行政規(guī)范性文件“上位法依據(jù)”的司法判斷

戴 杕

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所， 北京 100009)

一、問題的提出

規(guī)范性文件如果要對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，就必須具備上位法依據(jù)，這一觀點不但常見于學(xué)理討論之中，在2018年頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中也被強調(diào)(1)該解釋第148條第2款第(3)項將“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益”列為“規(guī)范性文件不合法”的情形之一。。對于“上位法依據(jù)”的理解，一般認為，行政機關(guān)可以對上位法中的權(quán)利義務(wù)進行具體化，以及對內(nèi)部組織和程序進行規(guī)范[1]，以上內(nèi)容被認為系行政權(quán)的“固有權(quán)能”[2]，行政機關(guān)憑職權(quán)即可制定；而如果行政機關(guān)要在上位法規(guī)定之外創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)，就必須具有上位法的授權(quán)[3]。按照上述要求，法院在遇到規(guī)范性文件中的創(chuàng)制性規(guī)定時，需要對其授權(quán)依據(jù)是否符合要求進行審查。然而實踐中存在的一個問題是，上位法中的授權(quán)往往并不明確甚至是“空白支票”式的[4]，這給法院的判斷帶來了困難，隨著規(guī)范性文件附帶審查的不斷推進，如何為上位法依據(jù)設(shè)置合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以切實發(fā)揮司法審查在保障規(guī)范性文件合法性上的作用，值得引起關(guān)注。

二、“上位法依據(jù)”判斷的既有司法實踐

(一)司法實踐中規(guī)范性文件授權(quán)條款的基本情況

為了對實踐中的上位法授權(quán)情況進行說明，本文對《行政訴訟法》修訂前后，涉及規(guī)范性文件或其他行政法規(guī)范合法性審查的案件進行了搜集，共發(fā)現(xiàn)法院對涉案規(guī)則進行實體審查，并說明理由的案件102起(2)具體包括最高人民法院公報案例、指導(dǎo)性案例，以及在《人民法院報》《人民司法·案例》《中國行政審判指導(dǎo)案例》等重要刊物上發(fā)布，涉及規(guī)范性文件或規(guī)章審查的案例，以及《行政訴訟法》修訂后，涉及規(guī)范性文件附帶審查，并在裁判理由中明確引用新《行政訴訟法》第53條或第64條的案件，最后搜索時間：2019年8月20日。在搜索時，部分案件為當(dāng)事人不同，但基本案情相同的“串案”，此處不再重復(fù)統(tǒng)計。。在這百余起案件中，有27起案件中存在上位法的授權(quán)條款。而在這27起案例中，上位法授權(quán)條款按其詳略程度，可大致分為以下幾種類型：

1.僅包含制定主體

有9起案件中的上位法規(guī)定由某個或某類行政機關(guān)作為規(guī)則制定的主體，但并未在授權(quán)事項上作進一步的限制，只是概括地規(guī)定由其制定“實施細則”或“具體規(guī)定”。例如在“博坦公司訴廈門海關(guān)行政處罰決定糾紛案” 中(3)參見《最高人民法院公報》2006年第6期。，1987年《海關(guān)法》第60條規(guī)定海關(guān)總署“根據(jù)本法制定實施細則”；又如“李元溢訴仙游縣社會勞動保險中心補繳基本養(yǎng)老保險費并重新計算和發(fā)放基本養(yǎng)老保險待遇案” 中(4)參見福建省莆田市中級人民法院(2010)莆行終字第121號行政判決書。，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府“根據(jù)國家的統(tǒng)一政策，對職工養(yǎng)老保險作出具體規(guī)定”。

2.包含制定主體與規(guī)則制定事項

有8起案件中的上位法除了制定主體之外，還規(guī)定了行政機關(guān)規(guī)則制定所針對的事項或行政目標(biāo)。例如“桂冠公司與大化瑤族自治縣水利局取水許可糾紛上訴案” 中(5)參見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2005)桂行終字第13號行政判決書。，1988年《水法》第34條規(guī)定，“水費和水資源費的征收辦法，由國務(wù)院規(guī)定”；又如“睢寧縣天龍新型墻材廠等與睢寧縣人民政府違法及行政賠償上訴案”中(6)參見江蘇省高級人民法院(2015)蘇行終字第00816號行政判決書。，《江蘇省發(fā)展新型墻體材料條例》第17條要求縣級以上人民政府“限期淘汰以粘土為生產(chǎn)原料的磚瓦窯廠”。但除了事項或行政目標(biāo)之外，上述案件中的上位法也未再提出進一步的要求。

3.包含制定主體、事項與一定的要求

除了前述17起案件之外，另外10起案件中的上位法對于授權(quán)的行使提出了一定的要求，具體情況如表1所示。

表1 規(guī)范性文件上位法的具體授權(quán)要求

續(xù)表(表1)

