兼顧公益性的城際公共交通運營補貼測算方法

王亦樂， 王月杏， 張雨桐， 楊 靜， 毛保華

(1.北京建筑大學 土木與交通工程學院， 北京 100044； 2.北京交通大學 交通運輸學院， 北京 100044)

城市群地區城際間公共交通系統是在我國區域經濟快速發展、城市化進程加速推進的背景下發展起來的一種客運創新形式。目前，國內外對城市群地區城際公共交通財政補貼問題的研究較少，但是城際公共交通和城市內公共交通存在一定的共通之處，且國內外關于城市公交系統運營補貼問題的研究已經比較成熟，因此在研究城市群地區城際公共交通運營補貼時可以借鑒相應的方法。相關的研究成果主要涉及2個問題，分別為公共交通財政補貼影響因素和測算方法。既有研究提出城際公交財政補貼主要受城市群經濟發展水平、城際公交線路運營成本、城際公交票價、城際公交客流量等因素影響[1-3]。還有學者通過分析運輸成本、競爭因素、運輸需求、居民支付能力和選擇及政府管制等因素，探討了如何制定合理的城際公交票價問題[4]。現有對公交補貼測算方法的研究主要集中于合理報酬法、盈虧平衡法、對虧損按比例補貼、按客運周轉量補貼4種城市公交補貼測算方法。合理報酬法是政府進行財政補貼，使企業利潤達到行業合理回報率，對企業來說較為理想，但政府財政壓力大[5]；盈虧平衡法是政府對企業虧損進行全額補貼，是我國普遍采用的方法，操作簡單，但對企業起不到激勵作用[6]；對虧損按比例補貼指政府只補貼虧損額的一部分，一定程度上減輕了政府的財政負擔，但補貼比例難以確定[7]；按客運周轉量補貼是指對單位客運周轉量進行補貼，但實際操作難度大[8]。部分學者對現有公交補貼方式進行了改進，王永勝等[9]通過核算全分攤公交成本，提出一種明確劃分不同地區政府公交補貼責任的新方法。張曉峰等[10]引入乘客滿意度指標，建立基于乘客滿意度的公交財政補貼測算模型。

不難看出，國內外對于公交補貼問題的研究大都集中于單個城市范圍，對于城際客運系統的研究相對較少，對于不同來源補貼的研究也較少關注各地方政府間具體補貼職責的劃分。另外，在實際運營中，目前我國各市大多采用對運營虧損按境內線路長度占總長度的比例 (如武咸城際鐵路)或客流量占全線客流的比例(如廣佛城際軌道交通線)進行分攤的方法，顯然不夠科學。因此，開展可兼顧公益性的城市群地區城際公共交通運營補貼策略的研究，對于推動我國城市群地區公共交通服務質量的提高以及不同社會經濟發展水平地區之間的協作具有重要的現實意義。本文從城市社會經濟發展水平角度研究了城市群地區城際公共交通運營補貼方法，對城際公共交通為不同社會經濟發展水平地區帶來的公益性進行量化評估，提出一種兼顧公益性的城際公共交通運營補貼分擔比例測算方法，為城市群地區城際公共交通運營補貼責任劃分提供新思路。

1 城際公共交通運營補貼分擔比例影響因素分析

目前我國城際公共交通運營補貼方法通常只采用單個指標來測算各地政府分擔的補貼額，如各地區境內投資占總投資比例、線路長度比例、客運量比例等，缺乏對公共交通帶來的社會效益和公益性的兼顧，顯然不夠科學。因此，本文選取3類指標：運營類指標、社會類指標、公共交通外部性效益類指標，以全面、公正、定量地評估城際公共交通運營對不同城市經濟發展與社會運行的貢獻。

1.1 運營類指標

1.1.1 線路客運強度比例

線路客運強度是公共交通運營類的指標，為線路客運量與線路運營長度之比，反映線路單位長度上的載客量，能夠在一定程度上體現線路的運營效率，同時也是決定票款收入最重要的因素[11]。城際公共交通線路跨越多個城市，各城市境內部分線路的客運強度能很好地體現線路利用率的高低。客運強度大、線路利用率高的城市，其境內線路能創造更多的經濟收益，該城市從城際公共交通修建中獲益更大，理應負擔更多的補貼額；相比之下，客運強度小、線路利用率低的城市，對城際公共交通的公益性貢獻相對較少，城際公共交通的修建給該城市帶來的經濟效益相對較少，因此該城市負擔的補貼額可酌情減少。綜上，線路客運強度比例是影響補貼額分擔比例的重要憑據。

1.1.2 平均運距比例

平均運距是城市軌道交通主要的運營指標，指乘客乘坐一次車的平均距離，即客運周轉量與客運量之比。一般來說，平均運距主要受線路類型和線路長度的影響，這一點在城際公共交通線路中體現得尤為明顯。境內線路長度占比較大的城市，乘客的平均運距也相對較大。基于此，平均運距比例在確定公交補貼額分擔比例上發揮著重要作用，與公共交通運營績效聯系緊密，在劃分各地政府公交補貼責任時，應予以重點關注。

