激勵視角下公務員的公共服務動機提升策略

張琳 和悅

摘 要：如何優化公務員的公共服務動機是近年來學術界的一大熱議話題，也是政府工作重點。基于激勵視角，梳理公務員公共服務動機的內在邏輯后發現，由于公務員個人及政府組織管理方面等原因，使得公務員難免存在個體本位觀念濃厚、公共服務動機意識淡薄且逐漸被不公感消耗等問題。針對以上問題，我國應從工資福利、考核獎懲以及培訓開發方面激發公務員的“利他精神”，喚醒新時代公務員的公共服務精神，形成完善公務員公共服務動機的長效激勵。

關鍵詞：激勵 公務員 公共服務動機

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-012-03

十九大報告提出我國要建設一支高素質的干部隊伍，打造一個高質量、創新型的公務員團隊，而作為公務員內心的重要動機——公共服務動機就顯得尤為重要。公共服務動機能夠影響公務員公職行為，甚至影響公共產品和公共服務的質量。具有較高公共服務動機的公務員的工作滿意度、參與政策的積極性和工作績效也較高，組織公民行為和親社會行為較為頻繁，而具有較低公共服務動機的公務員反之。所以，為了提供更優質的公共服務以及積極響應政府打造專業化公務員人才隊伍的政策號召，目前最迫切的任務就是利用各種激勵措施進一步提升公務員的公共服務動機，形成公務員的長效激勵，推進公共部門人力資源管理發展。

一、公共服務動機與激勵

（一）公共服務動機

動機問題是公共管理領域值得深入研究的三大主題之一，公共管理領域中公職人員存在一種顯著的內在驅動力——公共服務動機。Perry和Wise認為公共服務動機是個人對根植于公共組織中的重要目標作出敏感反應的心理傾向，將公共服務動機具體分為理性的、規范的和情感的動機。Rainy認為公共服務動機是一個多重概念，每個個體的公共服務動機之間存在差異，隨后Gene等人證實了這一設想，并提出了樂善好施者、共產主義者、愛國者、人道主義者這四個導向，均體現著強烈的從事公共服務的愿望。可見，公共服務動機是指個體具有的一種關心社會公共事務、樂于為社會公益事業或人類的共同利益而付出努力的驅動力。Perry在大量研究基礎上，提出公共服務動機是由四個維度組成，即渴望參與制定政策、對公共利益的承諾、公民同情心和自我犧牲精神。本文分析發現這四個維度與激勵均呈正相關性，這一發現也說明了從激勵視角下研究公務員公共服務動機問題、原因分析以及提升策略的可行性。

（二）激勵

激勵是指組織通過設置適當的內外部的獎懲措施，最大化地調動組織成員工作積極性和責任感，以引導規范組織成員行為，最終得以實現個人目標及組織目標的過程。公務員激勵是指政府設法創造條件滿足公務員的需求，以引導公務員正確的價值觀念和規范其行為方式，激發其積極性，使之產生實現公共組織或公共機構目標的特定行為。這一過程包括獎懲、考核、培訓、工資福利、競爭辭退、職業發展等環節。

在組織管理學中，Barnard首先提出了“誘因”這一概念，并將其具體劃分為物質誘因和非物質誘因，這里的“誘因”其實相當于“激勵”。籍此，我們可以將“激勵”分成物質激勵和非物質激勵。物質激勵是指金錢方面的激勵，比如為公務員發放薪資和福利，與外部動力有關;非物質激勵是指采取貨幣之外的方式，與內部動力有關。而且，非物質激勵中的參與重要決策、同情心和責任感都和公共服務動機直接相關，是公共服務動機的維度。

（三）激勵與公務員公共服務動機的相關性分析

在分析激勵與Perry提出的公共服務動機四個維度的關系時，發現激勵與這四個維度的關系均呈顯著正相關性。這種相關性能夠說明，基于激勵視角來提升公務員公共服務動機具有一定可行性。