(二)法院對上位法依據(jù)的不同判斷方法

上述案例從一個側(cè)面反映出了上位法授權(quán)條款的情況，授權(quán)條款在主體、事項、要求等方面詳略不一，而在更多的案件中，法院甚至可能很難找到直接的授權(quán)依據(jù)。那么，其中哪些案例中的規(guī)范性文件可以視為具有上位法依據(jù)？一個比較明確的回答是，如果規(guī)范性文件明顯超出授權(quán)范圍，或者上位法已明確排除了規(guī)范性文件的制定權(quán)限，那么法院自然可以認定其不具有上位法依據(jù)。例如在前述“盛木慶案”中，在上位法已經(jīng)明確“參保人員確需急診、搶救的，可以在非協(xié)議醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)”的情況下，涉案規(guī)范性文件在制定報銷名錄時，排除當(dāng)事人在非定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)報銷的可能性，便被法院認為超出了授權(quán)范圍。又如一些案件中，上位法已經(jīng)對相關(guān)權(quán)利義務(wù)進行了明確規(guī)定，規(guī)范性文件額外增設(shè)相對人義務(wù)，限制相對人權(quán)利的，亦被認為不具有上位法依據(jù)[5]。但上述規(guī)定明確的上位法并不多見，在其他案件中，法院如何對規(guī)范性文件是否具有上位法依據(jù)進行判斷，司法實踐中體現(xiàn)出以下幾種看法：

1.以上位法中的授權(quán)條款作為依據(jù)

在前述包含上位法授權(quán)條款的案件中，法院基本上都認可其可以作為規(guī)范性文件的依據(jù)。我國學(xué)界曾認為，上位法中的授權(quán)條款應(yīng)當(dāng)是明確的[6]，不過對于何為“明確”，亦存在不同看法。按照嚴格的授權(quán)明確性要求，授權(quán)應(yīng)包含授權(quán)事項、目的、標(biāo)準(zhǔn)、程序等多方面的要求[7]；俞祺認為，授權(quán)只要規(guī)定了具體的事項和一定的范圍，而不是寬泛地規(guī)定某行政機關(guān)負責(zé)某項工作，就已經(jīng)屬于明確[8]； 凌維慈、周樂軍認為，概括式的或基于不確定法律概念的授權(quán)亦可滿足要求[9-10]。而從前述案件的審判情況來看，法院對授權(quán)條款采取了最寬松的態(tài)度，無論授權(quán)條款形態(tài)如何，法院均未僅因其不夠明確而否認規(guī)范性文件的合法性。在一些案件中，法院甚至?xí)绞跈?quán)條款的限制。例如在前述“黃金成案”中，國務(wù)院《物業(yè)管理條例》系授權(quán)“省、自治區(qū)、直轄市”制定物業(yè)管理區(qū)域的具體劃分辦法，而涉案規(guī)范性文件系成都市武侯區(qū)制定的。但法院認為，只要該規(guī)范性文件與上位法不存在沖突即可，制定主體與授權(quán)條款不一致并不影響其效力。

2.以上位法中的原則或精神作為依據(jù)

在一些案件中，上位法中并不存在直接的授權(quán)條款，但法院會將其中一些原則性要求視為行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的依據(jù)。例如在“程相東上訴北京市公安局東城分局其他案”中(7)參見北京市第二中級人民法院(2016)京02行終911號行政判決書。，北京市政府對戶口管理工作提出了“維護人民群眾切身利益，又嚴格控制首都城市人口規(guī)模”的指導(dǎo)原則，北京市公安局據(jù)此制定規(guī)范性文件，規(guī)定被收養(yǎng)人須確立收養(yǎng)關(guān)系2年以上方可辦理進京戶口登記。法院認為，該規(guī)定“具有上位法依據(jù)且與上位法不存在沖突”，故而合法有效。此外，還有一些法院籠統(tǒng)地以規(guī)范性文件系“根據(jù)上位法精神制定”為由認定其合法(8)參見“章奮兒與常州市鐘樓區(qū)人民政府行政不作為上訴案”，江蘇省常州市中級人民法院(2016)蘇04行終446號行政判決書；“潘成與南京市高淳區(qū)人力資源和社會保障局給付上訴案”，江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01行終778號行政判決書等。。

3.以行政現(xiàn)實需要作為依據(jù)

還有一些案件，法院只要發(fā)現(xiàn)上位法中存在一定的空間，且具備某種行政現(xiàn)實需要，便認為規(guī)范性文件可對此加以規(guī)定。例如在“閆才源訴焦作市公安局不予變更姓名案”中(9)參見河南省焦作市山陽區(qū)人民法院(2005)山行初字第4號行政判決書。，公安部規(guī)定公民不得頻繁更名。法院認為“隨意改變姓名，就有可能引起社會秩序的混亂，并造成民事、商事等活動無序的局面”，并將當(dāng)時《民法通則》第99條第1款中公民應(yīng)“依照規(guī)定”改變姓名視為對公安部的授權(quán)。又如“張道文、陶仁等訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力三輪車經(jīng)營權(quán)案”中(10)參見最高人民法院指導(dǎo)案例88號。，地方政府在獲得相應(yīng)授權(quán)之前，便自行對小型客運車輛營運證設(shè)置了使用期限，法院以“基于行政執(zhí)法和行政管理需要，客運經(jīng)營權(quán)也需要設(shè)定一定的期限”為由對其合法性進行了肯定。

