金融體制改革的新進展及新發展階段的推進思路

吳振宇，張麗平，朱鴻鳴，唐 朝

(國務院發展研究中心 金融研究所， 北京 100010)

黨的十八屆三中全會以來，我國金融體制改革進一步深化，在多個領域取得了突破性進展，金融組織更加健全、金融市場更加完善、金融調控和監管體系更加科學，金融服務實體經濟和防范風險的能力明顯提升。在中美經貿摩擦加劇和新冠肺炎疫情突發的情況下，金融體系運行總體保持穩定并為經濟發展提供了有力支撐。進入新發展階段以來，發展的基礎、條件和任務等因素均發生新的變化，特別是在“十四五”時期，國內外發展形勢更加復雜嚴峻，金融體制改革要以全面建設社會主義現代化國家的要求為牽引，緊緊圍繞近中期經濟社會發展的重點，以圍繞服務實體經濟和防范金融風險為主線，提升金融改革的及時性、適應性。

一、黨的十八屆三中全會以來金融體制改革取得突破性進展

2013年11月，黨的十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出了15個領域的60項改革任務，“完善金融市場體系”是“加快完善現代市場體系”領域中的一項重要改革任務。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議，進一步細化和充實了黨的十八屆三中全會關于金融改革的相關內容。2020年5月，中共中央國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》(以下簡稱《意見》)進一步部署在更高起點、更高層次和更高目標上推進經濟體制改革，其中涉及大量金融體制改革內容。從2013年以來，經過多年持續推進，我國金融體制改革取得突破性進展。

(一)金融市場的主體和規則得到明顯豐富和提升

國有金融資本統一管理框架加快構建。國有金融資本是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障。2018年6月，《中共中央 國務院 關于完善國有金融資本管理的指導意見》對完善國有金融資本管理做出頂層設計和重大部署[1-2]，提出總體要求、基本原則和主要目標。《國有金融資本管理條例(征求意見稿)》《國有金融資本出資人職責暫行規定》等一系列重要文件出臺，理順了國有金融資本管理的體制機制，逐步建立統一的國有金融資本出資人制度，推動國有資本管理從“管企業”向“管資本”為主轉變。

民營銀行“從無到有”取得實質性突破，開發性、政策性金融機構資本約束機制基本建立。明確民營銀行設立基本原則和監管制度框架，2014年3月啟動試點至今，共19家純民間資本發起設立的民營銀行開業運營。明確國家開發銀行定位為開發性金融機構、中國進出口銀行和中國農業發展銀行定位為政策性銀行，開發性、政策性金融機構基本建立以資本充足率為核心指標的資本約束機制。

資本市場市場化和法制化改革邁上新臺階。《證券法》修訂并生效，新增投資者保護制度專章、強化信息披露要求、全面推行注冊制、大幅提高違法成本。注冊制改革加速推進，公司債、企業債發行由核準制改為注冊制。設立科創板并試點注冊制，開展上市企業包容性、交易制度、信息披露等一系列制度創新。截至今年4月，科創板共有263家企業，總市值約3.6萬億元，極大地支持科創企業的發展。注冊制改革從科創板穩步推廣至存量市場，2020年8月，創業板啟動改革并試點注冊制。債券市場有序、漸進打破剛性兌付，高風險企業風險逐步釋放。交易所債券市場擴容至非上市公司。銀行間與交易所債券市場基礎設施啟動互聯互通，市場間協調明顯增強，破除債券市場分割邁出關鍵一步。

普惠金融政策體系不斷完善。普惠金融政策工具箱不斷豐富人民銀行開展普惠金融定向降準、宏觀審慎評估(MPA)增設小微企業和民營企業融資專項指標、創設普惠小微企業貸款延期支持工具和普惠小微企業信用貸款支持計劃。2020年7月，銀保監會發布《商業銀行小微企業金融服務監管評價方法(試行)》，商業銀行小微企業服務監管評價指標體系初步建立并不斷完善。

(二)利率匯率市場化機制日益深化

利率市場化改革加快推進。存款利率上限放開，建立市場利率定價自律機制。在逐步放開利率管制的同時，持續健全市場利率形成機制。改革完善貸款市場報價利率(LPR)形成機制，LPR取代貸款基準利率，存量浮動利率貸款定價基準已轉向LPR。LPR嵌入商業銀行內部轉移定價(FTP)，有效打破貸款利率隱性下限。持續培育以債券回購利率(DR)為代表的金融市場基準利率體系。完整的國債收益率曲線形成，定價基準作用得到更好發揮。

