論行政機關釋明制度的構建

[摘 ?要：釋明制度的構建已經成為世界各國的發展趨勢。然而大部分國家包括我國都是在訴訟領域對釋明制度進行研究，對于行政機關釋明制度關注較少。鑒于我國相關法律已經規定了行政機關的說理義務，在此基礎上探討構建行政機關的釋明制度是可行且必要的，對于構建服務型政府有推動促進作用。

關鍵詞：行政機關;釋明制度;司法審查]

一、問題的提出

最高人民法院發布的一個典型案例：2011年9月27日，齊來發與濟南長途汽車運輸有限責任公司簽訂協議，承包魯A48307號客車，營運路線為濟南至角峪。2012年11月9日，齊來發向山東省交通運輸廳道路運輸局郵寄申請，認為魯S30886號客車超線路經營，侵占了其營運路線，要求：依法查處該車超線路經營行為;禁止該車侵占其路線營運;吊銷客運經營者的道路運輸經營許可證。該局收到申請后，一直未作出答復。濟南市市中區人民法院一審認為，齊來發要求省級道路運輸主管部門處理，不符合級別管轄規定，應予駁回。

濟南市中級人民法院二審認為，山東省交通廳只有在客運經營者存在不按規定線路行駛的行為、且情節嚴重的情況下，該局才具有吊銷道路運輸經營許可證的權力。但鑒于上述規定屬于行政許可法規定的行政許可機關對被許可人從事許可事項的活動進行監督檢查職責的一項特殊規定，因此該局收到申請后，應當根據其職權范圍的規定作出相應指導。該案作為最高人民法院發布的一例典型案例，其典型意義在于：推動行政機關履行釋明義務，對公民、法人或其他組織申請的事項，即使不在被申請機關的職責范圍之內，也要求該機關給予適當指導，是法院推動行政領域辦事公開、促進權力高效便民公開的重要抓手。

在司法實踐以及法律實務中適用較多的便是訴訟領域的釋明，然而在大力倡導構建服務型政府的背景下，行政機關涉及的領域能否可以借鑒釋明制度很值得探討。在本文中筆者將通過對行政機關釋明義務的含義、目的、范圍以及司法審查強度進行探討，以此來說明在行政領域構建釋明制度的可行性和必要性，以期更好地保障行政相對人的合法權益。

二、行政機關釋明含義

釋明制度發端于19世紀德國的民事訴訟領域，對我國來說是一個舶來品。德國構建訴訟釋明制度，主要是考慮在當事人主義訴訟模式下，完全放任當事人進行訴訟的話，司法將處于消極狀態，將使案件事實難以查明，甚至出現程序阻滯，有悖公正理念。

我國的釋明制度目前也是集中于訴訟領域，我國立法體系中關于釋明制度的初步規定，最早出現在我國《民事訴訟法》第111條，關于人民法院向起訴的當事人告知案件的主管、管轄等情況的規定。2002年最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》首次明確地引入了法官釋明權的規定，現在許多學者也在積極地探討訴訟釋明制度在行政訴訟領域地適用。例如最高人民法院2002年《關于行政訴訟證據若干問題地規定》中多次提及到法官的告知義務。而行政訴訟釋明首次明文確認是在《行政訴訟法》中，在2015年的《關于人民法院登記立案若干問題的規定》中提到了“對不符合法律規定的起訴、自訴，人民法院應當予以釋明。”

本文所指的釋明是指把訴訟領域的釋明制度應用于行政機關的執法過程中。在我國尤其是在行政管理中并未明確賦予行政機關釋明權，當然也沒有明確其有釋明義務。其類似于釋明的制度也僅僅體現在某些法律的某些條文中，例如《行政處罰法》、《行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律所規定的說明理由制度，雖然與釋明之意有所相似，然細細說來有很大差別。其最大差別在于法官的“釋明”不僅僅是一種義務，更重要的是一種法律賦予法官的權利，而說理告知制度更加側重于是法律規定的行政機關必須履行的法定職責，是一種義務。所以本文所指行政機關的釋明制度是期望在已有的說理告知義務之上賦予行政機關一定的權利，以期通過釋明的方式為行政相對人提供相應的指引，借以充分保障行政相對人的合法權益，達到優化行政管理職能之目的。

三、行政機關釋明的范圍

在一個理想的行政管理模式下，每一個行政機關都應認真對待法律所賦予的權力。對屬于職責范圍內的，應認真履職，積極處理和答復，認真引導;對不屬于職責范圍內的，也應進行必要的答復和指導，幫助行政相對人找到正確的處理機關;最低的要求也應當明確告知不屬于該機關的職責范圍，避免造成不利后果。根據以上所述，筆者把行政機關釋明范圍分為三個層次。