4.區(qū)分權(quán)利影響程度

2017年的“肖鵬案”反映出了與前述案件有所不同的判決思路。在“肖鵬案”中，《國務(wù)院大氣污染防治行動計劃》要求地方政府“合理控制機動車保有量”，尤其指出“北京、上海、廣州等特大城市要嚴格限制機動車保有量”。廣州市政府依此制定《廣州市中小客車總量調(diào)控管理辦法》(下簡稱《辦法》)，對市內(nèi)中小客車施行總量調(diào)控和指標(biāo)管理，其中第12條規(guī)定，已登記的車輛被盜搶后，失主需重新?lián)u號，而不能直接取得機動車指標(biāo)。對此，法院承認廣州市政府可以根據(jù)國務(wù)院授權(quán)對本市機動車保有量進行控制，但認為《辦法》第12條系對公民財產(chǎn)權(quán)利作出限制性或剝奪性規(guī)定，且違反比例原則，對失主合法權(quán)利造成不當(dāng)限制，最終認定該規(guī)定缺乏上位法依據(jù)。根據(jù)這一判決，法院會對上位法依據(jù)問題予以區(qū)分看待，即便上位法中存在一定的授權(quán)條款，但當(dāng)規(guī)范性文件對公民權(quán)利作出過于重大的限制時，不會輕易將該條款認定為規(guī)范性文件的依據(jù)。

三、“上位法依據(jù)”的問題與解決進路

(一)“上位法依據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)的過度寬松與三種可能的解決進路

從前述案件中，我們可以對司法實踐中“上位法依據(jù)”的判斷情況進行一定的總結(jié)。盡管少數(shù)案件中體現(xiàn)出了比較嚴格的判斷，但整體上看，法院對上位法依據(jù)的審查是相當(dāng)寬松的。一方面，上位法授權(quán)條款無論明確與否，都能受到法院的認可；另一方面，即便在不存在授權(quán)條款的案件中，法院亦可能以上位法中的某種原則、精神，或是行政現(xiàn)實需要支持規(guī)范性文件的創(chuàng)制。這種情況反映出我國在行政機關(guān)規(guī)則創(chuàng)制領(lǐng)域長期以來存在的功能主義傾向。由于我國法治建設(shè)起步時期立法尚不完善，上位法中的授權(quán)不可能總是明確，行政機關(guān)在沒有上位法的情形下制定相關(guān)規(guī)則，就被認為是“在所難免”和“具有合理性”的，否則許多行政管理活動就因為缺乏依據(jù)而無法進行或沒有章法[11]。在這樣的思路下，確保行政機關(guān)規(guī)則制定的“靈活、有效”成為了人們首先考慮的因素，進而帶來了對授權(quán)要求的放寬，除了明確授權(quán)之外，概括式授權(quán)、公共利益，乃至行政管理實際需要等因素都可能被視為合法的上位法依據(jù)[12-13]。

上述做法可以說最大限度確保了行政管理的靈活性，但也帶來了明顯的問題。在普遍寬泛的授權(quán)下，行政機關(guān)制定規(guī)范性文件時既缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)作為指引，又缺乏上位法具體權(quán)利義務(wù)設(shè)置上的約束。這一方面使得規(guī)范性文件本身的制定缺乏必要界限，另一方也使得法院在進行審查時，由于缺乏直接、明確的上位法依據(jù)而顯得“一籌莫展”[14]。盡管具有上位法授權(quán)并不等同于規(guī)范性文件合法，法院仍需對其是否存在抵觸上位法等情形進行判斷，但在目前主要以“權(quán)利義務(wù)”為抵觸判斷標(biāo)準(zhǔn)的情況下，法院又會面臨兩難的境地。如果認為只要規(guī)范性文件增設(shè)權(quán)利減損義務(wù)即構(gòu)成抵觸上位法，那么就相當(dāng)于從根本上否認了規(guī)范性文件創(chuàng)制的功能。而如果認為只要不抵觸上位法中關(guān)于權(quán)利義務(wù)的明文規(guī)定即可，又可能帶給規(guī)范性文件近乎不受限制的規(guī)則制定空間。從當(dāng)前的行政實踐來看，規(guī)范性文件一方面確需承擔(dān)一定的創(chuàng)制職能，另一方面其創(chuàng)制空間亦需受到一定限制。但在目前上位法授權(quán)普遍不夠明確，法院又缺乏必要審查工具的情況下，規(guī)范性文件究竟在什么情況下可以進行創(chuàng)制，以及可以怎樣進行創(chuàng)制，這些核心問題始終未得到回答。

