傳統監管內生邏輯缺陷及行業監管規范適用不力等內外因素的綜合影響，致使中國金融科技產業在發展過程中不僅產生了諸多具有典型特征的風險事件，也引發了系統性風險。對此，自2019 年以來，一行兩會相繼發布了一系列金融科技領域監管政策，如中國人民銀行于2020 年5 月頒布《關于開展金融科技應用風險專項摸排工作的通知》、證監會于2020 年1 月頒布《證券公司風險控制指標計算標準規定》、銀保監會于2020 年7 月頒布《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》等，其中包括金融科技的技術標準、業務經營規范、風險控制指標等多個維度。尤其是在安全領域，央行、銀保監會及證監會等監管部門陸續出臺了涵蓋金融信息數據安全、網絡安全、移動引用安全、平臺安全等方面的具體監管政策。

2020 年11 月2 日，銀保監會會同央行發布《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》，規范小額貸款公司網絡小額貸款業務，統一監管規則和經營規則。同日，中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會、國家外匯管理局對螞蟻集團進行了監管約談，意味著針對金融科技公司的監管政策正在逐步收緊。隨著中國金融開放程度不斷提升，在平臺資本的國際化、集團化和混業化趨勢下，全面深化金融改革開放，有效防范內外風險共振，消除監管灰色地帶和監管空白勢在必行。

二、文獻綜述

國外有關金融科技監管與治理的研究較多，且主要集中在對金融科技監管模式、監管歷程特點與升級等領域的研究。Chris Brummer（2019）等人認為傳統金融監管模式之所以不適用于金融科技監管，是因為金融“三元悖論”，即金融創新、監管簡單和市場穩定，一次只能實現兩個維度。Weber(2014)等人認為當前全球金融科技監管主要分為四種模式：自由放任模式、特別許可模式、試驗模式及新設框架模式，代表國家包括：美國、英國、德國、日本及新加坡等。從歷史發展角度來看，金融與科技的結合并非偶然，金融與科技一直都是相互促進和相互制約。Douglas W.Arner（2015）將金融科技發展歷程劃分為三階段：金融科技1.0 時代（1866-1967）是金融機構借助通訊技術初步實現金融全球化，例如1918 年美聯儲建造了轉移大額付款系統、1952年富蘭克林國民銀行開始發行信用卡、1960 年ATM 機的出現等；金融科技2.0 時代（1967-2008）是金融數字化發展時代，眾多金融機構開啟異地跨行支付清算業務處理電子化系統以及進入21 世紀以來銀聯跨行支付系統和商業銀行行業支付系統組建等；金融科技3.0 時代（2008-至今）基于互聯網技術連接多種金融場景，開拓了普惠金融服務邊界，加速了數字金融對實體產業的支持與發展。

多數國內學者認為金融科技所蘊含的風險更為復雜，除了傳統金融風險以外，同時也存在因技術創新和產業融合所帶來的復合型復雜風險（謝平等，2014）。例如，金融科技業務所需要的技術和交易平臺系統會引發技術性風險；復雜的數據搜集、分析及其金融科技企業內部程序控制之間的協調問題易引發操作風險；金融科技去中心化及互聯網關聯性特征易產生系統性風險等（劉江濤等，2019）。在應對金融科技風險方面，羅福周等（2018）認為要建立金融科技監管范式，關鍵要分清金融科技中金融部分與科技部分。關于金融方面問題，屬于特許經營范圍內容，必須納入監管。對于科技方面問題，屬于行業發展問題，需要制定相關技術標準和安全規定。皮天雷等（2018）認為，對涉及國家金融安全和消費者權益保護問題必須實行嚴格監管。對一般性金融產品和服務，要保持科學、有效及合理監管，防止監管過度而誘發其它風險。

綜上所述，無論是政府部門還是學術界，對于金融科技監管都持有嚴格監管的態度。但由于金融科技的快速發展已經突破了傳統金融業務范圍界限，因此，普遍認為當前金融科技監管在技術手段、操作流程和法律規范等方面存在明顯問題，極易產生監管滯后、監管空白和監管無效等問題（夏詩園和湯柳，2020）。因此，在中國金融與世界其他國家金融交互越來越深且金融創新環境越發復雜的環境下，有必要結合國外金融強國的治理經驗，通過整合社會資源，彼此取長補短，構建具有多元主體、多部門協調，具有互動、協商與合作的多層次金融科技治理體系。