（一）法定職責范圍

法定職責范圍，是指依據法律（廣義）規定，行政機關在執法過程中必須對行政相對人進行指導，對其相應的權利義務以及行政程序進行解釋、說明，以確保行政活動的順利進行。例如《行政處罰法》第三十一條規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。《行政許可法》第三十條規定：……申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋，提供準確，可靠的信息。《中華人名共和國政府信息公開條例》第三十條規定：政府信息公開申請內容不明確的，行政機關應當給予指導和釋明，并自收到申請之日起七個工作日內一次性告知申請人作出補正，說明需要補證的事項和合理的補正期限。……除此之外，還有許多行政法條的內容和上訴法條性質一致，這類由法律直接規定的行政機關必須進行解釋和指導的內容屬于必要指導范圍，這更多地體現了行政機關地釋明義務而非權利的方面。

（二）適當指導范圍

適當指導，是指法律法規雖然沒有明確規定行政機關對于行政相對人的申請事項擁有法定職責，但是在此種情況下，即使不能超越法定職權作出決定，也不能置之不理，也應當給予適當的說明和指導。適當指導的前提是被申請行政機關與申請事項具有一定的關聯性。這種關聯性一般表現為法律、法規、規章等規定的法定職責關聯，行政層級上的關聯及行政流轉程序上的關聯。

這是行政公開原則，高效便民原則的應有之義，不僅有公示的義務，也有解釋義務。一方面，要求行政機關提高服務意識 改變過去高高在上的作風，另一方面，也有利于增強行政相對人對行政機關的信任，積極配合和參與行政行為的實施，從而使行政機關與相對人之間形成一種良好的服務與合作的關系。有一些學者提出，行政機關的答復義務應以申請履責事項屬于其法定職責為前提，否則一味要求行政機關承擔答復義務是增加行政成本，不應得到鼓勵和支持，判決B2018京01D5行初396號。筆者是反對這樣的觀點，例如申請人未獲得行政許可，也沒得到合理的解釋，很容易對行政機關產生質疑，這樣的結果也不符合行政法高效便民原則，這樣可能會減少行政成本，但是有可能在后續造成訴訟資源的浪費。

（三）最低要求范圍

這個部分就是行政機關積極主動地行使釋明權的范圍。在行政相對人提出的申請不屬于本機關的法定職責范圍之內，亦于本機關無任何關聯的情況下，行政機關可以充分行使法律賦予的釋明權幫助當事人找到正確的管理部門，使事情得到及時的解決。這是從積極行政的角度來考慮的，在一定程度上可以提高行政效率，優化行政職能，樹立行政機關的正面形象。

四、司法審查強度

推進行政領域辦事制度公開，確保權力行使高效便民，是十八大報告賦予法院的歷史任務。作為司法審查的主體，法院和法官對于推動和引領法律的發展一直起著不可替代的作用。由于在第五部分對行政機關釋明的范圍做了分層，那么法院在對行政機關的司法審查中也不一應該制定統一的標準，而是應當做到區分不同情況。

（一）法定職責范圍——嚴格審查標準

在第一大類——法定職責范圍內，如果行政機關沒有按照相關法律法規的硬性規定對行政相對人實現釋明目的，或者雖然釋明目的已達成，但是沒有按照規定的方式進行釋明，這些情況下，行政機關的行為是違法行為。在法院的司法審查中應當采用嚴格審查標準，要求行政機關的行為必須是合法的，必要的，這樣才能保障相對人的合法權益。

（二）適當指導范圍——判令行政機關答復

在第二大類——適當指導范圍內，如果行政機關對于不屬于本機關職責范圍但又有一定關聯性的申請不予答復，這種情況下，筆者認為該機關有一定的指導、答復義務，法院在司法審查中應當判令該機關履行答復義務。這是由于被申請行政機關更清楚自身職責范圍，對申請事項涉及的職責分工與處理部門比申請人認識更為充分。如果該行政機關不履行適當的釋明義務，可能對行政相對人的權利行使和利益獲得造成一定的阻滯，可能在尋找正確處理本機關的過程中產生一些不必要的糾紛和爭議。所以在這種情況下，法院要判令行政機關履行適當的釋明義務。

（三）最低要求范圍——不能認定違法

在第三大類——最低要求范圍內，如果行政機關對于與本機關完全沒有關聯的申請沒有進行釋明的情況下，筆者認為法院不能判令行政機關違法。這種情況是行政機關主動行使釋明權，有可能該機關對于申請的事項毫無概念，也沒有專業判斷，如果強行將釋明義務加于該機關，反而會增加行政成本。

五、結語

“齊來發訴山東省交通運輸局 道路運輸局不履行法定職責案”為以往熟知的“釋明制度”提出了新的問題，即關注行政機關履行釋明義務，對公民、法人或其他組織申請的事項，即使不在被申請機關的職責范圍之內，也要求該機關給予適當指導，以方便權益受影響者獲得幫助。綜上，筆者行政機關構建釋明制度是可行且必要的，行政機關積極履行釋明義務， 法院加強對行政機關釋明的司法審查力度，對于保障當事人的合法權益，提高行政效率，建設服務型政府具有推動和促進作用。

參考文獻

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作者簡介

張然（1996.07—），女，山西省晉中人，成都市雙流區四川大學憲法學與行政法學專業，碩士研究生。三

四川大學法學院 ?四川 ?成都 ?610200