那么，如何解決這種授權(quán)不明確情況下的司法審查難題？從我國學(xué)界先前的討論，以及司法實踐中，可以總結(jié)出以下三種可能的解決進路：

其一是強調(diào)授權(quán)明確性，規(guī)范性文件對相對人的權(quán)利義務(wù)進行創(chuàng)制，特別是作出侵益性規(guī)定的，必須獲得上位法的明確授權(quán)。明確的授權(quán)可以為行政機關(guān)的規(guī)則制定提供必要的指引和監(jiān)督，2015年修訂的《立法法》亦對授權(quán)立法提出了更為明確的要求，其第10條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。該條規(guī)定雖然是針對授權(quán)立法提出，但亦可在規(guī)范性文件附帶審查中得到參照。這樣一來，上位法授權(quán)必須就規(guī)范性文件制定的具體事項、范圍和授權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)進行明確規(guī)定，否則法院將以上位法授權(quán)不明確為由否認規(guī)范性文件的效力。這種做法為法院提供了相對清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，且明確的授權(quán)也有助于為行政機關(guān)的規(guī)則制定提供指引，但其亦存在損害行政權(quán)運行靈活性的風(fēng)險。

其二是承認寬泛授權(quán)。孟星宇認為，現(xiàn)代行政中很難要求授權(quán)的絕對明確，規(guī)范性文件的現(xiàn)實作用、可接受度、合理性等因素超越了形式上“合法律性”的要求，使得在缺乏上位法明確授權(quán)的情況下，仍存在認可其合法性的必要[15]。而在審查方面，法院的重點在于審查規(guī)范性文件是否符合上位法授權(quán)中所包含的授權(quán)目的[16]、原則、精神等要素[17-18]。這種做法在尊重行政機關(guān)規(guī)則制定靈活性的同時，亦保持了對其的一定限制。同時，最高人民法院近年來發(fā)布的一些典型案例中，亦體現(xiàn)了上位法原則、精神在規(guī)范性文件審查中的適用(11)在最高人民法院發(fā)布的“行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例”之“鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案”中，法院便作出了涉案規(guī)范性文件“將‘已經(jīng)出嫁的婦女及其子女’排除在申請個人建房用地和安置人口之外，顯然與《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等上位法規(guī)定精神不符”的判決。又如在2015年度“人民法院經(jīng)濟行政典型案例”之“丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤超市訴丹陽市市場監(jiān)督管理局行政登記案”中，法院亦援引《個體工商戶條例》“平等準(zhǔn)入、公平待遇”條款，認為規(guī)范性文件中對市場準(zhǔn)入條件的限制不合法。。不過這種做法同樣存在問題，從前文案件中的情況來看，相當(dāng)數(shù)量的授權(quán)條款中所規(guī)定的原則或精神從文義上講更適合作為規(guī)范性文件的支持而非限制，例如一個上位法規(guī)定“嚴格控制首都人口”或“嚴格限制機動車保有量”，那么規(guī)范性文件的規(guī)定越嚴格，對相對人權(quán)利限制程度越高，才似乎越“符合”上位法要求。同時，法院在審查時亦會面臨司法審查能力上的考驗，許多上位法只是籠統(tǒng)設(shè)置諸如環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展之類的目的，規(guī)范性文件明顯違反這些目的的情形極少存在，而如果要求法院對此進行深入審查，又容易逾越司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限，導(dǎo)致以司法機關(guān)的政策判斷取代行政機關(guān)的判斷。

其三是區(qū)分權(quán)利影響程度，即授權(quán)要求的明確程度應(yīng)視規(guī)范性文件對相對人權(quán)利的限制程度而定。這種做法的核心在于根據(jù)具體事項對法律保留問題設(shè)置不同的“保留密度”，侵害越嚴重，或給付越大，保留密度就應(yīng)當(dāng)越精確，從而在促使行政主體依法行政的同時，也為行政行為的司法審查提供了有力的法律依據(jù)[19]。按照這種思路，當(dāng)規(guī)范性文件對相對人權(quán)利造成一般影響時，法院原則上可認可寬泛的授權(quán)條款，以及上位法中的不確定法律概念等作為規(guī)范性文件的制定依據(jù)；但當(dāng)規(guī)范性文件對相對人權(quán)利特別是對基本權(quán)利造成重大影響時，法院應(yīng)對授權(quán)進行嚴格審查，授權(quán)不明確的，不得認可規(guī)范性文件的合法性。