三、中國金融科技發展現狀及其發展困境

（一）中國金融科技發展現狀

1.金融科技市場規模不斷增大，應用場景不斷豐富。中國金融科技市場的發展經歷了由量變到質變的過程。早在2007 年互聯網金融發展初期，由于國內相關金融科技基礎設施建設的不完善，此時的金融科技只是簡單的傳統金融業務線上化發展，并未真正意義上達到普惠金融發展目標。而隨著2016 年中央政府所制定的“互聯網+”發展計劃后，我國金融科技產業才真正意義上實現了由注重線上流量發展模式轉變為金融科技驅動發展模式，此時以大數據、云計算及區塊鏈等為底層技術的新金融科技模式層出不窮，創造了包括移動支付、大數據征信、反欺詐模型、線上信貸等多種金融模式。根據艾瑞咨詢統計數據顯示，2017 年中國金融科技市場營收規模達到6541.4 億元，同比增長55.2%；2018 年金融科技市場營收規模達到9698.8 億元，同比增長48.3%；2019 年中國金融科技市場營收規模達到14365.0 億元，同比增長48.1%，連續3 年保持高增長率，突顯中國金融科技市場發展潛力。在企業競爭方面，中國金融科技企業也取得了優異成績。根據《2019 胡潤全球獨角獸榜》統計，中國科技金融獨角獸企業達到22 家，占全球上榜金融科技獨角獸企業總數的39%，其總估值為2620 億美元，占全球總估值的70%。在此影響下，中國金融科技產業不斷探索，底層應用范圍規模日益擴大，并與用戶場景緊密結合，應用場景不斷豐富（見表1）。

表1 中國金融科技應用場景

2.金融科技與消費領域聯系愈發緊密，商業模式的穩定性與拓展性不斷增強。在傳統金融模式下，受到法律和技術的雙重約束，傳統信貸只能服務于市場中擁有抵押物的20%的金融需求人群，其信貸業務難以繼續下沉。但在金融科技模式下，多維度的信用評價和高效率的風險防控機制，很容易將金融服務下沉，直接增加了長尾末端金融客戶的金融服務可獲得性。金融科技實質上是連接了傳統金融和市場中的金融需求者，起到中間信息中介平臺作用。但對于金融科技企業而言，其發展動力是獲得更多的經濟效益，而非僅提供中介服務。因此，金融科技的發展越來越與經濟發展的最終目的相結合，即與消費端相結合，從而形成了由金融科技驅動的現代金融消費模式（見圖1）。由于金融科技企業掌握了更多市場數據且有能力將其進一步加工，因此，金融科技驅動下的消費商業模式更加穩定。同時，現代互聯網技術又是不斷發展前進的，可不斷豐富和增加新技術在新領域的應用，所以，在金融科技驅動下的金融消費模式又是可拓展的，表現出顯著的跨產業性質的混業經營特征。

圖1 金融消費商業運營邏輯

3.金融科技監管日益嚴厲，監管領域和內容不斷細分。金融科技的創新能力有助于傳統金融領域變革，加速金融資源分配效率。但金融科技作為新興業態形式，同樣具有高風險問題。因此，金融科技的健康發展同樣離不開合規監管，防止金融科技企業打著金融科技創新的旗號，從事違反金融市場規定而獲取私益行為。對此，自2019 年以來，央行、銀保監會、證監會等部門陸續出臺了若干有關金融科技監管政策，秉持穿透性監管理念，全面堅守金融發展紅線（見表2），重點加強在金融科技安全應用領域的安全監管，包括：金融信息數據安全、網絡安全、平臺安全及業務安全等內容，初步構建成中國金融科技監管框架體系。

表2 中國金融科技主要監管政策

（二）中國金融科技發展困境

1.資本全球化發展模式催生出新經濟形態-平臺經濟模式。而平臺經濟模式具有強大的價值傳播能力和復雜的組織體系，并在某些領域已經具有和政府有關部門進行博弈能力，對金融監管提出了全新挑戰，突出表現在現有法律適用性方面。例如，提供金融科技服務的信息平臺利用多方協議，撮合金融科技市場參與者，并在網絡渠道中進行債券和債務處理。因此，嚴格意義上來看，這些金融科技參與者與金融科技平臺之間存在勞務關系，理應受到《勞動合同法》的保護。但金融科技平臺則模糊平臺競技模式下的勞務關系，利用法律的不適應性和滯后性逃避相關法律責任。這也是金融科技風險產生的重要原因之一，即線上金融監管嚴厲程度顯著低于線下金融監管，其合規成本更低。此外，金融產業具有龐大的規模效應，金融科技平臺所掌握的金融資源越多，其成本就越低、收益也越大。因此，金融科技平臺在利益驅動下必將走向壟斷，擊垮市場競爭對手或進行企業吞并。而那些被淘汰的金融科技平臺或企業也會擁有一定的金融客戶，一旦平臺或企業的倒閉就極可能引發小范圍金融風險，甚至是系統性金融風險。