人民幣匯率形成機制更加市場化。2015年8月，人民幣匯率改革增強人民幣兌美元中間價市場化程度和基準性，包括上日收盤價、一籃子貨幣匯率變化和逆周期因子在內的人民幣匯率中間價形成機制確立。人民幣兌美元中間價和人民幣兌一籃子貨幣指數兩大匯率調節工具，推動中間價形成機制更加市場化和透明化。人民銀行退出常態化干預，人民幣匯率彈性明顯增強。央行溝通是提高貨幣政策透明度、引導經濟主體預期的重要途徑[3]。人民銀行更加注重預期管理和引導，與市場溝通能力大幅提高，有效穩定市場預期。

(三)金融自主開放進入加速期

金融業對外開放不斷提速。金融業準入負面清單已清零。銀行、證券、保險業外資持股比例和業務范圍大幅度放開。已有多家外商控股券商成立，首家外資獨資的人身保險公司、保險資管公司和期貨公司均已落地。評級、支付等領域允許外資進入。標普全球和惠譽評級兩家外資評級機構獲準進入中國評級市場，Paypal成為首家進入中國的外資支付機構。

資本市場互聯互通渠道確立并不斷擴大。滬港通、深港通、債券通、滬倫通、中日ETF等先后開通。滬港通、深港通取消總額度限制，大幅提高每日交易限額，成為外資投資中國的重要渠道。A股先后被納入富時羅素、標普道瓊斯等多個重要國際指數，納入明晟(MSCI)指數股比例從5%提升至20%。以人民幣計價的中國國債被納入彭博巴克萊全球綜合指數(BBGA)、摩根大通全球新興市場多元化指數(GBI-EM)和富時世界國債指數(WGBI)。境外投資者持有人民幣金融資產大幅提升。截至2020年底，境外機構和個人持有境內人民幣股票和債券分別達3.4萬億、3.3萬億元，相當于2013年底的9.9、8.4倍(見圖1)。

數據來源：Wind數據庫圖1 境外機構和個人持有境內人民幣金融資產(億元)

人民幣資本項目可兌換程度穩步提升。QFII和RQFII投資額度限制、相關資金匯出比例限制、本金鎖定期要求相繼取消。自由貿易賬戶、跨境雙向人民幣資金池等制度建立并完善。

人民幣國際化取得重大進展。2016年人民幣正式納入特別提款權(SDR)貨幣籃子，權重(10.92%)僅次于美元和歐元、高于日元。人民幣占全球官方外匯儲備份額突破2%。人民幣大宗商品計價結算實現突破。全球最大的三家鐵礦石企業(巴西淡水河谷、澳大利亞必和必拓集團和力拓集團)均在對我國鐵礦石貿易中嘗試用人民幣結算，境外礦山和貿易商開始利用大連商品交易所鐵礦石期貨價格為基準與中國企業簽訂基差貿易合同。

(四)金融調控和監管體系更加完善

健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。強化人民銀行宏觀審慎管理職能，陸續構建房地產金融宏觀審慎政策、跨境資本宏觀審慎政策等政策工具。逐步統一資產管理業務監管標準。完善系統重要性金融機構監管框架，建立系統重要性銀行評估與識別機制，從附加資本、杠桿率、大額風險暴露等方面附加監管要求。出臺金融控股公司監管辦法，將非金融企業投資形成的金融控股公司整體納入監管，從制度上隔離實業板塊與金融板塊。建立存款保險制度，成立存款保險基金。支付、清算結算、征信等金融基礎設施框架體系基本成型，統籌監管加快推進。

金融監管組織體系不斷完善。成立國務院金融穩定發展委員會，統籌協調金融監管政策間、部門間，以及金融與其他政策的配合。應對綜合化經營趨勢、分離發展和監管職能，合并組建銀保監會。初步確立中央垂直監管和地方屬地監管并行的雙層金融監管模式。省級地方金融監管局由掛靠其他委辦局升格為省政府直屬機構，并加掛金融工作辦公室牌子。在各省(區、市)建立金融委辦公室地方協調機制，加強中央和地方在金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協作。