(二)區(qū)分權(quán)利影響程度進路的優(yōu)勢與可行性分析

在以上三種可能的解決進路中，本文認為，與前兩種進路相比，區(qū)分權(quán)利影響程度進路是一種更為現(xiàn)實可行的做法。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政事務(wù)日趨復(fù)雜化與技術(shù)化，過去經(jīng)由立法明確授權(quán)對行政權(quán)力行使進行指引和限制的進路在實踐中難以施行，從而導(dǎo)致寬泛授權(quán)大量出現(xiàn)[20]。在這種情況下，法院亦逐漸放松了對授權(quán)的要求，并不追求授權(quán)的絕對明確。例如在美國，美國最高法院對授權(quán)審查采用“可理解原則”標(biāo)準(zhǔn)(12)J.W.Hampton，Jr.，& Co.v.United States，276 U.S.394，409(1928).，在該原則的適用上，法院整體持寬松態(tài)度，不會因授權(quán)過于模糊而宣告授權(quán)無效[21]；但在國會沒有進行明確授權(quán)的情況下，法院會“對所有限制或削弱(基本權(quán)利)的授權(quán)進行限縮性的解釋”，以避免行政機關(guān)的規(guī)則制定引發(fā)“嚴重的憲法問題”(13)Kent v.Dulles 357 U.S.116，130(1958).類似案例參見National Cable Television Association v.United States，415 U.S.336(1974)。，或“對規(guī)制權(quán)力帶來重大且變革性的擴張”(14)Util.Air Regulatory Grp.V.EPA，134 S.Ct.2427，2444(1980).后續(xù)案例參見MCI Telecommunications Corp.v.American Telephone & Telegraph Co.，512 U.S.218(1994); Food and Drug Administration et al.v.Brown & Williamson Tobacco Corp.et al.529 U.S.120(2000)等。。又如在德國，德國《基本法》第80條第1款規(guī)定，法律授權(quán)必須規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的和范圍，但根據(jù)學(xué)者總結(jié)，德國聯(lián)邦憲法法院僅在早期少數(shù)案例中采用嚴格的明確性要求，在隨后的大部分案件中，法院認為授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍毋需明示地規(guī)定在法律條文內(nèi)，只要能依一般法律解釋方法予以明確即可。而在具體要求上，一些案例提出了授權(quán)明確程度須與對基本權(quán)利影響程度相對稱的觀點，對基本權(quán)利的影響越深，授權(quán)的明確程度就越高，反之，影響越輕，所要求的明確程度就越低[22]。

與前述授權(quán)要求由嚴格轉(zhuǎn)至寬松的發(fā)展方向不同，我國授權(quán)經(jīng)歷的是從寬泛逐漸轉(zhuǎn)向嚴格的過程，不過其中亦明顯體現(xiàn)出區(qū)分權(quán)利影響程度的思路。在法治建設(shè)早期，受到立法“宜粗不宜細”指導(dǎo)思想的影響[23]，各類行政法規(guī)范特別是規(guī)范性文件作為立法“試驗田”[24]，在框架化、原則化的立法下實際上承擔(dān)著規(guī)則創(chuàng)制的職能，但同時也被視為對公民權(quán)利不當(dāng)限制的主要來源之一[25]。對此，立法逐步在行政處罰、行政許可、行政強制等對公民基本權(quán)利影響重大的領(lǐng)域，明確了相關(guān)設(shè)定權(quán)的主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出通過明確授權(quán)對上述領(lǐng)域的規(guī)則制定進行嚴格控制的態(tài)度。不過，除了上述規(guī)定以及《立法法》中有關(guān)法律保留事項的規(guī)定之外，我國法律并未就其他事項的規(guī)范層級或授權(quán)進行明確限定，這使得我國在法律保留上的態(tài)度被認為更傾向于“重要保留說”，核心在于要求“凡行政主體對限制或剝奪公民自由和財產(chǎn)及重要權(quán)利的行政作用……都應(yīng)有具體明確的法律依據(jù)”[26]。這樣看來，要求所有侵益性規(guī)定都必須具備明確授權(quán)依據(jù)的看法至少在現(xiàn)行法上是缺乏法律依據(jù)的，區(qū)分權(quán)利影響程度的看法更加符合前述立法的精神。

那么，權(quán)利影響程度的區(qū)分是否適合由法院作出判斷？對于這一問題，《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋中并沒有明確規(guī)定，不過我們可以通過對《行政訴訟法》立法目的的考察來試圖進行回答。1989年《行政訴訟法》作出了“參照規(guī)章”的規(guī)定，時任全國人大常委會副委員長王漢斌指出，“參照”意味著“對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地”(15)王漢斌：“關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法(草案)》的說明——1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上”，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1989年07期。。由此推斷，對于位階更低于規(guī)章的規(guī)范性文件，法院至少也應(yīng)具有起碼的“靈活處理”余地。如果規(guī)章和規(guī)范性文件具有明確的上位法依據(jù)，或者與上位法規(guī)定直接抵觸，法院依上位法進行判斷即可；而正是在上位法依據(jù)不明確的情況下，法院才需要“靈活處理”。這里的“靈活處理”可以認為是賦予了法院一定的裁量權(quán)，使其對于上位法依據(jù)不明確的創(chuàng)制性規(guī)定根據(jù)具體情況進行判斷，而非予以一概肯定或否定。這種判斷需要限制在一定的范圍內(nèi)，由于法院在行政專業(yè)知識和技術(shù)方面不占優(yōu)勢，在這些問題上，法院應(yīng)尊重行政機關(guān)的決定，不能因自己認為可能存在更好的方案而“靈活”地推翻。但權(quán)利影響程度進路在當(dāng)前授權(quán)普遍不明確的立法背景下，實際上是要求規(guī)范性文件不得對相對人基本權(quán)利造成過重的限制，其關(guān)注重點在于規(guī)范性文件對權(quán)利的侵害是否超越了一定限度，由此對其創(chuàng)制權(quán)限劃定界限，而非意在取代行政機關(guān)作出政策判斷。

四、“上位法依據(jù)”判斷的區(qū)分權(quán)利影響程度進路在我國的具體實現(xiàn)