公共服務動機的維度之一：渴望參與制定政策，可通過物質激勵和非物質激勵兩方面來達成，體現其有機結合。而與該維度相比，其余三個維度，即公共利益承諾、同情心和自我犧牲精神的達成則更多強調非物質方面的激勵。因為達成這三個維度需要一定的思想境界，非物質激勵對此更為有效。因此，本文將這四個維度整合為兩個方面：

1.渴望參與制定政策維度。美國心理學家威廉·詹姆士的某項研究表明，在心理學領域，人的內在動機是需要被激發的，通常在工作中，人們只需要發揮20%～30%的能力就足以應付日常工作。然而，當人們的內在動機成功被激發，那么其能力便可發揮到80%～90%。同樣地，在公共管理學領域，可以通過物質激勵手段成功激發公務員的公共服務動機，使得公務員參與政策制定的工作能力發揮到80%～90%。此時，公務員會因為自己的能力得到提升（提升了50%～70%），自身的成就需求和自我實現需求得到極大滿足，從非物質激勵方面再次調動了公務員的工作積極性，使其更加渴望且愿意主動參與公共政策的制定過程。由此產生了一種良性循環模式（如圖1所示）。

2.其他維度。其他維度，即公共利益承諾、公民同情心和自我犧牲精神。首先，根據豪斯的路徑——目標理論，領導者應提供必需的指導或支持來確保員工的個人目標與群體或組織的目標兼容，在公務員團隊中領導層也應引導公務員的個人目標朝組織希望的方向發展，使公務員將提供公共服務看成是“人民公仆”的責任和使命，全心全意為人民謀福利，以提升其公共利益的承諾度。其次，在日常的人力資源管理活動中，可以通過行政倫理培訓等學習交流活動，持續培養公務員關心弱勢群體、彼此愛護之心，以增強公務員的公民同情心。最后，通過樹立榜樣，如“學習雷鋒好榜樣”和頒發榮譽頭銜，如“最美逆行者”等非物質激勵的方法鼓勵公務員多向社會付出而不是索取，以提高其自我犧牲精神。

綜上所述，公共服務動機四個維度的全面達成不僅需要物質激勵，也需要非物質方面的激勵措施，單獨使用其中任意一種激勵方式都是欠妥當的。

二、激勵視角下公務員公共服務動機的問題

公務員的激勵實踐中，不論是非物質激勵，還是物質激勵方面均缺乏完善的科學體系，存在激勵不足和激勵偏差等問題。這種激勵不足與激勵偏差造成了公務員公共服務動機方面出現各種問題，削弱其公共精神和利他精神。

（一）個體本位觀念濃厚

我國社會現在正處于傳統社會向現代化社會轉變的階段，對外開放和市場經濟正在沖擊著中國傳統價值觀念。隨著現代化價值觀念的不斷沖擊，在我國公務員群體中出現了“個體本位”的觀念，公務員越來越以個人為中心，過多注重個人價值。周俊芳學者對一部分基層公務員進行相關問卷調研后發現，在被調研群體中，只有35%的公務員愿意為公共服務不求回報地奉獻，51%的公務員對志愿奉獻精神表示認同。從這些數據中可以看出，有很大一部分公務員很難做到以“社會為本位”，而片面地強調競爭意識和物質利益意識。可見，有很大一部分公務員十分“利己”，缺乏“利他”精神。

（二）公共服務意識淡薄

服務型政府要求公務員在執行公共服務的過程中能夠自覺維護公共利益，主動滿足人民日益增長的美好生活需要。然而，在實際的公共服務過程中，公務員的公共服務意識和構建服務型政府的理想是有一定差距的。

實際上，大部分公務員會將公共行政活動認為是一種“統治”或者是“管理”，而非“服務”，這主要是“官本位”思想在作祟。“統治”是指按照少數精英的意志來展開的統領、指揮和管轄的行動。“管理”雖然擺脫并淡化了統治的政治目的性，但仍然屬于政府的單方面職能，缺少“被管理者”——公民的參與，在這一點上和統治沒有根本區別。把公民放置在“統治”和“管理”的客體上，“公共服務意識”淡薄，體現了強烈的精英意識和等級優越感，空喊“全心全意為人民服務”的口號，讓黨的宗旨掉入了形式主義的“窠臼”。