二、新發展階段對金融體制改革提出新要求

經過改革開放后四十余年的發展，中國金融實力已明顯提升，銀行業總資產為全球第一，股票和債券市場規模均居全球第二。然而，我國金融業大而不強，金融服務能力與實體經濟期望仍有差距，國際競爭力有待提升。在開啟全面建設社會主義現代化新征程的“十四五”期間，金融體制改革既要圍繞社會主義現代化建設的基本要求，又要圍繞近中期的重點任務，及時推進改革，不斷提高金融體制的適應性。

一是建設支持科技自立自強的創新友好型金融體系。科技自立自強是國家發展的戰略支撐，是新發展階段的內在要求，也是國際經貿環境對我國提出的新挑戰。創新友好型金融體系一是要服務好自主創新，建立健全與新型舉國體制相適配的金融制度安排，增強金融體系提供大規模優質創新資本、風險資本的能力。二是要維護產業鏈供應鏈穩定發展，構建基于充分信息、銀企互信互濟、有約束力的新型銀企關系，以融資穩定性服務產業鏈供應鏈穩定。三是要服務創新鏈與產業鏈對接，實現金融、科技與產業三角循環和良性互動。

二是建設助力內外循環相互促進的開放型金融體系。為加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，要協同推進強大國內市場形成和貿易強國建設，堅持內外需協調、進出口平衡，既鼓勵出口，也鼓勵擴大進口，推動貿易雙向開放；依托國內經濟循環體系形成對全球要素資源的強大引力場，既積極引進外資，也要鼓勵企業走出去投資。這都需要進一步提高金融開放水平，更好助力內外循環相互促進。高水平開放型金融體系要著力推進制度性、系統性金融開放，推動中國與全球金融市場的互聯互通、制度接軌，增強制度的競爭力。要增強用好國際國內兩個金融市場、各種金融資源的能力，使金融成為粘合國內外利益的重要紐帶。

三是建設有力維護金融安全的穩健安全型金融體系。當今世界正經歷百年未有之大變局，中美博弈向縱深發展，中國發展的外部環境已發生深刻變化。新發展階段要更注重統籌發展和安全。金融滲透到社會經濟的各個領域，金融安全是經濟平穩健康發展的重要基礎，是國家安全的重要組成部分。穩健安全型金融體系要守住不發生系統性金融風險的底線，做好應對國際國內各種不利局面和極端情況的準備，保證金融體系功能正常發揮。要加強國家金融安全戰略統籌規劃，強化對金融安全工作的戰略引領，健全國家金融安全法律體系和組織保障。要統籌推進金融安全基礎設施建設、人才培養等多項任務。要提高金融風險的預警和監管能力，識別、量化、監測、預警和防范金融風險，建立多個層級、多種屏障的隔離和防范，形成高效率、全方位的金融監管體系。

四是建設面向共同富裕的極具社會責任感金融體系。實現共同富裕是貫徹以人民為中心的新發展理念的最終體現。金融支持扎實推動共同富裕，既要提升金融效率，也要強化金融的社會責任感，抑制金融的社會分化放大器效應，發揮金融減少城鄉差距、區域差距的作用。要構建將農村資金涵養在農村的機制，支持農業科技發展，完善政策性金融、商業性金融、合作性金融合理分工的農村金融體系，使金融成為鄉村振興戰略的重要組成部分。要構建更高水平普惠金融體系，不斷擴大金融服務覆蓋面，為金融弱勢群體提供適當、有效、商業可持續的金融服務。

五是構建為生態文明建設提供有力保障的綠色金融體系。生態文明建設是貫穿新發展階段乃至未來民族復興始終的大業，也是關系全球人類命運共同體的偉業。2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標，對我國綠色金融建設提出更高要求。我國綠色金融體系建設已取得一定進展，綠色信貸、綠色債券等金融產品初具規模。與碳達峰、碳中和的發展目標相比，當前綠色投資供給不足，碳交易市場剛剛起步。填補綠色投資缺口既是對我國綠色金融體系的巨大挑戰，也是實現高質量發展的重大機遇。一要引導金融資源向綠色發展領域傾斜。要完善綠色金融體系基礎性工作，加快完善綠色金融標準體系，強化氣候信息披露。在此基礎上，完善和健全綠色金融政策框架和激勵機制。二要完善碳市場建設，發揮好碳市場的價格發現作用。中國全國性碳排放權交易市場要更多體現碳市場的金融屬性，引入碳金融衍生品交易機制，豐富碳金融產品體系，有效發現碳價格，通過市場化手段激勵碳減排。三要在金融穩定政策框架中考慮氣候變化影響。中國從碳達峰到碳中和只有30年左右時間，減排步伐顯著快于歐盟和美國，金融機構面臨的風險更為突出。要逐步在宏觀審慎政策框架中納入氣候變化風險，對金融機構定期實施氣候風險壓力測試，引導和幫助金融機構評估和管理氣候風險。

