外部性理論下的國土空間規劃價值探討

高文文，張占錄，張遠索

(1.中國人民大學 公共管理學院，北京 100872；2.北京聯合大學 應用文理學院，北京 100191)

一、引 言

建國以來，我國的規劃經歷了從無到有，從多部門組織、多類型并存向國土空間規劃體系逐步建立的發展過程[1]。國土空間規劃(簡稱“規劃”)是基于一定的規劃理念，在一定的技術手段支撐下，對一定區域內的國土資源在利用方式、強度、時間和空間等作差別化的統籌和安排，對國土資源利用結構、利用布局進行優化，以服務于我國的社會經濟發展、城鄉統籌與協調。究其本質，規劃是一個政策制定和政策執行的過程，國土空間是規劃實施的載體，國土資源和空間的利用是規劃實施的手段。土地作為一種重要的國土資源，在土地利用過程中，任何一塊土地都會受到周邊土地利用方式的影響[2]。由于外部性的存在，以市場化方式進行土地供給和配置會偏離社會最優水平[3]，而規劃的編制和實施在一定程度上體現了政府權利并受到人類價值觀的影響，具有有限理性[4]。那么，外部性條件影響下的國土空間規劃價值究竟如何？目前，學者們從實證角度研究了不同尺度、不同類型的規劃對地區經濟發展[5]、房地產價格[6-8]、土地定級[9]等的影響。研究結果表明，這些影響既有正向的，也有負向的，影響強度因土地用途而有所不同。如伍葉露研究發現，舊城改造規劃的發布提高了開發商對周邊房價的預期，開發商的競租行為導致土地價格上漲[10]；劉小峰等對鄰避設施導致的資產損失進行了評估[11]；譚俊杰提出了城市鄰避性公共設施的規劃對策[12]。還有學者從理論層面對規劃中的效率與公平問題[13]、利益均衡問題[4]、土地發展權制度問題[14]等進行了較為透徹的分析，提出了完善規劃的政策建議。在規劃評估方面，丁成日等通過國際經驗和案例，對空間管制這一核心規劃手段進行了理性看待和分析，認為中國的規劃凌駕于市場之上，其負外部效應的治理成本可能大于規劃收益[15]。換言之，規劃的空間管制與城市發展之間的正相關關系難以證明。由此，本文試圖從一個新的角度出發，基于外部性理論對土地利用中的外部效應以及土地利用行為的私人收益-成本和社會收益-成本進行探討，以更好地理解規劃的角色、規劃創造的價值及政府、企業、個人合力的必要性，從而為國土資源利用尤其是土地資源利用相關決策的制定提供啟示。

二、外部性與土地利用

1.外部性含義及特征

外部性(Externality)也稱外部效應，有狹義和廣義之分。狹義的外部性主要針對市場行為而言，指經濟行為的生產主體(消費主體)對其他經濟主體強征(被強加)了成本或給予(被給予)了收益，使生產或消費函數的值發生改變的情形，即“無償得益”或“無辜受損”。廣義的外部性則納入了非市場行為，行為主體涵蓋了政府、企業和個人，具體指未參與決策的人被給予了一個行動的某些收益或被強加了一個行動的某些成本[16]。本文認為，外部性存在的三個基本要素是：行動、利益、媒介。沒有相對的行動，就沒有利益沖突，沒有利益沖突就沒有外部性，即外部性一定程度上反映了人與人之間的利益互動[17]。此外，若沒有相對的“開放”與“公共”，在完全封閉的環境下也就談不上外部性。因此，外部性通常會涉及開放領域或公共環境等，以此作為利益傳播的媒介。

外部性具有普遍性、累積性、不均衡性和復雜性[18]。首先，外部性是普遍存在的，正如事物是普遍聯系的，經濟行為可視作某種社會行為，在社會活動的交織中產生相應的影響。其次，某些一次性的交易或行為互動難以形成外部性，外部性通常是在成本規避和利益獲取的過程中不斷累積，達到一定程度后為人們視為成本或收益。再次，外部性的不均衡性主要體現在不同領域和不同主體之間。不同的政策在實施過程中面向的對象不同，不同的項目和工程關系到的經濟主體不同，這都使得受益或受損群體各有不同。最后，由于外部性存在于市場交易之外，產生主體的權利與職責、接受主體的識別與鑒定、減損或增加的利益的量化以及這三者之間的交互作用都是無序的，因此外部性問題一般都非常復雜。不僅如此，減少一種外部性通常會產生另一種或多種外部性，使問題從一個領域轉移到另外一個領域[19]。

