公務卡違規套現資金安全風險的啟示

錢洪羽

【編者按】本案例以審計中發現的個別人員公務卡透支授信額度違規套現行為、結合違紀案件進行評析和思考，指出當前在公務卡使用管理中還存在不少隱患和漏洞，針對出現的新情況、新問題要有對策分析，必須引起各單位高度重視，進一步加強公務卡使用的監控管理，有效防范資金風險，嚴肅財經紀律。

一、案例要情

王某，男，××消防救援站站長，大隊級副職，二級指揮員消防救援銜。違反組織紀律主要違紀事實如下：一方面利用集中保管基層隊站所有隊員的公務卡的機會，透支公務卡授信額度套現;另一方面，以家庭需要資金為由讓有關人員從銀行借貸錢款再借其使用，實際用于網絡賭博。在總隊多次開展的賭博借貸問題專項排查整治活動中，未向組織報告，隱瞞借貸事實。自2015年12月至2019年12月，通過公務卡違規套現，先后向有關人員、信用卡和網絡平臺借款，時間跨度較長，人員涉及較多且數額較大。

二、公務卡結算方式使用的相關背景

公務卡結算方式是財政部為進一步深化財政國庫集中支付制度改革，提高財政資金使用效率，規范財務管理，盡量減少現金支付結算和現金流量，提高支付透明度，簡化行政事業單位財務結算與報銷流程，降低往來水平和財務風險，加強預算執行監控管理而推出的一項財政改革措施。公務卡是具有一定透支額度與透支免息期，主要用于公務活動開支的一種貸記卡。

2007年7月，財政部為了加強監控和管理還專門與中國人民銀行一起制定了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，隨即公務卡結算方式在全國開始推行。公務卡的實施有效解決了預算單位大量提取和使用現金行為難以有效監管以及小額支出不便銀行轉賬的問題。

2016年1月，財政部和中國人民銀行出臺了《財政部 人民銀行關于印發〈單位公務卡管理辦法（試行）〉的通知》（財庫〔2016〕8號），并選擇江蘇省和深圳市作為試點地區，待條件成熟也將全國推廣，這是對現行公務卡制度的豐富和完善，也是深化公務卡制度改革的一項重大舉措。將來公務卡必將在預算制度改革和財政財務管理方面扮演越來越重要的角色。但在近年來的審計中發現公務卡在使用和管理中，存在一些新情況、新問題并具有一定的普遍性，應引起高度關注和重視。

三、公務卡的定義

公務卡是指預算單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷的銀聯標準貸記卡（信用卡），公務卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監督”的操作方式。它除了具有普通貸記卡所須的透支額度和透支免息期功能外，與普通貸記卡的主要區別在于：一是持卡人為預算單位的在職人員，開卡時必須由單位確認其身份;二是主要用于公務活動開支;三是享受銀行免收年費、溢繳款本地提現免手續費等優惠。公務卡也可視同普通信用卡用于個人支付結算，所發生的一切支出由持卡人自行承擔，預算單位不承擔因個人消費行為引致的一切責任。

四、目前公務卡管理使用中出現的新情況、新問題

1.在公務卡的使用方面：一是公務卡使用率偏低。部分單位指戰員公務卡辦理后未認真執行公務卡使用規定，導致未能正常使用，未及時維護更新公務卡信息，存在未激活、掛失、遺失以及辦理證件仍為原警官證未更改為身份證，還有個別外單位調入消防員持有公務卡等情況。因公務卡屬于信用卡的范疇，具有一定的免息期限，如果持卡人出差時間長，沒有在還款周期內及時報銷還款，或者因財務人員還款不及時，出現超期還款產生利息、滯納金，公務卡持卡人會產生個人信用風險，使個別公務卡成為休眠卡。二是個人公務卡當成單位銀行賬戶使用。使用公務卡同時大量使用備用金、其存在漏洞為單位資金失去監督和控制，大量現金收支通過公務卡，且滯留在個人公務卡上單位收入在單位財務賬面無如何反映，其表面現象系在使用公務卡同時大量使用備用金，只有持卡人將資金轉入單位財務賬時，收入或往來才能反映出來，極易導致監管漏洞和財政資金流失。在實施公務卡中，還大量使用備用金，并且不及時報賬，影響單位收支反映的真實性。造成財務管理漏洞、缺乏有效監管。三是不規范使用公務卡辦理支出業務。部分單位公務性支出報銷未能根據《公務卡強制結算目錄》使用公務卡結算，仍存在使用個人信用卡或銀行卡結算情況。而且公務卡結算報銷時必須附有刷卡消費簽單和公務卡消費查詢清單，公務卡僅用于辦理人民幣支付結算業務。

