“艱苦邊遠地區津補貼”的經濟學分析及其對“鄉村教師生活補助”政策的啟示

馬紅梅

(華中師范大學教育學院 ，湖北武漢 430079)

一、引言

“為發展更高質量更加公平的教育提供強有力的師資保障和人才支撐”是當前的公共政策核心議題之一。“完善農村邊遠地區教師特殊崗位津貼制度”等成為教育補償工作的重點。基于學校所在地區工作環境的優劣實施差異化教師補助，對“穩定和吸引優秀人才長期在鄉村學校任教”具有重要作用。

2013年9月12日，教育部和財政部發布《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區工作的鄉村教師給予生活補助的通知》(教財函[2013]106號)，(1)詳見：http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7058/201402/163752.html。啟動了針對集中連片特困地區鄉村學校教師的生活補助政策。同年12月，《關于加強鄉村教師生活補助經費管理有關工作的通知》(教財函[2013]153號)對“鄉村教師生活補助”工作要求做了進一步規范。(2)詳見：http://www.moe.edu.cn/s78/A10/s7058/201402/t20140212_163753.html。教育部每年對各地報送的“鄉村教師生活補助”實施情況張榜公布，比如，《關于鄉村教師生活補助工作優秀案例的通報》(教師廳函[2017]17號)對河北等13個省(市)的經驗進行了總結。(3)詳見：http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201709/t20170911_314180.html。下表歸納了近幾年“鄉村教師生活補助”政策的綜合執行概況。

表1 “鄉村教師生活補助”的執行概況(2015-2017年)

《國務院辦公廳關于印發鄉村教師支持計劃(2015-2020年)的通知》(國辦發[2015]43號)進一步明確了“全面落實集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策，依據學校艱苦邊遠程度實行差別化的補助標準，中央財政繼續給予綜合獎補”。(4)詳見：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/08/content_9833.htm。這體現了決策部門高度重視對艱苦地區工作環境進行經濟補償的工作思路。[1]

“鄉村教師生活補助”的核心理念與面向國家機關或事業單位工作人員的“艱苦邊遠地區津補貼”完全相同，且兩者總體上也面臨著類似的問題。后文將以“艱苦邊遠地區津補貼”為例說明“鄉村教師生活補助”政策實施過程中出現的類似問題。

二、艱苦邊遠地區津補貼政策的歷史沿革和理論基礎

(一)“艱苦邊遠地區津補貼”政策的歷史脈絡

國家反復修訂艱苦邊遠地區津貼政策的事實表明，隨著勞動力市場的日益開放與成熟，崗位環境在個人職業效用中的消費價值日益凸顯，政府也認識到艱苦邊遠地區更具有挑戰性的自然地理環境特征在公共服務部門工作人員生活中的重要影響，而通過經濟補償的方式抵消不良環境特征的負效用是調控地區人力資源配置和公共服務均等化的可行方式之一。地區津補貼政策的演變過程形成了以下幾個規律。

第一，“艱苦邊遠”不僅是對縣(區)地理屬性的鑒定，還對應了常規性的制度化的津補貼，相當于對地區不受歡迎環境特征的“國家計劃與指導價格”。每次的政策調整后，各類艱苦邊遠地區平均補貼逐漸提高；且在更加邊遠的地區或職務(技術)等級更高的群體中，補貼增加的速度更快。

盡管相關部門多次修訂和調整地區津補貼相關政策，也出臺了一些艱苦邊遠等級鑒定的指導意見，并根據個人的職務(技術)等級與崗位所在地區的交叉屬性確定補償額度，在一定程度上體現了在精細化管理方面的努力，但制度設計的精度仍然不足。津補貼額度的確定不是通過收集數據推算的，沒有參考政策目標群體對艱苦邊遠等工作環境經濟價值評估的集體職業心理偏好，各類地區的補償數額何以如此尚沒有確鑿的證據。與此相對應的是，地區津補貼的水平通常低于勞動者對當地艱苦環境的邊際接受意愿，達不到抵消崗位所在地環境艱苦所產生的負面影響。