2.土地利用的外部性類型

依據不同的分類標準，外部性可分為不同的類型。例如，從效果來看，可分為正外部性(外部經濟)和負外部性(外部不經濟)。這是最普遍且易于理解的外部性類型。正外部性是指某經濟行為使得該經濟行為主體之外的人受益，但無法收費；負外部性是指某經濟行為使得該經濟行為主體之外的人受損，但無需補償。從產生時空來看，可分為代內外部性和代際外部性，其主要關注資源在代內的分配是否合理，當代經濟行為主體會給后代帶來什么影響，均以實現資源的可持續利用為目標。從穩定性來看，可分為穩定的外部性和不穩定的外部性，穩定與否取決于人們是否可以采取一定的手段，對外部性的正負或者強弱進行評估和預測，從而將外部性內部化。從方向性來看，可分為單向外部性和交互外部性。若將生產主體記為X，接受主體記為Y，那么，在單向外部性中，生產主體和接受主體身份無法扭轉，即X影響Y，Y不能影響X。交互外部性可以是X和Y互相影響，也可以是Xn和Yn(n為主體數量)相互影響。從外部性的根源來看，可分為制度外部性和科技外部性。這是新制度經濟學家對外部性理論的擴展，主要關注的是公共物品的外部性。制度外部性主要關注制度變革產生的新增利益如何分配，如何避免不付費的搭便車行為和被迫付費的犧牲者行為。科技外部性則聚焦于科學技術的開發與應用，對經濟發展產生了怎樣的影響。

從前文可知，外部性的產生需要行為主體(經濟主體)和行為載體。其中，行為主體是人，行為載體可以是有形的(如土地資源)，也可以是無形的(如制度和科技)。規劃的本質是如何分配和利用土地，在此過程中，涉及的經濟主體有個人、開發商、政府等，他們既可以是生產主體，也可能是接受主體。因此，土地利用的外部性是交互的，且交互過程十分復雜。此外，土地資源具有數量有限性和不可再生性，土地利用力求最大程度地保護土地、節約集約土地，實現土地的可持續利用，以滿足當代和后代的發展需求。對于土地利用這一經濟過程而言，其穩定性受到規劃理念、經濟發展階段、制度偏好、政策導向、科學技術等多種因素的影響。因此，從長期來看，土地利用的外部性涉及代內和代際，并且是不穩定的。由于談判成本過高，土地利用遵循規劃條款，而規劃一般具有較強的行政性，這就造成不同經濟個體付出的成本和取得的收益不匹配，從而存在制度外部性(見表1)。

表1 土地利用的外部性類型

3.土地利用的外部性行為

假設某一經濟行為帶給個人和社會的有利影響分別為私人收益(a)和社會收益(a’)，帶給私人和社會的不利影響分別為私人成本(b)和社會成本(b’)，那么，當不存在外部效應時，則有：a=a’，b=b’；當存在正外部效應時，若外部收益記為a1，則有：a+a1=a’；當存在負外部效應時，若外部成本記為b1，則有：b+b1=b’。從中可以看出，在完全自由競爭條件下：當存在正外部效應時，a

