論地方政府在農業保險中的職責和權力

◎庹國柱

中國政策性農業制度建立已有14年，這是農業保險發生翻天覆地變化的14年。這個制度下的一系列保險產品雖然還不能為農戶提供充分的補償，但在一定程度上為中國農業現代化發展解決了風險補償問題，也為鄉村振興戰略的實施提供了越來越強大的風險保障。剛剛過去的2020年，農業保險為農業提供的風險保障達到4.13萬億元，以保費計算的市場規模達到814.93億元，為農戶提供的風險補償為616.56億元，分別比2019年增長8.54%、21.18%和10.07%。按照人民幣兌美元的匯率6.5元/美元，中國農業保險保費是125.37億美元，同年美國的農業保險純保費是100.62億美元，即使其管理費補貼為17%，其總保費也不過117.72億美元。也就是說，我國2020年的農業保險市場規模超過美國，成為全球第一。

不過，我國建立的政策性農業保險制度還不完善，作為這個制度主導的政府方面，有許多需要解決的問題。特別是地方政府，到底應該在這個制度中發揮什么作用，具體的職責和權力是什么，并不是非常明確，在執行過程中難免出現失當，影響農險制度效率的提高。本文主要就地方政府在農險制度中的某些不當權力使用進行一些討論。這里所討論的地方政府，主要是省級和縣級政府。

中國農業保險制度的雙層機制設計

中國政策性農業保險制度，吸取了美國的“政府+市場”的制度模式，也吸收了加拿大的央地雙層機制設計。中央層面負責制度供給，解決體制機制問題，通過立法和制定各種政策，特別是財政稅收政策、監管政策和多部門配合政策，鼓勵和引導地方政府舉辦符合本地實際的政策性農業保險。省及省以下的地方政府負責具體實施。

（一）地方政府擔責的法規和政策依據

總結這些年的實踐經驗，就某種意義上來講，在政策性農業保險制度中，中央政府主要決定農業保險市場發展的方向和速度，地方政府主要決定農業保險市場發展的秩序和質量。農業保險高質量發展，雖然需要中央進一步的政策支持，但“重頭戲”是在地方政府。可以這樣說，在法規和政策確定的條件下，農業保險能不能實現高質量發展，取決于地方政府。那么，地方政府，特別是省級政府和縣級政府在農業保險中，到底應當發揮什么作用、擔當哪些職責呢？

根據筆者對法律法規的理解和十多年時間的觀察與研究，對省級政府而言，主要是根據本省的農業和農村經濟結構及財政實力，承擔以下職責：1.確定本省的經營模式和市場組織結構；2.制定本省的農業保險發展規劃；3.確定本省的保險標的、補貼范圍和標準；4.依據法規政策確定農業保險在本省的運行規則；5.建立本省農業保險大災準備金；6.根據法律法規和運行規則，實施對本省農業保險運行的全方位監管。

對縣級政府而言，職責主要包括：1.因地制宜地落實省政府的農業保險發展規劃；2.接納經營機構在本縣開展農業保險業務；3.協助保險經營機構進行組織、宣傳和動員，力爭實現“應保盡保”；4.執行上級政府關于農業保險的法規和政策；5.代表央地政府給農戶補貼保險費并與保險公司結算；6.維護投保農戶的權益，力爭做到“應賠盡賠”。

央地雙層機制設計，在很大程度上是考慮到我國的治理模式以及財稅體制的現狀。無論是國家治理模式還是財稅體制，我國都不同于美國，所以不可能采取美國那種聯邦政府單層治理模式。而我國的稅務體制，類似于加拿大。加拿大是聯邦制，各省有獨立的公民和財產權力，也是施行聯邦政府和省政府分稅制度。所以他們在設計農業保險制度的時候，就采取央地兩級立法，聯邦政府立法確立農險制度的框架和財政補貼責任及監管、獲取統計信息的權力，地方政府立法負責具體實施，并與聯邦政府簽訂協議，選擇聯邦政府補貼的方式和比例，并向聯邦政府提供預算和統計信息。我國的農業保險制度的央地雙層設計，類似于加拿大的體制建設。

