行政處罰中“工程合同價款”的認定研究

王 丹， 姜 軍

(北京建筑大學 城市經濟與管理學院， 北京 100044)

建設工程領域的法規和規章在設定法律責任時，將“工程合同價款”作為罰款基數的規定很多。如《建設工程質量管理條例》的罰則一章，在第六十條、第六十一條、第六十二條、第六十四條規定施工單位責任時，均以“工程合同價款”作為計算罰款金額的基數。但是，此類法律責任規定中的“工程合同價款”具體所指是不明確的。

僅從字面含義來看，“工程合同價款”是指一項工程的合同價款，也就是體現在合同文本中的、發包人應向承包人支付的完成工程的對價。但是實踐中，當事人對于“工程合同價款”這一用語存在一定的理解差異，其在合同文本和其他書面文件中，往往使用與合同價款相關的不同語詞，如工程造價、工程承包價款、工程價款、簽約合同價等。這些語詞本是建設工程行業的習慣用語，但是其概念的不確定性以及在正式文本中的交叉使用，造成了行政執法實踐中認定工程合同價款的混亂。同時，工程實踐中發包人最終向承包人支付的款項通常與合同文本中確定的價款數額不同，如何確定行政處罰中的“工程合同價款”成為實踐中的難題，進而導致針對同樣的違法行為，處罰結果卻發生較大差異，影響行政執法行為的權威性。

1 合同價款與工程價款

1.1 合同價款與工程價款的概念辨析

合同價款是發包人和承包人依據招標和中標文件訂立書面合同時約定的價格，是在工程未發生之時或者開始之初，承包人和發包人簽訂合同形成債的關系，明確表示發包人應當向承包人支付的價款。如果發包人和承包人簽訂了合同，無論是采用固定單價還是固定總價形式，合同中一般都會有較為明確的合同價格條款。從“工程合同價款”的字面含義來看，其強調的就是“合同價款”。

工程價款是在工程結束時，發包人根據已形成的結算狀態應向承包人支付的價款金額。雖然雙方對于完成工程的價格在合同中已經有所規定，但是一項建設工程周期漫長、情況復雜，施工過程中可能發生一系列引起費用和價格變化的事項，工程在竣工結算時，發包人應向承包人支付的價款，和當初簽訂合同時的價格已經有所不同，是約定的合同價款及合同履行過程中調整內容的結合[1]，因此建設工程合同在履行過程中有專門的價格調整、工程變更、索賠等相應的調整制度[2]。一項工程的基本建設程序一般分為初始的投資決策階段、中間的設計階段、洽談交易階段、施工階段和最后的竣工驗收階段，而工程價款在每一階段都有不同的表現形式：在投資決策階段是投資估算；在設計階段表現為初步設計概算和施工圖預算；在交易階段，既有發包人編制工程量清單后形成的招標控制價，也有投標人經過投標和評標環節確定的中標價，還有在此基礎上招標人與中標人訂立合同形成的簽約合同價，也就是前文所說的合同價款；在施工階段，發包人或監理人可以根據施工現場發生的變更、索賠及物價波動、計日工等調價因素調整初始合同價格，根據調整后確認的合同價款進行預付款、進度款和質量保證金的支付，形成過程結算和最終的竣工結算。綜合來看，工程價款隨著工程進度處于不斷變化的過程中，而最終確定的工程價款是竣工結算時發包人與承包人就工程價格形成的合意。

可見，竣工結算時的工程價款可以看作是對發包人和承包人簽訂合同時確定的合同價款的變更，承包人和發包人通過自己的行為和意思表示對原來的合同價款進行了變更和補充。這種對合同變更補充的法學理論基礎在于“不完全合同”假設[3]。所謂“不完全合同”，主要針對的是履行期限較長的合同。此類合同在簽訂的當時，不同于短期合同具有很強的確定性，而是存在很多不完整的條款和內容。這些合同條款往往為當事人留下了重新談判的余地。當事人各方根據交易習慣均知道合同條款的不完全性，需要不同機制設計來填補“合同的缺口”，糾正扭曲的合同條款，更有效地適應外界干擾[4]。具體到建設工程合同來看，當事人在簽訂合同時，就已經預見到履行中的不確定性，并給最終的價款調整預留了空間。