土地作為生產要素之一，為人們提供了生存、生活、生產所需的物品。它是萬物的載體，一切活動離不開土地。因此，土地利用存在多種多樣的正外部效應。但是，在土地利用過程中，同樣存在著威脅個體利益或者影響可持續發展的負外部效應，分為有形的負外部效應(如土地污染、土地破碎化、耕地破壞等)和無形的負外部效應(如不相容的土地利用對周邊土地價值的影響、土地利用效率低下等)。一般情況下，前者可從土地面積上直接統計，后者則需要借助模型或工具進行測算。在自由競爭條件下，負外部性強的土地利用方式的主體會因無需補償而擴大生產規模，正外部性強的土地利用方式的主體會因利益受損而減小經濟活動量。如圖1所示，工礦倉儲用地存在較強的負外部性(污染)，住宅用地、商服用地、交通運輸用地、公共管理與公共服務用地既存在負外部性(噪音、污染)也存在正外部性(生活便利)，耕、園、林、草、水域及水利設施用地則存在較強的正外部性(景觀、生態)。但在此要特別強調的是，經濟主體的行為以利益為導向，利益即收益-成本之差。當經濟活動的收益遠遠大于外部成本時，即使存在外部成本，他人從中無償受益，該經濟活動的主體依舊會增加經濟活動量。這也就是為什么農業補貼在一定時期內大大地激發了農民的耕作積極性，但隨著經濟的發展，仍舊出現了大量耕地閑置撂荒的情況。這是因為，農業邊際收益持續下降，即使國家投入了大量農業補貼，終究抵不過市場經濟的力量，越來越多的農村勞動力流向城市，去從事收益大于農業的工作。

圖1 土地利用類型及外部性

三、規劃中的外部性分析及價值體現

1.規劃對經濟行為的影響

規劃的出發點是社會經濟的可持續發展，落腳點是土地在時空上的優化配置，具體目標主要包括：①保護耕地，確保糧食安全；②保護生態環境、自然景觀和生物多樣性；③為城鄉發展提供建設用地，節約集約用地；④實現土地可持續發展，滿足代際間發展需求。規劃的制定者是政府相關部門，而非個人；規劃的制定與實施是一種公共決策過程，意在實現中央和地方多層次、多主體間的良性互動，最終促成總體目標的達成[20]；規劃具有權威性，通過國家權力保證其實施。因此，規劃可對經濟行為產生一定的影響，引導增加正外部效應或減小負外部效應。盛洪在《外部性問題和制度創新》一文中提出，“對外部性問題的合理解決絕不僅僅是一個技術性的工作，在很大程度上需要有政治性的動員、博弈和協商”[17]。這句話很好地體現了規劃在土地利用外部性控制中所擔任的角色。政府可以采取措施對負外部性生產者進行征稅，對正外部性生產者給予補貼，實現外部效應內部化。

如圖2所示，當正外部性存在時，由于外部收益被無償分享，個人經濟主體出現逆向選擇行為，其經濟活動量會隨正外部性的增加而減少。正外部性越大，經濟活動量減少得越快。若私人成本一定，外部收益遠大于私人收益時，經濟活動量可能降為0，即個人經濟主體停止該經濟活動(曲線①)。但當公共部門介入經濟行為時，為了保證規劃的順利實施，通過制定公共政策對正外部效應生產主體給予一定的補償，從而抵消部分外部收益，使經濟主體保持原有的經濟活動量甚至增加經濟活動量(曲線②)。

當負外部性存在時，由于無需支付外部成本，受利益驅使，個人經濟主體的經濟活動量會隨負外部性的增加而增加。負外部性不斷增大，經濟活動量的增加速度逐漸放緩(曲線③)。一方面，經濟活動量的增加可能會受到資金總量的限制，個人經濟主體無法繼續擴大規模，持續增加經濟活動量；另一方面，邊際效益遞減規律客觀存在，繼續加大經濟活動量會降低經濟行為的“性價比”。所以曲線③最終會趨于平緩，導致的后果便是負外部效應的持續累積，與規劃目標相悖。此時，制定公共政策對負外部效應生產主體進行征稅或懲罰，社會成本隨之減小。相應地，經濟主體也會減小經濟活動量(曲線④)。

圖2 規劃對經濟行為的影響示意圖

2.規劃中的外部性控制手段

政府制定規劃，可以對土地利用進行干預，使土地利用結構和空間布局得到優化，實現土地利用的聚集效應和規模經濟，降低城市發展成本[21]，并對特殊地類實施保護。從土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃到統一的國土空間規劃，可以發現，外部性控制手段主要體現在宏觀、微觀和制度三個層面。