我國政策性農業保險制度設計，最初的表達是在《農業保險條例》的第一章“總則”里，但由于實踐經驗的限制，只是籠統和概括反映在“政府引導”“自主自愿”和“協同推進”幾項原則和第三條“省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式”、第四條“國務院保險監督管理機構對農業保險業務實施監督管理”“國務院財政、農業、林業、發展改革、稅務、民政等有關部門按照各自的職責，負責農業保險推進、管理的相關工作”、第五條“縣級以上地方人民政府統一領導、組織、協調本行政區域的農業保險工作，建立健全推進農業保險發展的工作機制。縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府規定的職責，負責本行政區域農業保險推進、管理的相關工作”等條文中，沒有見到更詳細的規范，特別是縣級政府的職責沒有被提及。

其中的“政府引導”，根據財政部的解釋，是要通過央地政府的“保險費補貼等政策支持，鼓勵和引導農戶、農業生產經營組織投保農業保險”，央地政府的補貼責任是有具體規定的（見《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》2016年）。“自主自愿”是“農戶、農業生產經營組織、經辦機構、地方財政部門等各方的參與都要堅持自主自愿，在符合國家規定的基礎上，申請中央財政農業保險保險費補貼”（文件同上）。這表明，除了農戶和農險公司自愿之外，地方政府也要自愿才行。而“協同推進”則是要求央地“財政、農業、林業、保險監管等有關單位積極協同配合，共同做好農業保險工作”（文件同上）。

2019年財政部等四部委聯合發布的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中，對“地方政府”的職責有了新的規定，特別是對“基層政府”（筆者理解主要要是縣鄉政府），作出了一些新的規定。其中第八條規定，“地方各級政府不參與農業保險的具體經營”和“基層政府部門和相關單位可以按照有關規定，協助農戶和保險機構辦理農業保險業務”等，對縣鄉級基層政府的職責和行為作出了比較明確的規范。也就是說，央地雙層機制設計是在實踐發展基礎上得到逐步明確，也是在實踐中得到豐富和發展的。

（二）基層政府參與和擔責是我國農業保險制度的重要特點之一

在國際經驗里，筆者所了解的其他采用政策性農業保險的國家，一般是中央政府參與和擔責，也有上面說的中央和省級政府雙層參與和擔責的制度安排，但是很少有對基層政府參與和擔任重要職責的安排。賦予縣鄉基層政府在農業保險制度中較多的參與和責任是我國農險制度的一個特點。就筆者理解，至少有三個原因：

第一，鑒于體制的關系，我國的政治、經濟和社會建設，要由基層政府，特別是縣鄉（城市里是街道辦和居委會）政府來落實和推動。基層政府在社會治理中發揮著重要的作用，擔負了重要責任，政策性農業保險通過縣鄉基層政府來推動和落實順理成章。而西方國家和其他一些發展中國家，無論是商業保險還是政策性保險，都是直接交給市場，基層政府也不會插手。這些國家關于農業保險的法律，也缺乏關于地方政府承擔責任的規定。

第二，我國農戶，特別是占總農戶數90%以上的小規模經營的農戶，不是風險規避者，而是風險愛好者，至少是風險中性者，比較缺乏風險和保險意識，對保險和農業保險的知識掌握不多，農業保險的參與熱情并不高，但出于對政府的信任和信心，容易接受政府的宣傳和解釋。所以，利用政府公信力，由基層政府協助保險經營機構進行組織、動員和宣傳，更容易實現農業保險“應保盡保”的經營效果和政策性農業保險的政策目標。

第三，鑒于第二條，農業保險經營機構在基層政府幫助下進行展業和理賠，理論上可以降低農險的交易成本和提高農險經營效率。這一點在建立政策性農業保險制度的初期是明顯的。那個時期，各地基層政府熱情幫忙，動員農戶投保，解決了經營機構基層承保人力不足的困難，使農險經營很順暢，而且費用率不超過15%。

地方政府在農業保險運行中職責的缺位與越位

我國十多年政策性農業保險制度的運行表明，雖然現行法律法規并不完善，央地政府在這個制度中的職責并沒有明確劃分，但是，地方政府一直在創造性地嘗試建立本省、直轄市、自治區的農業保險體系和機制，而且有許多很好的經驗和案例。但是，在這一過程中，地方政府在承擔責任方面不同程度地存在“缺位”和“越位”的問題。