前文指出，區(qū)分權(quán)利影響程度，要求對基本權(quán)利的重大限制必須具有明確授權(quán)，可作為我國規(guī)范性文件上位法依據(jù)審查的一條進路。這一進路與我國行政立法體系的整體要求相契合，亦符合法院的審查能力和《行政訴訟法》的立法目的，有助于實現(xiàn)法治原則與行政現(xiàn)實需要的平衡。在嚴格的授權(quán)明確性要求和依靠原則性授權(quán)條款的審查分別存在局限性的情況下，這種區(qū)分權(quán)力限制程度的審查進路可以為法院的審查活動提供重要的補充。不過，法院在具體案件中究竟如何進行判斷，仍存在模糊之處。對此，“肖鵬案”中體現(xiàn)了將比例原則與上位法依據(jù)判斷相融合的思路，該案作為上位法依據(jù)審查的本土司法資源，可為我國后續(xù)的司法審查活動提供一定的啟發(fā)。

(一)“肖鵬案”的啟示：將比例原則運用于上位法依據(jù)判斷的可能

“肖鵬案”中涉及的主要法律問題是，在國務(wù)院要求地方政府“嚴格控制機動車保有量”的情況下，廣州市交通委員會制定《辦法》，規(guī)定被盜搶車主必須重新?lián)u號，是否具有上位法依據(jù)。針對這一問題，法院從以下幾個方面進行了論述：(1)《辦法》對于緩解交通擁堵、控制本市機動車保有量具有一定的積極意義。(2)車輛號牌屬于車輛附屬的財產(chǎn)權(quán)，規(guī)范性文件對其作出限制性或剝奪性規(guī)定，必須要有相應(yīng)的法律依據(jù)。“嚴格限制機動車保有量”的規(guī)定不包括已注冊登記的車輛，因此《辦法》不具有上位法依據(jù)。(3)一般情況下，被盜搶車輛無法在本市正常行駛及使用，車主直接獲得指標(biāo)不會增加本市汽車保有總量，因此《辦法》中重新?lián)u號的規(guī)定無助于行政目的實現(xiàn)，違反比例原則；且北京市等地規(guī)定顯示，在盜搶車輛問題的處理上，存在對車主權(quán)利損害更小的方法。

可以看到，在該案判決中，法院同時運用了“不具有上位法依據(jù)”和“違反比例原則”兩個判決理由。在“上位法依據(jù)”方面，法院認為上位法“嚴格限制機動車保有量”的要求不包括已注冊登記的車輛；而在比例原則方面，法院認為《辦法》無助于行政目的實現(xiàn)，且不滿足最小侵害性要求。這一判決帶來了一個問題，在該案中，“上位法依據(jù)”和“比例原則”之間是什么關(guān)系？一種可能的解讀是將二者作為兩個相互獨立的審查標(biāo)準(zhǔn)，即《辦法》既缺乏上位法依據(jù)，又違反比例原則。但這種解讀存在的一個明顯疑問是：如果認為《辦法》缺乏上位法依據(jù)，那么按照一般的認識，法院已經(jīng)足以作出判決，沒有再援引比例原則的必要。同時，從法院后續(xù)的判決理由來看，其事實上并不認為規(guī)范性文件在“嚴格限制機動車保有量”時完全不能涉及已注冊登記的車輛。例如北京市為被盜搶車主直接獲得指標(biāo)設(shè)定了“公安機關(guān)立案滿12個月后仍未追回”的條件，這一規(guī)定同樣構(gòu)成了對車主財產(chǎn)權(quán)的限制，但法院對該規(guī)定持肯定態(tài)度。這可能意味著，在法院看來，如果是對財產(chǎn)權(quán)的較小限制，仍可以從“嚴格限制機動車保有量”的要求中獲得依據(jù)。

另一種可能的理解則是，比例原則與“上位法依據(jù)”的要求存在一定的重合之處，而法院有關(guān)比例原則的分析，亦是認定《辦法》不具有上位法依據(jù)的重要原因。這在判決中至少體現(xiàn)在以下兩方面：一是適當(dāng)性判斷，在上位法要求“嚴格控制機動車保有量”的情況下，法院需要判斷規(guī)范性文件中的手段與該行政目標(biāo)之間是否具有適當(dāng)性，規(guī)范性文件對相對人的權(quán)利限制無助于該目的實現(xiàn)的，屬于“不具有上位法依據(jù)”。二是必要性判斷，也即是區(qū)分規(guī)范性文件對相對人權(quán)利限制的程度。“嚴格控制機動車保有量”的規(guī)定允許規(guī)范性文件為控制機動車數(shù)量而對相對人權(quán)利施加一定限制，包括像北京市那樣為被盜搶車主重新獲得指標(biāo)設(shè)置了“立法滿12個月后仍未追回”條件的，亦存在認可余地；但《辦法》中要求被盜搶車主重新?lián)u號已相當(dāng)于剝奪公民財產(chǎn)權(quán)，這一規(guī)定對公民權(quán)利侵害過于嚴重，不能認為在授權(quán)允許范圍之內(nèi)。