宏觀層面，規劃主要從空間分布上進行統籌與協調。不同的土地利用類型會產生不同的外部性，功能分區將不相容的土地利用類型分離開來。由于同一分區的土地利用外部性相同或相近，因此，整體上基本可以實現正外部性和負外部性的相互抵消。在城市擴張的過程中，非城市用地向城市用地的轉變增加了土地的產出率，并與周邊地區形成城市圈，加深了區域內的專業分工，推動經濟的增長[22-23]。但城市擴張的本質是生態空間和農業空間向城市空間的轉變，帶來交通擁擠、環境惡化等問題，同時削弱原有的生態功能。主體功能區規劃作為國土空間規劃體系的重要組成部分，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力等，確定不同區域的主體功能，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。在此基礎上，“三區三線”運用科學的方法劃出了生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮發展邊界，界定出生態、農業和城鎮三類空間。這些舉措都是為了在空間上控制區域或城市的發展規模(邊界)，減少土地粗放利用、城市盲目擴張帶來的種種問題，以削弱土地利用在不同區域之間、城鄉之間的負外部性，增強生態保護、基本農田的正外部性。值得一提的是，如今有學者提出功能混合的規劃理念[24]，其與功能分區并不矛盾。功能分區是在大尺度上削弱不相容地類之間的負外部性，同時強化同一地類的正外部性，而功能混合強調在中小尺度上實現精明增長，增強生活便捷程度，提高了社會效率。

微觀層面，規劃的發力點主要體現在指標上，落實在行動中。指標對各種功能的用地在數量和質量上提出要求，從而起到約束土地利用者行為的作用。常見的指標有：土地利用結構、耕地保有量、耕地質量等級、建設占用耕地量、補充耕地面積、土地利用率、容積率、建筑密度、高度等。這些指標充分反映規劃的目標和任務。若指標不達標，則會產生相應的負外部性，如土地利用效率低下、特殊用地得不到保護等，從而加劇代際間的負外部性。

制度層面，規劃的申請審批是控制外部性的重要手段。土地開發利用者需要就擬進行的開發利用行為向政府有關部門提出申請，政府部門根據法律法規、上級規劃的目標和任務等，同意申請或否決申請，從而對土地利用行為進行公共干預。規劃申請審批制度是連接宏觀和微觀控制手段的橋梁。申請審批均以宏觀框架、微觀指標作為依據，申請審批達成一致后，規劃才能真正落地，外部性得以顯現或控制。

3.規劃的制度外部性分析

前文討論的主要是規劃如何控制土地利用中的外部性，對負外部性和正外部性進行平衡。本部分則聚焦規劃本身，分析規劃自身的外部性。規劃可以看做經濟主體為政府的一種公共物品，該公共物品的外部性具體表現為某些人受益而無需付費(如居住在公園、商業區周邊的人)，某些人利益受損而未獲補償(如居住在垃圾場周邊的人)。規劃制定者，也就是政府，同時扮演了負外部效應和正外部效應制造者角色，既該受到懲罰又該獲得獎勵。這就是所謂的制度外部性，產生原因主要有以下幾方面：首先，公共物品在消費和使用上具有非競爭性和非排他性的特征。若想排除他人在公共物品中獲得利益或者對消費者收費往往需要付出高昂的成本，甚至即使付出高昂的成本也無法實現，這使得私人不可能完全生產公共物品。對于土地利用而言，服務于生產生活的基礎設施用地和公共設施用地等需要政府通過規劃進行配置。但是，由于決策者的主觀價值、注意力具有有限性[25]，即使政府是公共利益的天然代表，其行為仍舊具有有限理性。此外，規劃涉及眾多的利益相關者并受到諸多因素影響，它在某種程度上體現了一定的政治傾向，并非價值中立。其次，政府對產生外部性的土地利用行為進行干預，力求使用有限的土地資源滿足社會多元化的需求。然而，在規劃這個“政策”的制定過程中，外部性以及受外部性影響的邊際成本或收益難以衡量，甚至有些情況是政策始料未及的，這使得政策執行與預期之間會存在偏差。第三，規劃體現國家意志，遵循國家政策要求。但同一政策在不同地區的約束強度是不同的，其帶來的經濟和社會成本也是不同的。例如，國家統一執行耕地保護政策，但對于不同區位和不同自然條件的省市而言，耕地保護任務各不相同，使得有些地區發展權受限[26]。因此，規劃的制度外部性可以說是國家意志或者發展理念的外在體現。第四，規劃的制定與實施需要成本，在規劃實施之前，如果不對規劃效果進行合理且有效的評估，則會存在規劃成本大于土地利用外部性所造成損失的可能性。然而，政策彈性、盲區和不確定性因素使得規劃效果的預評估具有一定的難度，加之“上有政策下有對策”的行為選擇和允許試錯的“試點”政策，規劃外部性帶來的影響同樣不得而知。第五，事物是普遍聯系的，消除一種外部性有時會帶來另一種外部性。