（三）公共服務動機逐漸被不公平感消耗

Huston的相關研究證實，公共服務動機能夠使得公共組織或公共機構更傾向于以低于私人組織的工資且至少不低于私人組織的工作效率來提供公共產品和公共服務。那么一旦公共組織這樣做了，公務員必將付出極多的精力和時間，卻只能獲得稀薄的回報，公務員會產生極大的不公平感。

總體來說，公務員的工作壓力相當大，特別是基層公務員“周內+周末”“白天+黑夜”地連軸工作。面對這么大的工作負荷，公務員的薪資待遇還略低于市場的平均水平。這樣不僅人為地抹殺了公務員作為一個獨立個體的經濟利益需求，與“經濟人”假設理論相悖，還會導致公務員工作態度差、積極性低下，如此不公平的待遇最終逐漸抹殺公務員的公共服務動機。（如圖2所示）面對工作壓力與薪資不成比例的現實矛盾，公務員的公共服務動機逐漸被消耗，最終導致了工作倦怠、績效低下、離職等問題。

三、激勵視角下公務員公共服務動機問題的成因

引致公務員公共服務動機問題的因素諸多，本文僅從公務員個人與政府組織管理方面，探究公務員公共服務動機問題的成因，總歸起來，有以下三個主要成因。從公務員個人角度出發，公務員缺“自律”;在政府組織管理方面出發，忽略了“復雜人”假設以及公務員激勵機制不夠科學。

（一）多“他律”缺“自律”

經過幾十年的發展，我國對公務員的監督網絡已經初具特色。現行的公務員監督機制是由外部監督與內部監督構成的一個多元監督模式，外部監督包括來自國家權力機關、司法機關、黨政機關和社會上的監督，內部監督主要包括職能監督、一般監督和主管監督等。多主體、全方位地對公務員的各種行為進行監督和規范。然而，這些監督是一種外部的約束，或稱為“他律”，是外部的環境對公務員進行的約束，只能監察督導公務員的外在行為，并未深入公務員內在，缺乏公務員自己對自己內心動機的約束，或稱為“自律”。對公務員的行為規范多“他律”和少“自律”的現狀，說到底還是因為一部分公務員自身道德素質不高和缺乏行政倫理觀念，出現了不自律的問題，使得公務員公共服務動機意識更為薄弱，最終導致行政權力的異化。

（二）忽略“復雜人”假設

美國學者沙因在60年代末70年代初提出了一個“復雜人”假設，認為人在同一時間內會有各種不同的需要和動機，并且這些需求和動機之間相互作用、錯綜復雜。公務員也是“復雜人”，擁有錯綜復雜的需求，包括對經濟利益、政治權力、人際交往、個人自我價值實現等不同需求。公務員雖然是一群特殊群體，但公務員同樣也是人，有著人們共性的一面，即對經濟利益的向往。也就是說，公務員是“復雜人”，不僅是“社會人”，也是“經濟人”。

在我國公共行政執行過程中，由于領導層面過于重視“公務員要犧牲自己”“公務員要無條件地為社會奉獻”諸如此類的理念，從而忽略了其競爭意識和經濟利益需求，未能夠為其提供等價的物質報酬和福利保障。最終，導致了公務員公共服務動機逐漸被消耗。

（三）激勵機制不科學

公務員的激勵機制不僅能夠改善公務員個人與組織業績，也可以為公務員個人與組織提供一定行為動力，但其目前仍存在問題。首先，在考核環節具有抽象性，缺乏量化依據。許多行政單位沒有制定詳細的量化考核指標，導致考核者無法準確地運用考核尺度，使得考核過于主觀，不能真實地反映公務員工作成績和工作能力，考核結果的不準確性會打壓公務員的工作熱情，削弱其公共服務動機。其次，激勵機制中也存在形式和內容上的問題。在基層人員執行工作的期間，重視了精神上的激勵，忽略了適當的物質獎勵。工資福利制度不合理，級別工資的網格太密，工資上調速度太慢，以至于無法滿足公務員的基本生活水平，影響公務員的公共服務積極性。