（一）省、縣政府在農險制度中的職責缺位

1.省級制度方案不完善。有的省還沒有制定本省農業保險實施的制度方案，有的省雖然出臺了實施方案，但還很不完善，缺少一些重要的制度要素。例如，缺乏完整的農業保險發展規劃，缺乏統一的管理和監督機制，更缺乏統一的監管意志和執行力；在有些問題上存在執行懈怠，監督不力；對基層政府招標的指導不到位，對財政補貼資金執行的監督也不到位。

2.省級決策機制不完善。省級政府雖然有確定本省農業保險標的的“自愿”權利，但是對于國家重點強調的大宗糧食作物的保險，也不可無視中央的政策導向，隨意決定棄舍。這實際上是決策機制的缺位。

3.縣級政府缺乏目標性和主動性。有的縣級政府缺乏貫徹省級政府關于農業保險發展規劃的主動性，本縣的農業保險發展有些盲目，不知道該采取什么措施，該發展什么項目，完全靠保險公司自發地操作和推動。

4.對于違規行為缺乏監督治理。有的省、縣對農險展業和理賠過程中的不規范行為缺乏有效監督，甚至漠視或助長保險企業對投保農戶利益的侵害。

5.省級管理和監督機制不健全。在一些重要問題上，難以統一監管意志，使一些市場亂象得不到有效的治理。

（二）省、縣政府在農險制度中的職責越位

1.無視農業保險規則。有的縣級政府自創的經營模式未經省級政府批準，執行也無人監督。有的縣級政府與本縣保險公司分支機構實行“五五聯合共保”，發生災害損失之后，卻不按照“共保”協議支付50%的賠款，甚至要求保險公司支付全部賠款，最終導致投保農戶利益的損失。

2.不適當干預公司定價權。有的省份不尊重保險經營機構的保費定價權。《指導意見》第八條規定，要充分尊重保險機構精算定價的自主權。而這些省份，卻在沒有依據的條件下強行要求保險公司降價，甚至在招標中競價。更有甚者，當年降價之后，還要按照新價格計算前幾年的保險費，并要求退回前幾年“多收”的保險費。這些越位行為，必然導致當地的農業保險市場扭曲，農險經營出現困難甚至失敗。

3.利用招標設租和報復。縣鄉政府部門親自操刀進行農業保險經營范圍的招標。通過設租方式分配農險的地域資源，其后果不言而喻。據筆者對某農險公司的調研，該公司用于縣域招標等方面的所謂“公關”費，幾乎要占公司當年簽單保費收入的4%～5%。如就在《指導意見》發布后，在財政部門三令五申要清理拖欠保險經營機構“應收保費”的背景下，在某縣多年經營農險的某公司，由于依照財政部規定向縣政府索取歷年積欠的“應收保費”，結果在招標中被縣政府“趕”出本縣的農險經營行列。

4.縣級政府參與和干預農業保險的經營，特別是通過“協議賠付”，踐踏保險合同的法律嚴肅性和公正性。有的縣政府，遇到小災損失，要求保險公司多賠，遇到大災損失，又同意保險公司少賠，使本縣的農業保險失去了本身的意義。有的縣政府甚至無視農戶的權益，索賠的時候，競然同意修改保險合同有關條款。如某縣，在某種作物實際上“倒簽單”的條件下，甚至不經查勘就“代表”農戶提出近6倍于保險費的索賠要求，把農險公司當成“提款機”。

5.擅自截留挪用保費補貼款。有的縣長期截留、挪用甚至貪污中央財政和省級財政下撥的保險費補貼款而沒有被追責和受到處罰。更有甚者，保險機構由于向縣政府索要補貼款項，還遭到報復。這些現象，嚴重妨礙了農業保險制度的健康運行。

6.利用權力在保險合同中加入非當事人意愿條款。如在一些地區試驗的保險產品中，政府要求加入“保底賠付”的條款，即使不觸發賠付，也必須給投保農戶賠付。觸發賠付之后，強行要求保險機構多賠。

7.沒買保險也要求賠付。保險合同是保險雙方當事人自愿訂立的法律文件，如沒有簽訂保險合同，農戶的風險損失本不應由保險公司賠付。但有的地方政府以“維穩”為借口，讓保險公司給沒買保險的農戶提供賠付，把保險當作政府的財政部門。