三、新發展階段金融體制改革的總體思路和近中期的舉措

黨的十八屆三中全會以來的金融體制改革，既為進一步完善金融制度、健全金融體系奠定了良好基礎，也為下一階段改革推進積累了經驗。未來金融體制改革要在借鑒過去改革經驗的基礎上，對標新發展階段的新要求，繼續堅持目標和問題導向，始終將服務實體經濟作為根本立足點，將風險防范放在更重要的位置，不斷提升改革適應性。

(一)新發展階段深化金融體制改革的總體思路

1.注重頂層設計和統籌謀劃，堅持目標和問題導向，有效處理金融改革中的深層次矛盾

改革開放以來我國經濟社會快速發展，決勝全面建成小康社會取得決定性成就，最根本在于黨的堅強領導。要打造高效服務全面建成社會主義現代化國家新征程、服務共同富裕、內循環自立自強、外循環暢通的金融體系，必須在黨的全面領導下進行頂層設計和統籌謀劃。要將新發展階段提出的新要求作為金融體制改革目標，正視和分析金融體系的缺陷與不足，通過不斷解決問題來深化改革，重點解決好金融現代化發展與過度金融化的矛盾，金融社會責任功能和逐利特性的矛盾，金融穩定供給與風險屬性的矛盾，金融內外連通與安全的矛盾。

2.始終將服務實體經濟、防控金融風險作為根本立足點

以服務實體經濟為核心是我國金融體制改革始終堅持的宗旨。堅持金融供給側改革戰略方向，增強金融機構運用金融科技等創新手段提升服務實體經濟的能力和效力，為科技創新企業提供全方位服務。進一步優化金融市場資源配置能力，提升優勝劣汰能力，提升上市公司質量。穩步提升金融開放水平，充分利用好國際資源和資本要素。中國正處于各方面風險不斷積累和集中顯露時期，外部環境也更加復雜嚴峻。金融體制改革要穩妥把握改革順序和節奏。堅決防止資本無序擴張，堅持金融創新必須在審慎監管的前提下進行。穩妥化解各類存量風險，防范化解新增風險，牢牢守住不發生系統性金融風險底線。

3.發展金融體制改革的牽引支撐作用，增強改革的及時性和適應性

金融在經濟體系中居于核心地位。隨著經濟體制的逐步完善、經濟發展水平的提高和國際經貿環境的變化，金融改革在經濟體制改革中的地位明顯提升。甚至可以說，經濟體制改革向縱深推進時，其對金融改革的依賴性更強了。我國始終重視金融體制改革與經濟體制改革的協調配合。1993年11月，十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。當年12月，國務院就公布《關于金融體制改革的決定》，按照建立社會主義市場經濟體制的總要求，部署落實金融領域的體制改革。然而，金融改革涉及面廣、操作風險大，1997年和2008年兩次國際金融危機遲滯了我國金融改革進程。當前的金融改革已內嵌于完善社會主義市場經濟體制的各個環節，金融改革具有很強的牽引性和支撐性。無論是在所有制改革、要素市場化改革、完善宏觀經濟治理體制還是保障民生、建設更高水平開放型經濟新體制等領域，改革向前推進都需要有相應的金融改革予以支持甚至作為前提條件。進入新階段，金融體制改革要充分體現外部環境變化和中國經濟發展階段性特征。根據不斷遇到的新問題、新事物，及時調整改革方向、重點和策略，確保改革成效。