2.金融科技產業的機遇和風險并存，急需建立符合時代發展特征的現代金融治理體系。金融科技作為金融產業和科技產業的深度融合產物，是數字經濟時代下的金融發展制高點，具有極強的市場競爭力。但同時，金融科技的產生與發展模糊了傳統金融產業邊界，使金融風險結構且傳播速度更快，因此，需要謹慎發展。目前，我國雖然已經在金融科技創新領域實現了許多突破性進展，例如：利用移動智能設備、生物識別技術實現了金融多場景應用等。但還未真正意義上實現普惠金融發展目標，小微企業借貸仍然難以擺脫傳統銀行的借貸抵押模式。因此，未來金融科技的發展仍然要以服務人民為核心，加速金融科技的普惠金融功能應用和拓展。而與之相對應的則是進一步構建和完善金融科技治理體系，包括利用科技創新反作用于金融監管，實現對金融科技產業監管的精準性和即時性。但目前我國金融科技監管政策仍以單一部門出臺政策為主導，并未形成統一整體，監管理念、方法和手段仍然分散，不利于建立完善統一的金融科技監管體系。同時，還要注重對金融科技監管的制度構建，明確金融科技發展的紅線和底線思維，防止金融科技可能產生的“破窗效應”。

3.金融科技發展水平層次不齊，金融資源供給極不平衡。在傳統金融模式下，中國金融發展就已經存在城鄉發展不平衡問題，包括地區間的不平衡、城鄉間的不平衡及農村社會內部的不平衡等。即使有農村金融服務下鄉政策，不斷為農村輸送金融服務，但農村居民并不是主要受益者。相反，因為金融資本的逐利性，導致農村資本仍是集中在少數地區，無法覆蓋我國廣大農村地區。而隨著金融科技的發展，城鄉金融鴻溝問題不僅沒有得到解決，還引發了因技術約束所導致的金融機構發展不均衡問題。例如，傳統大型商業銀行或金融科技企業具有資金優勢或技術優勢，因此，能較為順利地開展金融科技服務或進行金融科技轉型。然而，那些中小型銀行則難以適應數字經濟發展，再加上金融科技的優勢疊加效應和劣勢積累效應，致使我國不同類型、不同地區的銀行又出現了進一步的分化，銀行之間的科技水平和業務能力差距進一步拉大。其中，大部分中小型銀行表現出多種轉型困境，包括技術人才困乏、基礎數據累積不足、內部組織架構轉型困境等。

四、美、英金融科技治理措施及對我國金融科技合規發展的啟示

隨著金融科技在支付、網絡借貸、證券資管及銀行保險等領域的大范圍深入應用，全球金融產業正面臨深刻的變革影響。一方面，金融科技的內生優勢能夠促進金融產業創新、提升效率及加快普惠金融發展。另一方面，金融科技的不確定性及逐利性又給各國的金融體系穩定帶來了諸多挑戰。尤其是隨著金融科技在跨界支付和交易領域的應用，金融科技的跨境問題處理將越來越重要。因此，學習美國和英國等金融科技強國的金融科技治理措施，將對中國金融科技產業的國際化發展具有重要借鑒意義。

（一）美、英金融科技治理措施

金融監管作為一種平衡術，其核心內容是在保證金融體系穩定運行的前提下，推動金融高效運轉，盤活經濟發展。因此，金融科技監管可能存在三種監管模式：一是注重金融系統穩定，采取嚴格監管措施，其代價是金融科技創新緩慢，甚至是停滯不前；二是鼓勵金融創新，以完善的金融體制制度托底，最大可能地加速金融創新，其代價是易產生金融風險，對相關監管部門的風險抵御能力和事后處理能力要求較高；三是折中監管，根據金融科技實際發展狀況，制定不同監管政策，遵循先有限創新再有限監管原則。而美國和英國的金融科技監管模式分別為第一種和第二種監管模式（見表3）。