總之，合同價款和工程價款是既有區別又密切相關的概念，合同價款是當事人簽訂合同時對價格形成的合意，工程價款是當事人以自己的表示或者行為重新形成的價款合意。工程價款實際上是變更后的合同價款，從這一角度來看，工程價款也是“工程合同價款”的應有之意。

1.2 合同價款與工程價款的適用分析

基于上文的分析，合同價款和工程價款，一個是最初的、形式上的“工程合同價款”，一個是最終的、實質上的“工程合同價款”，那么當行政機關對施工單位進行行政處罰時，應當將合同價款還是工程價款作為計算罰款的依據？

在住房和城鄉建設部關于適用《建設工程質量管理條例》第58條有關問題的復函(建法函〔2006〕23號)中，對于工程合同價款的確定給出如下答復：“二、工程合同價款是指雙方商定認可的價款。”該規定未能完全解決行政執法實踐中的困擾，因為無論是發包人和承包人在合同中約定的價款，還是最終工程結算確定的價款，都是“雙方商定認可的價款”。

分析這一問題，首先應關注對建設工程違法行為進行行政處罰與解決工程合同民事糾紛的區別[5]。工程合同糾紛的發生原因是承包人和發包人之間對合同價款的支付產生爭議，司法解決合同糾紛是為了定紛止爭，雙方簽訂的合同是解決糾紛的主要依據之一。但是在民事糾紛解決環節，更加強調探求當事人的真實意思，追溯合同的履行過程，尋找實質的合同價款。當雙方簽訂的合同價款和最終的結算工程價款不一致時，當然應該按照當事人之后的真實意思表示來確認才具有正當性。

但是在行政處罰環節，確定工程合同價款是為了對承包人進行處罰，是一種行政手段。當行政執法機關確定罰款依據時，如果被處罰人能夠提供合同價款的，筆者認為一般不需要考慮最終的工程價款。原因：首先，作為被處罰對象的違法行為多數發生在工程施工過程中，也就是工程未完工結算之前，此時工程價款尚未確定，無法作為行政處罰依據；其次，工程最終結算價款雖說會與合同價款有所不同，但是多數情況下相差并不懸殊，對于僅占工程合同價款總額百分之幾甚至千分之幾的罰款結果影響不大；最后，也是很關鍵的考量因素在于工程價款具有不確定性、調查取證難度大，如果行政處罰中考慮工程價款的調價問題，會極大增加行政處罰的成本和難度，不符合行政效率原則[6]。綜合行政處罰的成本和產生的效果來看，追查施工合同的實際工程價款來替代合同價款的必要性不大。

據清康熙《金庭王氏族譜》載：北宋宣和年間(1119-1125)，二十六世孫王弘(宏)基(1068-1126)從金庭觀遷居臥猊山麓之巖頭(今華堂村)為華堂派始祖。高氏著《剡錄》時(1214)，古金庭遺跡仍在的情況下，華堂王氏又在自己的居住地新建了金庭觀。

相關行政訴訟案件的裁量結果對于這一問題的思考也有助益，法院普遍認可將合同書中所顯示的價款作為行政處罰依據的工程合同價款。例如，廣州市海珠區瑞寶街瑞寶經濟聯合社訴廣州市城市管理綜合執法局海珠區分局一案中，一審法院認定：廣州市海珠區瑞寶街瑞寶經濟聯合社與廣東祺商建設集團有限公司簽訂的工程協議中第五點“合同價款”規定合同總價為2 350萬元，海珠執法局以該合同價款為處罰基數并無不當；二審法院也認為，工程合同價款應當理解為建筑工程施工許可證對應的、承包人和發包人簽訂的工程合同中顯示的價款，支持海珠執法局以備案的《廣州市建設工程施工合同》確定的合同價款為基數進行處罰的主張。可見，在行政處罰中，按照合同價款進行處罰是通常的做法。

但是，值得注意的是，當被處罰人因為種種原因，無法提供甚至拒絕提供合同時，執法人員也不能拘泥于合同作為判斷工程合同價款的唯一憑證，轉而需要借助其他文件來綜合判斷合同價款，如投標文件、竣工結算文件、分項工程結算文件、施工原始憑證、監理單位出具的確認已完成工程量的監理文件等能夠證明合同價款或者工程價款的文件。