1.2 社會類指標

1.2.1 地區國內生產總值比例

從城市群區域經濟發展水平的角度來看，城市群地區公共交通財政補貼與城市群地區的經濟發展水平有著密切關系。經濟發展水平較高的城市，政府財政富足，可支配資金充裕，可酌情多承擔一部分公共交通補貼額；經濟相對不發達的城市，政府財政負擔本身就較大，若再負擔更多的補貼額，會進一步加大政府財政壓力，形成惡性循環，不利于城市經濟的發展和城際公共交通的正常運行。在劃分城市群地區各市公交補貼責任時，將地區國內生產總值比例納入考慮范圍之中，可以更好地協調各地政府對于公共交通運營的權限，在一定程度上減輕經濟水平較低城市政府的財政負擔壓力，促進城市群地區的區域協調與可持續發展。

1.2.2 常住人口比例

城市常住人口屬于公共交通成本收入的外部影響因素，雖然影響效果相較其他因素并不顯著，但是常住人口與城市規模密切相關，常住人口多的城市規模相對較大、城市發展快、吸引力強，城際公共交通的建設會萌生出更多的客流需求，更多乘客選擇城際公共交通出行，對城際公共交通的運行和發展起到積極作用。因此，在確定各城市運營補貼額分擔比例時，常住人口比例也要納入考慮范疇之內，雖然其產生的影響并不顯著，但它進一步完善了現有的公交財政補貼測算指標體系，使政府在確定補貼額分擔比例時考慮更加全面，補貼責任的劃分也更加合理。

1.3 公共交通外部性效益類指標

1.3.1 沿線土地、房地產價格增值比例

城際軌道交通的修建使城市群地區內各城市間溝通更加頻繁，也帶動了沿線經濟的發展，對沿線土地、房地產價格有顯著影響。沿線土地、房地產的升值是城際公共交通正外部性的重要體現[12]。公共交通補貼的最終目標就是在維系公交運營企業正常運行的基礎上，充分發揮公共交通的公益性和正外部性，實現社會福利最大化[13]。目前我國城市群地區常采用單一指標(如境內投資占總投資比例、線路長度比例、客運量比例等)來確定各城市補貼額分擔比例，缺少對公益性和正外部性的量化評估。加入沿線土地、房地產價格增值比例這個指標，不僅能更好地貼合公交補貼的最終目標，將更多關注點放在公共交通帶來的正外部性效益上，也能調整目前城市群地區各城市補貼額的分擔比例，建立更加科學、規范的城市群地區公共交通補貼機制。

1.3.2 地區經濟增幅比例

城際公共交通的建設帶動了沿線經濟的發展，進而也推動了整個城市經濟的發展，地區經濟增幅是沿線土地、房地產價格升值的延伸。隨著城際公共交通線路的開通，各城市的經濟發展水平得到了不同程度的提升。經濟發展水平相對提升較多的城市，城際公共交通對該城市經濟增量提升貢獻更大，該城市從中獲益更多。各城市經濟增幅比例在一定程度上影響了城際公共交通運營補貼額分擔比例的確定，體現的是公共交通服務在城市群地區各城市間的公益性差異。

2 城際公共交通運營補貼分擔比例測算

基于對城際公共交通運營補貼分擔比例影響因素的分析，結合城市群地區城際公共交通的特點，本文運用層次分析法進行評價模型的構建，計算確定各指標在城際公共交通運營補貼分擔比例影響因素問題中所占的比重。

2.1 城際公共交通運營補貼分擔比例影響因素評價模型構建

圖1 城際公共交通運營補貼額分擔比例影響因素的層次結構Fig.1 Hierarchical structure of factors affecting the share of subsidies for intercity public transportation

將城際公共交通運營補貼額分擔比例影響因素建立層次結構，如圖1所示。針對該問題層次結構中的各元素，采用專家打分法，隨機抽取本專業內5名專家，按照重要性等級1-9的標度，對各層元素進行相互比較。為避免個人主觀因素帶來的影響，最終將5名專家打分結果的平均值作為最終打分結果。以判斷矩陣A-B為例，排序結果見表1，其中ω為Bi-A的判斷矩陣的權重，∑Bi為Bi各因素之間的相對重要性之和。根據得到的層次單排序結果，計算方案層C中各元素對目標層A的貢獻權重ω，結果見表2。經檢驗，層次單排序和層次總排序的一致性均得到滿足[14]。由表2可知，線路客運強度比例(0.487 9)是影響城際公共交通運營補貼分攤比例最重要的因素，這也是目前城際公共交通線路確定運營補貼分擔比例時常采用的指標。其次是沿線土地、房地產價格增值比例(0.203 4)，這是城際公共交通外部性的重要體現，但是目前采用的運營補貼分擔比例測算方法中缺乏對正外部性效益的考量。平均運距比例(0.162 6)對公共交通收入影響較為顯著，主要反映了公共交通運營績效。相較之下，地區國內生產總值比例(0.079 3)、地區經濟增幅比例(0.050 9)、常住人口比例(0.015 9)對確定運營補貼額分擔比例影響不大。在考慮城際公共交通運營補貼問題時，將這些因素納入評估范疇，借此合理調整城際公共交通補貼額的分擔比例。