第二，艱苦邊遠地區津補貼與個人職務(技術)等級掛鉤并內置于薪酬結構中。若各地區都嚴格執行了艱苦邊遠地區津補貼政策，在國家機關或公共事業單位任職的工作人員總收入中應含有一部分與其職務(技術)等級和所在縣(區)邊遠等級二維交叉屬性相對應的政策性補貼，屬于非勞動所得。在艱苦邊遠地區政策調整過程中，各職務(技術)等級之間的津補貼差距越來越大。這種補償模式對吸引和留住青年優秀人才是否能產生作用也值得進一步討論。比如，地區津補貼與個人的職務(技術)等級相聯系，導致補償對象的遺漏。

(二)“艱苦邊遠地區津補貼”的經濟學原理

地區津補貼的本質是“補償勞動者在特殊的勞動條件和工作環境下的額外勞動消耗或生活費額外支出”。包括崗位所在地區經濟地理特征在內的工作環境是構成勞動者職業效用的核心要素，良好的工作環境所帶來的愉悅體驗是個人職業生活中的非物質收益；反之，環境艱苦等不良屬性是人們努力避免的情形，但在這種不良環境屬性無法避免的情況下，需要以物質的或非物質的方式補償這種不愉快所導致的心理收益損失。[2]多大的經濟補償才能消除艱苦邊遠地區不良環境特征的負面影響、某特定額度的補償能吸引和配備何種層次的人才，這些都是決策部門關心且亟待解決的問題。

筆者以“特征工資理論”(Hedonic wage theory)關于工作環境具有“消費型補償”價值的基本主張作為基礎，討論艱苦邊遠等可預期的艱難困苦對個人職業生活的影響以及無差異化不受歡迎的崗位環境特征造成的負效用消除所需的額外工資成本。“消費型補償”假說為崗位環境的經濟(補償)價值估算提供了概念框架和分解技術，下文將詳細論述。

“消費型補償”的主要含義是，衛生狀況差、單調乏味、缺乏趣味性、傷亡概率大、風險性高的工作崗位需要支付更高的工資。[3]“消費型補償”將良好的工作環境視為可以帶來愉悅感受并可以折算成貨幣價值的消費品；當舒適的崗位環境特征明顯缺失或不受歡迎的崗位環境不可避免時，補償就成為必須并最終體現為更高的工資。因此，工資發揮著給勞動力定價和給工作環境定價的雙重功能。[4-5]

在用CRD法進行大斷面淺埋偏壓隧道建設時，由于大斷面隧道在斷面面積和距離跨度上有自身鮮明的特點，因此需要對建設工程的各個方面（如支護形式、支護參數、施工方法、圍巖穩定、工程措施、工程造價等）進行施工指導，保證工程建設的各方面得以有效地協調和配合。但在實際大斷面淺埋偏壓隧道的建設施工中，仍存在施工指導不完善或出現紕漏的情況，導致施工進度延緩、建設質量不達標等問題。

盡管現實中不存在對工作環境的明碼標價，但工作環境通過與工資之間的替代關系形成了個人職業效用函數中工作環境的隱性權重。個人對某個不良工作環境特征隱性價格的心理估價過程不能被直接觀測到，但可以通過與擇業這項消費行為相伴生的顯示性偏好而間接推斷。換言之，研究者能根據一個崗位的工資及與之對應的工作環境信息反推隱藏在勞動者職業效用函數中的工作環境權重。經過這樣的轉換，工作環境的經濟(補償)價值就可以置于如公式1所示的收入方程的經驗框架下討論。

lnWij=αij+βRj+γPi+Sj+λk+εij

公式1

需要說明的是，上述關于艱苦邊遠地區工作環境經濟(補償)價值的討論都限定在一個純理論環境中，而實際經濟活動更加復雜。[6]因不可觀測的特征或職業“自選擇效應”等原因，工作環境的經濟(補償)價值可能被偏估。利用調查數據做實證分析時，需采用其他因果推斷方法矯正模型設定偏誤。

諸上分析對公共政策的啟示是，部分地區因受艱苦邊遠等不可控環境特征的影響，每一單位公共財政投入的實際資源購買力更低，能轉化的等值公共服務的數量更少。從財政公平角度來看，艱苦邊遠地區提供均等同質公共服務的單位工資成本更高，政府應充分考慮各地提供均等公共服務的人員成本差異，將工作環境的隱性權重作為工資調整的依據。[7]