4.規劃的價值

綜上所述，規劃既可以對土地利用中的外部性進行控制，其自身又存在一定的制度外部性。本研究認為，規劃是一種可以全面調節和綜合平衡土地供需關系的公共管理手段，具有統領性和前瞻性。其價值綜合體現為：作為一種公共物品，能夠彌補市場缺陷，削弱私人物品生產過程中的逆向選擇行為，創造社會價值；通過科學的規劃手段，減小負外部性，增加正外部性，實現規模經濟和聚集效應，創造經濟價值；劃定基本農田保護區、生態保護區、文化保護區等，確保糧食安全，保護生態環境，維持景觀多樣性，創造生態、文化在代內和代際間的可持續發展價值。這一切，都為應對國際、政治、經濟變化提供了強有力的后盾。對于規劃自身的制度外部性及其所帶來的價值減損，政府及相關智庫需進行定期評估，并依據政策實施前和實施后的評估結果抓住主要矛盾，兼顧次要矛盾，對規劃政策、行為模式進行及時的調整和矯正。對于企業、個人而言，作為規劃政策最直接的接受主體，需樹立積極參與規劃的意識和責任感；作為國家發展智庫強有力的補充，應與政府合作發力，使規劃更加公平、更加高效，從而提高規劃實施結果與預期目標的一致性。

特別需要強調的是，土地不同于一般物品，其在地理空間分布上具有特殊性，面積有限且位置固定，土地價值直接受到土地利用方式的影響。為了實現國家意志，征稅或者補貼只是將外部成本或外部收益進行轉嫁，并未真正改變土地的利用方式；功能分區也只是將不同功能的土地利用行為在一定的尺度上分隔開來，通過集聚效益和規模效益將部分正外部性或負外部性進行抵消，而沒有直接降低外部效應。

四、結論與討論

經濟的快速發展加劇了土地利用中的外部性積累，使其在區域間、城鄉間、代際間日益凸顯。本文詳細分析了土地利用的外部性類型、土地利用的外部性行為、規劃對經濟行為的影響、規劃中的外部性控制手段及規劃的制度外部性。主要結果和結論有：①土地利用的外部性類型有正外部性和負外部性，代內外部性和代際外部性。土地利用的外部性是不穩定的、交互的，且具有制度外部性特征；②在土地利用過程中，由于外部性的存在，行為主體意圖減小社會收益或增大社會成本，使土地資源的配置無法實現帕累托最優；③規劃通過國家權力保證實施，可以對經濟行為產生一定的影響，引導增加正外部效應或減小負外部效應，從而實現中央和地方多層次、多主體間的良性互動；④規劃可從宏觀空間、微觀指標和審批制度三個層面對土地利用的外部性進行有效控制，從而優化土地利用結構和空間布局，對正外部性和負外部性進行平衡；⑤規劃自身存在制度外部性，但從整體和長期來看，其具有社會價值、經濟價值、生態文化價值，對實現區域協調、城鄉統籌、代際可持續發展發揮了重要作用。

此外，有幾點值得進一步思考與討論：①征稅、補貼可以對外部性進行控制，但未消除外部性，如采礦中針對土地污染實施的“誰污染誰治理”政策。消除負外部性，更應該從立法和技術層面著手；②土地利用的可持續性與外部性的關系。并非負外部性為零時，土地利用才是可持續的。土地利用達到一種平衡狀態非常重要；③社會經濟轉型發展、技術制度變遷等往往形成新的土地利用外部性問題，在土地制度改革進程中，需要充分考慮；④土地增值收益再分配，土地利用紅利如何共享，都是土地利用中關乎外部性的重要議題。