2.在公務卡的管理方面：一是公務卡持卡人保管不善。持卡人未按要求保管公務卡，存在基層隊站主官集中保管造成公務卡透支授信額度套現的情況。二是退出人員未及時辦理注銷。部分指戰員在復、轉、退時未辦理注銷手續。三是公務卡管理基礎工作薄弱。部分單位對本單位指戰員所持公務卡數量底數不清，管理存在薄弱環節，特別是對于指戰員工作單位調動后未及時統計和變更公務卡單位信息。四是使用個人儲蓄卡代行公務卡職能。只開設了個人卡，未開設單位卡，將個人銀行卡當成單位銀行賬戶使用，導致公款私用、公私混用;一個單位只辦理了一張個人公務卡，由出納一個人掌管使用。五是公務卡收支控制缺失。單位出納使用多張銀行卡辦理單位現金收支業務，導致收支失控;使用公務卡存取大量現金，致使收入支出管理混亂，收入流失、支出失控;單位財務核算時未將經持卡人簽名的消費交易憑條作為會計原始憑證進行審核和管理，導致公務卡支出控制缺失。

3.在公務卡的監管方面：一是未實施有效動態監控。對公務卡管理和使用監管不力，未建立和實施對公務卡管理的動態監控系統，未能及時發現和糾正公務卡使用和管理中出現的新情況、新問題。比如：持卡人和商家串通一氣，持卡人公務消費時故意多刷卡，虛開發票，商家為了增加客源，給刷卡人一定的回扣，這些消費背后的真實性無法僅僅通過公務卡結算進行辨別。二是公務卡消費缺少前端控制。在實際工作中，只有在支付結算后公務卡消費明細信息才反饋到國庫支付系統，并且在公務卡持有人進行財務報銷時財務人員才在系統里進行相關信息審核。因此，無法對公務卡消費進行事前和事中控制，從而無法有效防止“虛開發票”惡意“盜刷公務卡”套取資金等違規行為的發生。

五、在公務卡使用管理中應注意的事項

1.嚴禁預算單位將非本單位工作人員納入公務卡管理范圍、違規辦理公務卡報銷業務或查詢、泄漏本單位公務卡持卡人的私人交易信息;嚴禁持卡人違規使用公務卡、惡意透支、拖欠還款或將非公務支出用于公務報銷;嚴禁發卡行對外泄漏與公務卡支出有關的各種數據資料。

2.持卡人在執行公務中原則上不允許通過公務卡提取現金。公務卡也可用于個人支付結算業務，但不得辦理財務報銷手續，單位不承擔私人消費行為引致的一切責任。原則上每張公務卡的信用額度不超過5萬元、不少于2萬元。持卡人在規定的信用額度和免息還款期內先支付，后還款。

3.發卡行應按月向持卡人提供公務卡對賬單，并按照與持卡人約定的方式，及時向持卡人提供公務卡賬戶資金變動情況和還款提示等重要信息。發卡行可根據持卡人資信情況對其公務卡信用額度進行調整，并及時通知持卡人和持卡人所在單位財務部門。其中，調增信用額度的，須事前經持卡人所在單位財務部門同意。

4.預算單位在工作人員新增或調動、退休時，應及時組織辦理公務卡的申領或停止使用等手續，并通知發卡行及時維護公務卡支持系統?，F有工作人員涉及公務卡的相關信息變動時，應及時通知發卡行維護公務卡支持系統。與公務卡管理有關的信息維護、財務報銷、銀行劃款和動態監控等業務，通過專門的公務卡支持系統輔助辦理。持卡人員承擔用卡經濟責任、發卡行承擔掛失經濟風險、預算單位承擔公務還款責任、相關職能部門負責監督管理。

六、審計相關意見建議

1.規范支付結算。公務性開支主動使用公務卡，嚴格按照“個人先行支付，單位審核報銷，財務實時監控”原則，實行“一人一卡”實名制管理，明確持卡人職責，嚴禁違規使用公務卡、個人通過任何形式透支授信額度套現、惡意透支、拖欠還款或將非公務支出用于公務報銷等行為，要按照規定及時辦理報銷結算，避免影響使用額度和單位、個人征信，強化風險防范意識。