(二)“十四五”期間深化金融改革的重點舉措

2020年5月，中共中央國務院發布的《意見》是對2013年《決定》的繼承和發展，是在新的發展水平、制度基礎和國際環境下對深化改革的再部署。2020年10月，中共中央十九屆五中全會提了第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議，對近中期經濟社會發展做出全面部署。“十四五”期間深化金融改革要以《意見》作為基本指引，落實“十四五”規劃綱要的相關要求，重點可推進以下幾個方面的改革工作。

1.持續推動資本市場高質量發展

資本市場在金融運行中具有牽一發而動全身的作用。深化資本市場改革，推動資本市場高質量發展，對深化金融改革具有重要作用。一是繼續要推動資本市場擴容，提升直接融資比重。二是推動資本市場國際化，提升外資比重。推動內地資本市場與國際的規則接軌。逐步統一、簡化外資參與中國資本市場的渠道和方式。豐富資本市場避險產品，增強資本市場對外資的吸引力進而推動國際股票、債券指數在中國資本市場中的權重。三是推動資本市場中長期化，提升中長期資金比重和股票資產占居民財富比重。以建立長期考核機制為重點，引導機構投資者踐行長期、價值投資，避免投資行為短期化。優化保險機構投資管理能力監管，推動國有保險機構考核長期化，進一步放寬保險資金入市比例，充分發揮保險資金期限長、有耐心的優勢，為股票市場提供穩定的中長期資金，推動形成保險業與資本市場發展相互促進的格局。四是著力提升資本市場的市場化水平。發揮市場的力量，使資本市場成為優勝劣汰，促進市場競爭的平臺。完善信息披露制度，全面推行股票發行注冊制改革，增強股票市場的包容性。建立常態化退市機制，簡化退市程序，拓寬主動退市、并購重組、破產重整等多元化退出渠道。暢通不同層次資本市場之間的轉板渠道，完善新三板轉板上市制度。推動債券市場基礎設施互聯互通。五是著力提升資本市場規范化水平。發展監管科技，強化持續監管能力。六是推動證券業機構高質量發展。支持中資證券業機構并購重組。進一步推動證券業對外開放。

2.深化銀行業供給側結構性改革

我國金融體系是以銀行業為主的間接融資體系，反映了我國轉軌型發展中國家對金融服務的需求。進入新發展階段一方面需要提高直接融資比例，另一方面也需要立足現實，深化銀行供給側結構性改革，提升間接融資的效率。一是加速推進銀行數字化轉型。二是著力提升銀行業國際化水平。銀行業要在統籌開放發展和自身安全基礎上，以高水平雙向開放和國際化水平提升支持打造國際競爭新優勢。三是穩慎推進零售轉型。圍繞客戶不斷升級的新需求積極創新業務模式，以更豐富多樣、成本可控的消費金融產品支持居民消費升級。豐富房地產金融宏觀審慎政策工具箱，引入房地產貸款比例限制、宏觀審慎個人住房貸款風險權重，抑制個人住房貸款過快膨脹。四是提升銀行業支持制造業發展質效。引導銀行發放中長期貸款，實現銀行業對制造業金融支持規模穩步提高，期限合理延長，結構明顯優化，推動制造業高質量發展。五是提升銀行業服務科技創新能力。

3.著力提升保險保障能力

保險具有經濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經濟條件下風險管理的基本手段，是金融體系和社會保障的重要組成部分。我國保險業起步晚、基礎薄弱、覆蓋面不寬，功能和作用發揮不充分，需要在新階段加快發展。“十四五”期間，一是提升保險保障措施的高度。將保險業納入到國家災害管理網、社會安全網、糧食安全網建設等領域的發展規劃中，明確保險業應該達成的風險保障目標，以目標驅動方式倒逼保險業在多層次國家安全網建設中發揮更大作用。在一些領域試點使用保險工具替代財政工具進行損失補償和風險轉移。二是增加保障措施的廣度。三是拓展保險保障措施的深度。增加金融知識教育，提升公眾的保險和風險意識。四是適當提高企業補充性養老保險、企業補充性醫療保險的稅收支持力度。五是強化保險宏觀審慎監管和微觀審慎監管，助力金融體系的穩定。研究建立保險業的宏觀審慎監管框架。進一步加強保險微觀審慎監管的基礎制度建設，強化分類監管和差異化監管，將保險控股公司股東關系的穿透、信用保證保險、保險另類投資等新業務作為風險管控的重點，對各類侵害消費者合法權益問題嚴加整頓和治理。