在行政執法實踐中，也有由建設單位配合提供工程價款證明的做法。但是采信建設單位出具的工程價款證明作為處罰依據是較為勉強的。合同價款是當事人意思表示一致的結果，而工程價款證明僅是建設單位單方表示。如果被處罰人對該價款證明不認可，執法機關依據該證明做出的行政處罰決定在未來將會面臨較大的被行政復議或者行政訴訟撤銷的風險。因此，要求建設單位出具工程價款證明作為罰款依據必須審慎運用，只有在被處罰人既不提供合同也不出具證明價款的文件材料時，或者被處罰人提供的價款證明材料不夠充分、存在疑點的情況下，才能要求建設單位提供證明供執法人員進行綜合判斷。

2 合同價款與工程造價

2.1 工程造價的概念辨析

工程造價的直接含義是建設工程的建造價格，是一項建設工程從立項到竣工驗收交付使用所需的全部費用總和[7]。我國目前的工程造價構成包括建筑安裝工程費、設備及工器具購置費、工程建設其他費用、預備費、建設期貸款利息、國家規定應當計入工程造價的其他費用，如固定資產投資方向調節稅等。建設工程造價應當根據工程不同階段的資料方案、設計圖紙、計價依據和辦法及有關規定進行編制。

工程造價與工程價款、合同價款也是既有差異又密切相關的概念。當事人在簽訂合同時約定合同價款不是隨意的，一般來說都建立在對工程造價的充分考量上；而工程價款在結算時的主要考慮因素之一也是工程造價。可以說，工程造價是本質內容，而合同價款和工程價款都是表現形式。

2.2 合同價款和工程造價的適用分析

實踐中，工程造價這一用語的使用不規范。很多時候當事人將合同中確定的價款或者結算過程中的價款都稱為工程造價，造成合同價款、工程價款與工程造價的混淆，引發了行政執法的難題。執法機關應當結合相應處罰規定設定的目的，探求當事人約定的實質內容，通過不同方式來尋找工程合同價款，以避免因合同價款用語與法條不相符合而造成的認識混淆。

立法之所以以合同價款作為行政處罰罰款的計價依據，其目的是通過對工程建設資金數額的匡算，設定一定比例作為處罰金額，從而足以起到預設的懲戒作用。在此前提下，如果當事人在合同中約定的價款嚴重背離真實的工程建造價格，以形式上的合同價款作為罰款的基數，就違背了處罰規定設定的初衷。

此時，執法機關需要對合同當事人、監理工程師和相關施工管理人員進行充分的調查取證，探明當事人的真實意思表示和合同的實際履行狀況，以求弄清合同中有關合同價款的不同用語所表達的含義。在當事人配合調查核實的情況下，執法機關尚需要花費許多人力和時間；一旦當事人不予配合調查作證，獲取合同價款的難度很大，拖延辦案時間，違法案件不能及時辦結。如果通過各種方式仍無法獲取合同價款時，執法者有必要換一個角度進行思考，將工程造價替代合同價款作為行政處罰罰款計價依據[8]。實際上，當合同對于價款約定不明，或者當事人未簽訂合同時，尋找工程造價就是在尋找工程合同價款的本質，尋求工程造價成為一種確定工程合同價款的替代性的解決方案。但是，獲取工程造價要比獲取合同價款的難度大的多，特別是在當事人不配合調查取證的情況下，執法機關需要從有關部門獲取相關資料，自行委托造價咨詢機構編制造價預算或者做出造價鑒定，據此做出行政處罰。

需要注意的是，工程造價絕不是確定工程合同價款的唯一標準。從法理上來看，確定工程價款和合同價款最重要的或者最終的標準應當是契約性原則[9]。因此，在行政機關確定工程合同價款時，不應首選工程鑒定的方式來確定工程造價，而應該尊重承包人與發包人的真實、自由的意思表示。將契約自由原則作為確認工程合同價款的首要方式。特別是考慮到進行工程造價鑒定的時間和金錢成本，對當事人和行政機關都可能構成一種沉重的負擔，同時也嚴重影響行政機關的工作效率，執法機關應該首先要求當事人盡可能提供合同價款和工程價款的證明材料，探尋當事人的真實意思表示。只有在當事人拒不提供或者無法提供證明材料、執法機關無法確認工程價款時，才應該通過咨詢、鑒定等方式來確定工程造價。