表3 美國、英國金融科技監管模式

其中，美國屬于典型的限制性金融科技監管模式，其監管理念是抓住金融科技本質，無論金融科技最終以何種業態形式輸出，都將按照其功能分類納入到現有的金融監管體系，通過新立法或補充金融法律法規（如：《創業企業融資法案》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》等），并最終提出了十項金融科技監管策略方案，包括思考金融科技生態系統、重視消費者權益、促進金融科技包容性和安全性、克服潛在技術偏見、提升透明度、制定技術標準、安全保護、提升金融基礎設施、維護金融穩定及加強跨部門合作。尤其是強調金融科技的混業經營特征，鼓勵采取監管協調策略，并由美國消費者金融保護局（CFPB）攜手多個州級監管機構成立了美國消費者金融創新網絡（ACFIN），其目的是根據金融科技創新發展動向制定相關監管政策，以打擊金融市場欺詐、歧視及欺騙等行為，促進市場合理競爭。

英國金融科技監管屬于試驗型監管，以推動金融創新為目標，允許挑戰傳統金融商業模式，并消除不必要的金融監管障礙，對傳統金融模式可進行一定程度的破壞性創新。對此，在2015 年英國金融行為監管局（FCA）推出了監管沙盒模式（見圖2）。其中，監管沙盒的監管對象并無嚴格限制，一切從事金融科技的企業或金融機構都可申請監管沙盒測試。但監管機構會根據不同類型的金融科技企業制定差異性監管環境，而申請企業只能根據規定進行范圍內的金融創新。圖2 監管沙盒運作流程表明，金融科技企業首先要在線上向金融行為監管局申請測試，待金融行為監管根據相關評判標準后再向申請企業反饋是否通過。對于未通過企業，可進行調整后再進行線上申請。對于申請通過企業則直接進入監管沙盒測試階段。若在測試中存在風險違規行為，金融行為監管局有權直接終止測試。若企業完成整個測試過程，金融行為監管局便會在最終測試后提供一份監管沙盒報告，供金融科技企業參考。

圖2 金融科技監管沙盒模式

（二）美英金融科技治理對我國金融科技監管的啟示

1.加強金融科技發展理論研究，選擇合理科學的金融科技監管模式。美國和英國兩個作為世界金融科技強國，在金融科技監管選擇了兩種完全不同模式，究其原因在于當今世界上對于金融科技這類新興產業的基礎理論研究還不足，并未完全掌握金融科技發展規律。因此，各國只能依據各自金融特征采取最適用于本國的金融科技監管模式。而對于中國金融科技監管而言，也要立足于本國金融體系，以保證金融體系穩定為前提，再進行金融創新。例如，防止金融科技無序擴張，尤其是要禁止那些打著金融科技創新旗號的企業，避免中國P2P 產業發展教訓，防止金融投機行為。但在我國正在加速金融開放的背景下，也不能對金融科技產業過度監管，約束創新。對此，可堅持底線思維，創建金融科技風險紅線，尤其是不得以金融創新為名進行非法集資行為。

2.以人為本，加強對金融消費者權益保護。金融科技創新的根本目的是創新金融產業，為更多金融需求者服務，而非企業不顧消費者利益只為獲益。因此，加強金融科技消費者權益保護勢在必行。由于金融科技產業正處于發展探索階段，因此，金融監管部門不能保證通過事前監管，及時防止金融科技風險。但可以通過事后補償機制，在一定程度上緩解金融科技消費者損失。具體可學習美國針對金融科技產業可能產生的問題或糾紛，出臺針對性法律規范，為消費者提供保障依據。或可學習英國制定金融服務補償計劃（FSCS），當金融科技產生風險或破產時，給予消費者一定資金補償。

3.采取主動出擊監管策略，不斷豐富和完善監管工具。由于金融科技業務模式具有極強的混業經營特征，因此極易產生系統性風險，對一國的金融穩定產生巨大挑戰。對此，金融科技監管應當采取主動出擊策略，以防止系統性風險。例如，不斷對現有的金融科技發展趨勢進行評估判斷，評估金融科技發展對國家金融安全影響程度。同時，加強對系統性金融風險監管，包括與之相關的環境因素和技術因素。在監管手段方面，要利用好科技創新，將更多的技術，包括大數據、云計算、人工智能等技術融入到監管體系，創新和豐富監管工具，對金融科技企業的創新進行實時監管，預防可能產生的系統性風險。