從裁判全文來看，后一種理解更加符合法院的整體思路，即法院在作出上位法依據(jù)的判斷時，實際上考慮了手段與目的之間的適當(dāng)性，以及對權(quán)利的侵害程度。按照這樣的理解，我們會發(fā)現(xiàn)，比例原則與上位法依據(jù)審查之間存在一定的共通性，可以在判決中并存；同時，比例原則的分析框架亦存在將上位法依據(jù)的主要要求，特別是區(qū)分權(quán)利影響程度的要求容納其中的空間。在當(dāng)前上位法所提供的審查工具較為有限的情況下，運用比例原則這樣一個法院相對熟知的審查原則[27-28]，為上位法依據(jù)審查提供指引，成為一個可能的選項。

(二)比例原則在“上位法依據(jù)”判斷中的具體作用方式

從比例原則的結(jié)構(gòu)來看，我國學(xué)界一般認為其包含適當(dāng)性、必要性和狹義比例性三項要求[29-31]。而隨著行政機關(guān)自主設(shè)定目的的情形不斷增加，近年來一些學(xué)者提出將“目的正當(dāng)性”納入比例原則之中，從而形成了與傳統(tǒng)“三階論”不同的“四階論”[32-33]。從前述我國規(guī)范性文件審查的司法實踐情況來看，部分上位法對行政機關(guān)所要實現(xiàn)的目的進行了規(guī)定，但行政機關(guān)出于現(xiàn)實需要而自行設(shè)定目的的情形亦普遍存在。因此，包含目的正當(dāng)性審查的“四階論”能夠?qū)嵺`需求予以更加全面的回應(yīng)，由此產(chǎn)生的邏輯順序為，“先判斷目的是否正當(dāng)，然后再判斷手段是否合目的、是否損害最小，最后再判斷手段與目的之間是否成狹義比例”[32]。按照這一邏輯，比例原則可在以下4個方面為規(guī)范性文件的上位法依據(jù)審查提供指引：

1.目的正當(dāng)性審查

目的正當(dāng)性審查要求法院在對規(guī)范性文件進行審查時，首先應(yīng)考察規(guī)范性文件對公民權(quán)利的限制是否具備正當(dāng)目的。這種目的正當(dāng)性可能來自于上位法的明文規(guī)定，例如在“肖鵬案”中，《辦法》控制機動車保有量的立法目的便可因上位法規(guī)定而得以證成。而在上位法沒有明確規(guī)定的情況下，行政機關(guān)為促進公共利益或行政現(xiàn)實需要而自行設(shè)定的目的亦可得到法院認可。在過去的司法實踐中，一些案件已經(jīng)體現(xiàn)出了對于目的正當(dāng)性的關(guān)注，例如在前述“閆才源案”中，法院就考慮了維護社會秩序和民商事活動秩序作為規(guī)范性文件制定目的的正當(dāng)性。而如果規(guī)范性文件所要實現(xiàn)的目的既沒有上位法規(guī)定作為依據(jù)，又不能為公共利益所證成，則屬于沒有上位法依據(jù)。例如有報道指出，某縣政府在2013年以“刺激煙酒消費”為名，通過“紅頭文件”形式層層攤派煙酒銷售，嚴重干預(yù)市場秩序[34]，此類規(guī)定應(yīng)認定為目的不正當(dāng)，故而不具有上位法依據(jù)。當(dāng)然，目的正當(dāng)性只是審查的第一步，法院是否能對規(guī)范性文件的上位法依據(jù)作出肯定性結(jié)論，還需要通過后續(xù)的幾項審查進行判斷。

2.適當(dāng)性審查

適當(dāng)性審查要求法院在目的正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，進一步考察規(guī)范性文件中所采取的措施能夠?qū)崿F(xiàn)、或至少有助于實現(xiàn)這一目的。通常而言，任何立法者或公權(quán)力采取的措施“多多少少”會達成目的，法院在適當(dāng)性的判斷上也相對寬松，只要其不是“完全”或“全然”不適合即可[35-36]。“程相東案”便體現(xiàn)了適當(dāng)性審查的特點，法院在論證規(guī)范性文件對被收養(yǎng)人辦理進京戶口登記條件的限制時，認為該規(guī)定既符合上位法中有關(guān)“嚴格控制首都城市人口增長”等要求，“也能夠在確保收養(yǎng)關(guān)系相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，有效維護收養(yǎng)關(guān)系當(dāng)事人尤其是被收養(yǎng)未成年人的合法權(quán)益”。不過與“閆才源案”所體現(xiàn)出的問題一樣，僅僅目的正當(dāng)或有助于目的實現(xiàn)并不代表規(guī)范性文件當(dāng)然地具有上位法依據(jù)，法院還需對規(guī)范性文件對權(quán)力的影響程度作出區(qū)分，這也正是必要性審查所要關(guān)注的問題。