表1 判斷矩陣A-B

表2 各因素層次計算及總排序

2.2 城際公共交通運營補貼分擔比例測算公式

基于上述對城際公共交通運營補貼分擔比例影響因素的分析及權重計算，構建的城際公共交通運營補貼分擔比例計算式為：

θ=α1P′+α2l′av+α3G′+α4ρ′+
α5f′increase+α6E′increase

(1)

式中：θ為2個城市補貼額分擔之比；P′為2個城市境內線路客運強度之比；l′av為2個城市境內線路平均運距之比；G′為2個城市地區國內生產總值之比；ρ′為2個城市常住人口之比；f′increase為2個城市境內城際公共交通線路沿線土地、房地產價格增值之比；E′increase為2個城市城際公共交通修建前后地區經濟增幅之比；α1、α2、α3、α4、α5、α6分別為因素C1～C6所占的權重。

根據層次分析法得到的結果，取α1=0.487 9、α2=0.162 6、α3=0.079 3、α4=0.015 9、α5=0.203 4、α6=0.050 9。

3 案例分析

為驗證本文研究的城際公共交通運營補貼分擔比例測算方法的實用性和可操作性，以廣佛城際軌道交通線為例，測算廣州、佛山地區各自應承擔的公交補貼額，并對得到的公交補貼結果進行分析。廣佛城際軌道交通線基本數據見表3、表4[15]。

表3 廣州、佛山基本數據

將本文測算方法結果與傳統的公交補貼方法進行對比，計算合理報酬法、盈虧平衡法、對虧損按比例補貼、按客運周轉量補貼4種城市傳統公交補貼方法和本文方法得出的補貼結果(表5)。根據本文測算方法，綜合考慮線路客運強度、平均運距、地區國內生產總值、常住人口、沿線土地房地產價格增值、地區經濟增幅后，調整廣州、佛山2個城市公交補貼額分擔比例為1.347 9，低于4種傳統城市公交補貼方法測算得到的比例值。佛山需承擔的補貼額相對更少，當地政府的財政壓力減輕，有助于與廣州更好地協調公共交通運營工作，實現優勢互補，推動城市群地區的可持續發展。

表4 廣佛城際軌道交通線站間距長度

表5 4種城市公交補貼方法下的補貼分擔量

此外，對比傳統補貼方法可以看出，在本文測算的補貼額分擔比例下，按客運周轉量補貼方式計算得到的補貼額變化在4種方法中最為明顯，由表5可知，以原有分擔比例計算得到的2個城市補貼額的差值高達3.206 9億元，補貼比例調整后，測算得到佛山補貼額為4.689 2億元，廣州補貼額為3.478 9億元，2個城市補貼額差值僅有1.210 3億元，為4種補貼方法下2個城市補貼額差值最小的。由此看來，該公交補貼比例測算方法對按客運周轉量補貼方式改善效果最好。這是地區經濟發展水平和正外部性效益指標共同影響的結果，各因素權重不同，相互制衡，經過更加全面、公正地考量，最終得到的結果雖然仍為佛山市需承擔更多補貼額，但公交補貼額分擔比例相較之前明顯更加科學、合理。

4 結論

城市群地區公共交通運營補貼問題涉及多個主體，補貼額的測算不僅與運營成本、收入和績效考核指標的完成情況有關，還涉及各城市經濟水平差異、城際公共交通給各城市帶來的正外部性效益差異等。本文突破傳統單主體條件下城市公共交通服務補貼思想的局限，在傳統的合理報酬法、盈虧平衡法、對虧損按比例補貼、按客運周轉量補貼4種方法的基礎上，提出兼顧公益性的新型補貼方法，體現了獲益者支付補貼的基本原理，增強了城市群地區城市間公共交通運營補貼分擔的合理性，為城際公共交通實際運營中財政補貼的測算提供參考。

城市群地區公共交通運營補貼問題涉及的因素眾多，本文設計的公交補貼分擔比例測算方法相對簡單，一定程度上實現了對公益性的兼顧，但考量正外部性效益時偏重于經濟效益，缺乏對城際公共交通帶來的社會效益的量化評估。因此，建立更為全面的基于區域公益性差異的跨城市公共交通運營補貼測算模型，是后續研究的重點。