三、教師勞動力市場：地區津補貼政策的應用

作為公共服務部門工作人員的教師，除來自工資的貨幣收益外，身心愉悅的崗位工作環境等非物質收益也是職業效用的重要內容。在教師的職業效用函數中，一方面，物質收益和非物質收益最優組合才符合擇業理性；另一方面，當良好的環境缺失時，津補貼作為補償不利環境的工具，發揮著引導師資資源流向的調控作用。[8-9]而且，經濟補償操作便利，也是各國補償邊遠農村或薄弱學校等特殊環境的慣用手段。[10-11]

邊窮地區的農村學校工作條件更加艱苦，這種不可控的社區環境對教師職業效用產生了負面影響，需提供經濟上的或其他形式的補償加以彌補。[12-13]英國、荷蘭、法國等教師補償政策起步較早，主要做法是國家鑒定若干個需要特殊關照的艱苦地區并根據環境惡劣等級進行差異化補貼；[14]日本、俄羅斯等國也認定一些邊遠地區并給予豐厚的津補貼；美國沒有在國家層面劃分艱苦或邊遠地區，而是根據各地環境優劣計算工資成本指數并將其納入財政撥款方案中。中國、毛里求斯、岡比亞、摩洛哥、尼泊爾等發展中國家也在教師工作環境補償方面做積極探索。

下文將簡要討論津補貼在教師資源配置方面的作用，回應前述“艱苦邊遠地區津補貼”政策的問題，并為我國“鄉村教師生活補助”政策的完善提供借鑒。本部分基于“甘肅基礎教育調查”(Gansu Survey of Children &Families，以下簡稱GSCF)近四千名農村教師的微觀數據，結合學校所在縣(區)的社會經濟地理特征，檢驗艱苦邊遠等級對教師職業效用的影響及其公共政策意義。

GSCF所涉的20個被抽樣縣(區)的艱苦邊遠程度差異較大，其中的大部分被鑒定為艱苦邊遠地區且二類地區居多，“艱苦邊遠”和“貧困”兩個屬性方面的重合度高。無論是從地理地貌的特殊性看，還是從扶貧戰略的角度看，甘肅的案例都能為貧困治理提供參照。

如前所述，艱苦邊遠地區津補貼不是為教師特設的，但由于其受益對象是國家機關或事業單位的工作人員且教師所屬行業是公共事業，艱苦邊遠地區津補貼也惠及教師。盡管艱苦邊遠地區津補貼在教師總收入中所占的比例較小，但其經濟含義和社會功能仍然值得引起重視，它所面臨的問題也是“鄉村教師生活補助”政策需要努力避免的。下文將簡要陳述艱苦邊遠地區津補貼在以下幾個方面的問題。

第一，補償額度只具有象征意義，起不到激勵作用。筆者根據甘肅教師在調查當年的職稱等級及其任教學校所在縣(區)的艱苦邊遠等級，推算了教師應享受的艱苦邊遠地區津補貼數額。分縣(區)統計結果顯示，津補貼在教師月均收入中的平均比例約占10%-15%。而筆者基于GSCF在其他研究中得到的結果顯示，“學校所在縣(區)貧困”的經濟(補償)價值約相當于月均總收入的30%。[15]由于“艱苦邊遠”與“貧困”高度重合，可以大致推測艱苦邊遠地區津補貼只達到了理論值的30%-50%。

在教師供給既定的情況下，艱苦邊遠地區對教師的需求增加時，對應的工資水平也更高。然而，受財政支付能力和支付意愿等方面的限制，[16]政府更傾向在遠低于市場均衡水平上進行補償。在這種情況下，補償值僅能達到一部分人對不良環境的心理保留價格的閾值，將這部分人吸納到教師隊伍中后，仍不能完全解決師資短缺問題，還存在缺口。然而，這部分崗位缺口通常難以被觀測到，學校會聘用一些勞動供給價格彈性更小的、質量更低的人作為替代，或者通過擴大班級規模以及增加每位教師的工作量等方式緩解師資短缺問題。[17]這種做法在一定程度上保證了日常教育教學工作的正常運轉，但教學質量也可能打了“折扣”。