3.必要性審查

必要性審查要求在前述兩項要求獲得肯定后，規(guī)范性文件還須在所有能夠達成立法目的的手段中，選擇對相對人權(quán)利侵害最小的手段。符合法律目的的行政行為往往不是單一的，不同的行政行為對人權(quán)的侵害常常會輕重不一[37]。而正如前文所述，規(guī)范性文件對于相對人權(quán)利影響越重大，其上位法授權(quán)就應(yīng)越明確。如果規(guī)范性文件為達成行政目的，選擇了對相對人權(quán)利造成過度侵害的手段，就有可能使得原有的授權(quán)條款無法滿足審查要求，從而構(gòu)成缺乏上位法依據(jù)。例如在“肖鵬案”中，《辦法》規(guī)定被盜搶車主必須重新?lián)u號，其具體目的可能是為了避免車主重新獲得指標(biāo)后又找回車輛，從而出現(xiàn)一個指標(biāo)下有兩輛機動車的局面，這似乎亦符合“嚴格控制機動車保有量”的要求。但正如法院所分析的，北京市等地規(guī)定允許車主在一段時間后仍未找回車輛的情況下直接獲得指標(biāo)，且車輛找回后只能保留其中一個指標(biāo)，同樣可以達成前述目的。以上兩種手段相比，前者對相對人權(quán)利侵害程度明顯更重，因此在上位法依據(jù)上的要求也應(yīng)更高。不過，必要性審查在上位法依據(jù)的判斷中亦應(yīng)存在一定的限度，并非只要規(guī)范性文件未滿足“侵害最小”的要求，即構(gòu)成缺乏上位法依據(jù)。區(qū)分權(quán)利影響程度進路的實際效果相當(dāng)于在授權(quán)不明確的情況下，將部分對相對人權(quán)利造成過重限制的措施從根本上排除在規(guī)范性文件制定權(quán)限之外。但反過來講，即便授權(quán)不夠明確，規(guī)范性文件亦存在一定的創(chuàng)制空間，而在此空間之內(nèi)亦存在侵害程度的區(qū)分，這里涉及的是行政機關(guān)制定規(guī)則時裁量權(quán)行使是否合理的問題，而非是否具有創(chuàng)制權(quán)限的問題，法院能否、以及可在多大程度上對其是否合理、適當(dāng)進行審查，需要結(jié)合司法尊讓原則加以綜合判斷。只有當(dāng)權(quán)利限制達到極為嚴重的程度，以至于不能認為規(guī)范性文件有權(quán)對此加以規(guī)定時，方可回歸嚴格的授權(quán)明確性要求，以不具有依據(jù)為由對其制定權(quán)限予以根本否定。

4.狹義比例性審查

狹義比例性要求規(guī)范性文件所采取的手段與所造成的侵害程度之間合乎比例。在一些情況下，規(guī)范性文件中所采取的手段已經(jīng)是對于目的達成損害最小的手段，但仍可能對基本權(quán)利造成了過于嚴重的侵害，此時，狹義比例性便用來要求排除對基本權(quán)利嚴重侵犯的手段[38]。由于行政行為往往涉及多方利益，狹義比例性的判斷需要法院在各種不同位階、不同性質(zhì)法益間進行“利益衡量”，這給法院的判斷帶來了較高的難度。學(xué)者們一般認為，這種“利益衡量”需要深入到合憲性領(lǐng)域[36]，在“憲法的價值秩序”內(nèi)進行[31]。而在規(guī)范性文件的上位法依據(jù)判斷中，哪些權(quán)利、怎樣的限制必須具有明確授權(quán)，實際上也涉及到同樣的問題，法院需要在一定程度上深入規(guī)范性文件的合憲性，特別是對規(guī)范性文件中涉及限制基本人權(quán)的規(guī)定予以重點關(guān)注，不能輕易放松對上位法依據(jù)的要求。

綜上，比例原則可以在目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和合比例性4個方面，為法院上位法依據(jù)的判斷提供指引，同時也可為上位法依據(jù)提供更為具體的內(nèi)涵：首先，規(guī)范性文件目的必須正當(dāng)，這種正當(dāng)目的可以來自于寬泛的授權(quán)條款，或是公共利益和行政現(xiàn)實需要；其次，規(guī)范性文件必須至少與前述正當(dāng)目的之間存在關(guān)聯(lián)，在一定程度上有助于正當(dāng)目的的實現(xiàn)；再次，法院原則上對上位法依據(jù)不作嚴格要求，但當(dāng)規(guī)范性文件對相對人基本權(quán)利造成嚴重侵害時，必須具有明確授權(quán)，否則不具有上位法依據(jù)；最后，法院在基本權(quán)利和嚴重侵害的判斷上應(yīng)進行謹慎的利益衡量，必要時應(yīng)從合憲性的角度進行適度考察。

五、結(jié)語

本文可以看作是在當(dāng)今上位法依據(jù)普遍不明確的情況下，運用比例原則充實“上位法依據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的一種嘗試。法院可以借助比例原則這一“歷史性的分析方法”[37]，對規(guī)范性文件與上位法依據(jù)之間的關(guān)系進行判斷，特別是根據(jù)權(quán)利影響程度的不同而對上位法依據(jù)提出不同的要求。比例原則的運用同時也意味著法院的審查超越了傳統(tǒng)的形式合法性判斷，而進入對規(guī)范性文件的實質(zhì)審查，從而為未來的規(guī)范性文件附帶審查標(biāo)準(zhǔn)提供了更廣闊的討論空間。