五、中國金融科技監管體系構建的策略選擇

（一）豐富金融科技理論建設，構建完善的金融科技監管法律體系

在現有的金融監管體系下，科技驅動金融創新必然會產生技術性風險、操作性風險及系統性風險。其原因在于現代金融理論不適用于金融科技這類復合型產業發展需求，傳統金融監管理念、方法及工具都存在顯著的偏差性。因此，只有加強和豐富金融科技理論建設，才能真正意義上解決當前金融科技所蘊含的風險問題。然而，理論基礎是實際現象的抽象，因此，有關金融科技監管的理論和理念只能隨著金融科技的發展而不斷演化升級。對此，本文建議從金融科技產業內部規范入手，先從制度和技術兩方面著手建設符合中國金融科技產業發展的監管體系。具體而言：第一，制定行業標準，明確市場準入和退出監管標準。大量的實踐經驗表明，當前我國金融科技產業進入門檻較低，大部分金融科技企業只是打著金融創新旗號從事傳統金融活動或違法金融活動，缺乏長期發展規劃。一旦中間某些環節出現資金斷鏈或遇到風險后，難以解決金融風險而導致企業破產，為消費者或投資人帶來較大風險。對此，建議我國金融科技產業要建立明確的準入制度和準入門檻，如發放牌照、規定注冊資本、技術條件、辦公設備與環境等，保證消費者和投資人的基本利益。同時，建立科學合理的退出機制，構建退出保護機制，當企業破產時，首先維護消費者利益。第二，對金融科技業務變更進行嚴格監管，并通過加強日常監管力度等方式，不斷修正監管內容。金融科技具有混業經營特征，在金融業務邊界日益模糊的背景下，金融科技企業很可能就會進行無牌照經營服務。因此，監管部門需要明確各類金融業務的經營標準及業務變更條件，防止違規經營。而防止無證或無資質經營的最優方法則是加強對企業的日常經營檢查，一方面可及時發展金融科技企業的潛在風險，另一方面可實時了解金融科技發展趨勢，對監管內容進行及時調整。

（二）加速金融科技監管范式變革，增強監管部門的金融科技監管工具與手段

現有的監管體系和監管手段之所以難以適應金融科技發展需求，其最重要原因在于現有的金融監管范式與金融科技發展不匹配。例如，金融科技的數據搜集和處理能力高于傳統金融機構幾個數量級，因此，傳統金融監管工具根本無法實時追蹤金融科技企業的業務經營流程，或存在監管空白區域等問題。對此，可采用以科技應對科技方式，不斷提升監管機構的監管科技水平，以提升風險識別能力。具體而言：第一，提升金融監管的科技能力，利用已經成熟的大數據、云計算等新興數字技術作為新的監管工具，重點應用在金融風險危害大且易引發系統性風險領域，如反洗錢、監管套利等。同時，鑒于金融監管機構的技術能力有限，在初期可采取合作方式，與技術研發企業合作，快速提升金融監管部門的監管科技水平。在發展成熟期后，金融監管部門可利用機器學習能力不斷豐富和完善金融監管工具，最終達到監管目標；第二，注重金融科技發展環境創新，繼續推廣監管沙盒。金融科技監管除了監管工具和監管手段創新以外，還需要監管制度創新。監管沙盒模式作為一種試驗性金融科技制度創新，不僅僅是對金融科技企業產品創新的考驗，同樣也是對金融監管部門的監管能力的考驗。一方面金融監管機構可檢驗當前監管手段能否適應滿足金融科技發展需求，另一方面也可通過不斷學習，加強與金融科技企業的合作溝通，積極有效地創新監管。目前我國僅在6 個市區試點，與我國金融科技產業規模相比，仍需要進一步推廣。

（三）充分利用好社會監管資源，構建金融科技協同監管體系

金融科技具有顯著跨界特征，而傳統科層式監管模式屬于條塊分割式監管，會存在許多監管真空地帶或權責不明問題。因此，金融科技監管主體不能僅限于傳統金融機構，還需要其它社會主體協同監管。例如，與行業協會或科研機構合作，依據金融科技市場內的多元表達，更全面地認識金融科技產業和發展趨勢，以構建有效的金融科技監管體系。同時，建立吹哨人機制，重視社會大眾及媒體的監督職能和作用，并將其嵌入金融科技治理體系，允許大眾披露金融科技企業的不當信息行為，利用社會輿論約束企業不當行為。此外，也可將金融科技內嵌到部分非重要監管環節，一方面節省資源提升效率，另一方面避免操作風險。例如，利用區塊鏈技術所具有的“代碼即法律”特征，使用區塊鏈智能合約功能，設立金融科技企業違規警戒線。即只要金融科技執行了某些違規行為，系統可自動監測并記錄在案，而不會受到人為因素影響。