2.3 工程造價咨詢鑒定結論運用中的特殊問題

當必須采用鑒定方式來確定罰款基數時，此種鑒定結論的效力與司法程序處理建設工程合同糾紛過程中的鑒定結論是不同的。后者對工程造價的鑒定結論能夠作為確定工程價款的最終依據，如果是承包人和發包人共同認可鑒定的，還可以將鑒定結論作為當事人雙方對于合同價款的確認和變更。而在行政執法領域，對于工程造價進行鑒定，是為了確定對被處罰人的罰款金額，此時進行鑒定往往不會得到發包人的配合，發包人既不會參與申請鑒定環節，也不會對于鑒定結論進行確認，很多時候鑒定甚至也得不到承包人的配合，此種情況下的鑒定結論僅能作為行政處罰的依據，而不會對后續的雙方工程價款糾紛起到確認作用。即便當事人對于鑒定結論予以認可，也不能當然地認為具有變更合同價款的效力，不能作為未來承包人與發包人就合同價款發生爭議時的證據。

基于以上原因，從具體的鑒定實施和鑒定結論的確認流程來看，也與工程合同糾紛中的鑒定有所不同。若被處罰人提交工程造價鑒定報告，發包人予以認可的，執法機關可直接以此作為罰款計算依據；若被處罰人提交工程造價鑒定報告，發包人不予認可的，行政機關也并非必須另行委托造價機構鑒定。基于成本和效率的考慮，在行政處罰階段的造價鑒定報告的效力判斷并不以發包人的意見為主要考慮因素。行政機關應當對鑒定機關是否適格等進行形式審查，不具備不合法事由的，可以此鑒定報告的結論為準。如果當事人不配合出具任何價款證明，又不配合進行造價鑒定的，執法機關則可以委托工程造價機構進行工程造價鑒定，并以此作為罰款依據，造價鑒定的費用由被處罰人承擔。

3 備案合同“工程合同價款”的確定

之前我國在部門規章中規定了施工合同的備案管理制度，工程監管實踐中也按照這一制度執行。隨著黨中央、國務院提出的“放管服”改革和優化營商環境的部署要求，國務院、住房和城鄉建設部先后出臺政策和辦法，取消了施工合同備案的相關內容。但是立法改革的銜接問題隨之而出：對于之前已經備案的施工合同，在以上規定頒布之后進行行政處罰時，如果當事人簽訂了備案合同以外的合同區別于備案合同的，應以備案的合同價款為準還是實際合同價款為準？

此時仍然要考慮解決工程合同糾紛和行政處罰的區別。司法解決工程合同糾紛需要確認發包人應向承包人支付的合同價款，因此必須要探求當事人的真意，需求真實的工程價款；但是在行政處罰環節，確定合同價款是為了對承包人進行處罰，是一種行政手段。在此種情況下，對于已經進行了備案的合同，按照備案合同價款來認定，既符合行政管理行為的一致性連續性，也符合行政效率原則。所以，建議在當前階段，在進行行政處罰時，對于之前已經進行了備案的合同應優先將備案的合同價款作為行政處罰依據。

4 結論

工程合同價款是一個涵義豐富的概念。如果行政機關在執法過程中對工程合同價款的認識不一致，會導致對同樣的違法行為，做出不同的處罰決定，影響執法行為的權威性。行政執法機關應當準確把握工程合同價款、工程價款及工程造價的含義，不拘泥于合同價款的表面含義，遵循一定的順序、采用多種方式來確定作為罰款基數的工程合同價款。

通過本文的研究可以得出建設工程行政處罰案件中的工程合同價款的確定依據和順序。首先，如果合同已經備案的，應當以備案合同價款為準；合同未備案的，應當以被處罰人提供的工程合同中約定的合同價款作為處罰依據。其次，沒有合同的，應當由被處罰人提供能夠證明合同價款或者工程價款的其他文件。再次，在被處罰人無法提供合同也無法出具證明價款的材料時，或者被處罰人提供的證明價款材料不夠充分、存在疑點的情況下，可以考慮由建設單位提供證明來供執法人員進行綜合判斷，同時該價款證明應該得到被處罰人認可。最后，當工程合同價款通過以上方法都無法確定的時候，可以工程造價替代合同價款作為行政罰款計算依據。