2.完善管理制度。研究制定與公務卡結算的相關財務管理及內控制度，對公務卡的申辦、使用、報銷、還款等環節相關程序和各環節的職責作出明確規定，同時做好制度執行前期的培訓解釋工作，從而有效規范公務卡的具體使用與管理。要根據《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》等相關文件，認真履行公務卡管理要求，落實專人負責指戰員公務卡管理工作，日常做好信息登記，理清持卡底數，發現問題立行立改，提升公務卡管控能力。對現有公務卡進行全面清理，取消和停止用個人儲蓄卡代替公務卡使用，進一步完善和修訂公務卡管理和使用規范，對在職人員未能正常使用的公務卡（如：未激活、掛失、過期等）辦理激活、補辦等相關業務，對逾期欠款的要辦理還款，對個人公務卡信息要及時更新;對已退出人員所持公務卡，按照規定及時辦理注銷。

3.明確使用范疇。明確個人公務卡和單位公務卡使用范疇和管理規定及違規使用責任和處理處罰規定，使用公務卡辦理業務要及時向所在單位財務部門申請辦理報銷手續，并依托公務卡支持系統，認真審核公務卡報銷事項，要求報銷者提供在交易場所取得相應的報銷憑證和公務卡刷卡交易憑證，對于批準報銷的公務卡消費支出，應當按規定時間，通過零余額賬戶辦理向公務卡的資金還款手續，提高支付透明度，簡化行政事業單位財務結算與報銷流程，降低往來水平和財務風險，加強預算執行監控管理的目的實現。對使用單位公務卡要嚴格按照行政事業單位專用存款賬戶和內部控制規范的要求，嚴格管理和使用。杜絕通過公務卡提取現金，存取單位收入等超出公務卡使用范圍業務。

4.健全監管機制。建立健全公務卡配套管理制度與監督機制，全面加強公務卡使用監督檢查。在公務卡制度實施過程中，必須堅持管理與監督并重。各預算單位應把公務卡支出監控作為公務卡管理的重要環節，可采取公務消費事前申報審批備案制度，加強公務消費事前監管，提高公務消費透明度，對公務消費事前嚴格執行公務卡結算目錄，嚴格非公務卡結算支出報銷審批管理，從嚴控制非公務卡結算的現金支出事項，建立公務卡支出和現金支出報告制度，定期進行支出分析。將刷卡消費的公務支出信息納入國庫支付系統與財政總賬系統，實施動態監控，實時、全面、準確反饋零余額賬戶向公務卡還款的支付信息，以及該筆報銷業務所對應的公務卡明細消費信息，提高財政管理與監督水平。

附件：

1.法條鏈接。

（1）中央預算單位公務卡管理暫行辦法（2007.7.12;財庫〔2007〕63號）

（2）上海市市級預算單位公務卡管理暫行辦法（2008.10.22;滬財庫〔2008〕45號）

（3）關于印發《武警消防部隊單位公務卡管理暫行辦法》的通知（2011.7.1;武消〔2011〕192號）

（4）關于實施武警消防部隊單位公務卡強制結算目錄的通知（2012.12.31;武消〔2012〕379號）

（5）關于印發《單位公務卡管理辦法（試行）》的通知（2016.2.1;財庫〔2016〕8號）

（6）關于印發新修訂的《上海市消防總隊公務卡管理暫行辦法》的通知（2017.3.24;武滬消（后）字〔2017〕82號）

2.公務卡違規“套現”的主要表現方式。

包括POS機、虛擬POS機、具有POS 機功能的網貸平臺套現，常見渠道包括即付寶、拉卡拉、瑞銀信、樂刷寶、立刷、隨行付、聚富寶等?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于辦理妨害信用卡管理刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第七條規定：違反國家規定，使用銷售點終端機具（POS機）等方法，以虛構交易、虛開價格、現金退貨等方式向信用卡持卡人直接支付現金，情節嚴重的，應當依據刑法第二百二十五條的規定，以非法經營罪定罪處罰。實施前款行為，數額在100萬元以上的，或者造成金融機構資金20萬元以上逾期未還的，或者造成金融機構經濟損失10萬元以上的，應當認定為刑法第二百二十五條規定的“情節嚴重”，處五年以下有期徒刑或者拘役;數額在500萬元以上的，或者造成金融機構資金100萬元以上逾期未還的，或者造成金融機構經濟損失50萬元以上的，應當認定為刑法第二百二十五條規定的“情節特別嚴重”，處五年以上有期徒刑。

（作者單位：上海消防總隊）