上述問題在“鄉村教師生活補助”政策實施過程中也同樣存在。根據《教育部辦公廳關于2016年連片特困地區鄉村教師生活補助實施情況的通報》，“部分實施縣的補助標準相對較低，其中，人均月補助標準在200元以下的縣占16%，有的甚至還不足100元，難以起到穩定和吸引優秀人才在鄉村學校任教的作用。除了補助標準較低外，一些地方在制定補助標準時，未充分考慮學校的艱苦邊遠程度等因素，沒有較好地體現差別，對教師的激勵作用不夠明顯”。(10)詳見：《教育部辦公廳關于2016年連片特困地區鄉村教師生活補助實施情況的通報》(教師廳[2017]1號)，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201703/t20170313_299335.html。低于個人心理閾值的地區津補貼起不到鼓勵優秀教師到艱苦邊遠地區或貧困山區學校終身從教的效果；而過高估計艱苦環境對勞動者個人心理效用的負面影響又會導致公共財政效率低下的問題。因此，有必要訴諸數據進行檢驗，在制定“鄉村教師生活補助”政策的過程中，需要通過教師勞動力市場調查數據并利用統計分析等方法，還原政策受益者的個體微觀心理和行為機制。

第二，補償對象存在遺漏群體，補償范圍看似精確實則模糊。在GSCF所涉的農村教師中，近20%的樣本因沒有評定職稱等級而無法享受邊遠地區津補貼。這是因為，包括艱苦邊遠地區津補貼在內的福利與職務(技術)等級直接掛鉤，即使學校位于艱苦邊遠等級最高的地區，處于見習期或沒有評職稱的教師也不能享受環境補償。就人才儲備而言，這種面向已具備一定資歷的人員的津補貼政策起不到從源頭上吸引優秀人才的作用。[18-19]

“鄉村教師生活補助”政策的補償對象不清晰還表現在部分地區根據某個地理半徑或地標等，大致圈定哪些教師有資格享有生活補助以及補助多少。某縣分管教育財政的負責人員曾向筆者介紹了“鄉村教師生活補助”政策運作的困難，當地管理部門以山川河流為界確定補助金額的等級，產生了諸多非預期的不良后果。比如，那些位于山或河邊界附近的教師紛紛調往附近補助更高的學校，這些學校通常與他們之前所在的學校只隔一座小山或一條小河，上下班途中的通勤時間和艱難程度沒有顯著增加，跨越邊界的成本幾乎為零，而凈收益卻是每年幾千元的額外收入。筆者認為，教師首先是對激勵做出理性反應的個體，然后才是被賦予“教師”這個社會角色的勞動者。由此觀之，部分地區在試行鄉村教師生活補助過程中產生的不滿與矛盾，本質上仍然是政策制定者沒有把握工作環境的經濟(補償)價值規律的結果。

綜上，無論是艱苦邊遠地區津補貼還是鄉村教師生活補助，教師勞動力市場上的環境補償措施都有待精細化。如果不從頂層設計層面完善津補貼政策，可能達不到預期的效果。[20]尋求可靠的理論依據和評估技術、對內嵌于特定地理空間的環境要素估算其隱性經濟價值并據此進行精準補償是“鄉村教師生活補助”政策未來的工作方向。[21]

四、結語

本研究通過梳理與“鄉村教師生活補助”政策具有內在一致性的“艱苦邊遠地區津補貼”政策，重點分析了崗位所在地區不良工作環境對教師職業效用的負面影響，并以“消費型補償”為理論基礎，探討了“補償什么”和“如何補償”不受歡迎的工作環境的問題。筆者以甘肅農村教師為例，說明了“艱苦邊遠地區津補貼”政策對當前“鄉村教師生活補助”制度建設的啟示。

文章回應了艱苦邊遠地區或貧困地區公共基礎教育服務均等化的成本補償問題。“艱苦邊遠”或“貧困”都是相對概念，不限于艱苦邊遠地區或貧困地區，發達地區和特大城市內部的遠郊和相對貧困地帶也同樣值得注意。[22]本文所涉理論基礎和技術框架也適用于解決相對邊遠地區和相對貧困地區的教師勞動力市場建設。(11)2018年，教育部公布的2017年鄉村教師生活補助中也單列了來自非集中連片特困地區的北京、廣東、浙江、天津、福建、上海、遼寧等地情況。