四、激勵視角下提升公務員公共服務動機的策略

激勵理論反映了公務員公共服務動機的豐富內涵，也為提升其公共服務動機提供了扎實的理論基礎。因此，以過程型激勵理論、目標導向理論和行為改造型激勵理論等為依據，從工資福利、考核獎懲和培訓開發三個方面來提出建議，尋求政府組織有效激發公務員公共服務動機的策略。

（一）細化工資福利制度，有效發揮激勵作用

影響公共服務動機的因素眾多，其中工資福利制度是首要核心因素。過程型激勵理論中的公平理論認為，員工會將自己的所得——付出比與相關他人的所得——付出比進行比較，如果員工感覺到自己的比率與他人的比率不同，則會產生不公平感，這會影響到員工積極性。所以，細化工資福利制度已成為提公共服務動機的迫切任務。

首先，要根據現行市場工資水平和物價水平及時調整公務員的基本工資，保證公務員工資的公平性和動態性。定期對社會上其他企業和其他行業相當等級員工的工資進行調查，與體制內相當等級公務員的工資進行對比分析，并以當時經濟發展水平為依據，確定工資調整比率，定期合理調整工資。其次，落實休假、旅游、體檢等福利制度，避免“空頭福利”。將關心公務員的身體健康和心理健康、豐富其文化體育活動、提高公務員的幸福感等落到實處。避免因頻繁加班、周末開會等現象讓真正的福利流為形式主義。

（二）強化公共服務動機考核，完善獎懲措施

目前我國對公務員的考核內容主要是對“德”“能”“勤”“績”“廉”五大方面的考核，總而言之，這五大方面主要還是考核公務員的公共服務能力的外在表現，缺乏對公共服務動機考核內容的細化。根據豪斯的目標導向理論，我們可以將提升公務員公共服務動機作為目標，將公共服務動機程度納入考核內容之中，潛移默化地提升公共服務動機，為走向目標排除所有障礙。

行為改造激勵理論中的強化理論認為管理者可以通過積極的強化物來提升員工有利于組織目標實現的動機和行為。在對公務員進行全方位的考核評價之后，要及時正確利用考核的最終結果給予對應的獎懲措施。可以采取通過給予增加獎金、通報表揚等物質和精神上的“正強化”;更要重視使用“減少對員工的嚴厲批評”“少讓員工出糗”等“負強化”措施，撤銷一些厭惡刺激，作為一種特殊方式的激勵。

（三）強化培訓激勵，打造優良軟環境

為了提升公務員的公共服務意識，增強公務員的公共精神，培訓激勵可以從主觀和客觀的角度來入手。從主觀方面，首先，可以多增加組織內部的行政倫理方面的培訓機會或其他形式的學習交流機會，在培訓學習的過程中，逐漸改變其“個體本位”不愿為社會做貢獻的思想觀念。其次，積極發揮團隊的力量。如果一個團隊中大部分成員都具備濃厚的公共服務動機意識，那么也會帶動少部分缺乏公共服務動機的成員的積極性。除此之外，發揮領導的“頭雁效應”。團隊中領導的一言一行都極為重要，為整個組織的行政行為樹立了更高的標桿。從客觀方面，加大對經費和師資力量的投入，規范教材豐富課程體系等。通過利用科學的培訓制度引導其公共價值理念，為提升其公共服務動機提供制度保障。

[本文為2020年度西安市社會科學規劃基金項目“西安市新生代公務員工作滿意度實證研究——基于高承諾人力資源管理視角”（FX12）]

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（作者單位：陜西師范大學哲學與政府管理學院 陜西西安 710119）

[作者簡介：張琳，通訊作者，陜西師范大學哲學與政府管理學院副教授，博士，主要從事行政管理專業研究;和悅，陜西師范大學哲學與政府管理學院研究生，主要從事行政管理專業研究。]

（責編：賈偉）