產生上述不規范問題的根源

（一）缺乏明確的法律規定

目前，我國僅制定了一部《農業保險條例》（以下簡稱《條例》）和一些部門規章及文件，尚未制定和頒布《農業保險法》。而且《條例》里面對很多問題的規定只是一些原則性的規范。特別是對于地方各級政府應當發揮的責任和權力，缺乏具體規定和要求。例如，對于地方政府在農業保險經營中的定價和議價權力、對于應當由哪一級地方政府進行招標選擇經營公司、對于地方政府應該監督保險經營的哪些活動和行為、對于地方政府干預保險公司經營活動的范圍、對于干預經營和其他違法違規行為應當如何處罰問責等，都沒有給予明確的管理和監督規定。

現有法規、部門規章或者文件有些地方不夠準確、不夠嚴謹，存在理解上的歧義。比如，財政部《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》第十條中提到，保險經營機構厘定保險費率“應當在充分聽取各地人民政府財政、農業、林業部門和農民代表意見的基礎上擬訂”，地方政府就依照這個條款，強行要求保險公司降低費率，這樣的理解顯然是有偏差的。還有，《農業保險條例》明確規定，對于協助保險機構開展保險業務的“協保”人員，可以支付適當工作經費。但僅僅是原則性規定，地方政府執行檢查時，使用其他規章來量度，使得部分協保人員和基層政府工作人員因領取了“工作經費”而受到地方政府有關部門的處罰。

（二）行政權力的不適當使用

除了上述原因，還有一個重要原因就是地方政府少數官員缺乏法治觀念。有的官員可能還沒有牢固樹立法制意識，仍然存在不適當地使用行政權力對待農業保險的問題。如有不少地方，在試點“保險+期貨”時，要求加上一個“保底賠付”的條款，如無觸發賠付，也必須賠給投保農戶所交保險費的40%～60%。

（三）監管人員缺乏農業保險知識

農業保險和其他保險業務一樣，是一種法律規范下的經濟活動，有其專業特點、獨特的運作方式和專門的法律規范。如果不了解保險和農業保險的這些特點，只是按照自己的理解想當然地對待和處理農業保險問題，就可能出現偏差。要處理好農業保險的事，發展好本地的農業保險，還需要學習一些保險和農業保險知識。

對地方政府職責和行為的規范刻不容緩

進一步明確地方政府在我國農險制度中的職責和權力，勢在必行，刻不容緩。當前高質量發展農業保險，從制度建設和完善層面來說，就是要解決好農業保險制度運行的矛盾，而這個矛盾主要集中在農險第一線，地方政府是主要矛盾的主要方面。中央層面設計的制度和制定的政策，要靠地方政府來落實，如果“最后一公里”有“梗阻”，就很難有順暢的運行和良好的經營效率。

表1：各國農業保險制度模式一覽表

（一）要對中國農業保險制度自身特點進行考察和再認識

全球范圍內的農業保險有很多不同的制度模式。例如，完全商業性農業保險制度、公共部門經營（政府）的農業保險制度和政府市場合作的農業保險制度（見表1）。我國雖然采取的是類似于美國的“政府市場合作體制”，但我國的國情與美國有很大差別。美國是小政府，而且各州縣政府也是相對獨立的，所以美國的農業保險是聯邦政府“一竿子插到底”，只有聯邦政府和保險經營機構兩個層級。從行政體制上，他們雖然也有聯邦、州、縣三級政府，但是州、縣并不聽從聯邦政府的行政指令。州、縣級政府負責人只對他們選區的選民負責。對于農業保險這種全國性項目，州、縣地方政府基本上不參與，地方政府在農業保險中也沒有法定責任，不需要“自主自愿”，也不用擔“協同推進”之責。

我國是大政府，有中央、省、地、縣、鄉五級政府，如前所述，按照《農業保險條例》規定的原則，從中央到省、縣五級政府都有責任和相應的權力。而省、縣政府的責任和權力更加重大，特別是縣政府，直接參與農業保險活動，而這些活動很容易與保險經營聯系在一起。此外，因為有“政策性”的定位，加上有各級政府高達80%的保險費補貼，容易產生權利錯覺，當法律法規和行政文件沒有明確劃定政府的權力邊界時，縣政府極有可能把行政權力之手伸進保險經營領域。而有的省政府又產生了另一個極端的認識，以為只要按照財政部的規定補貼25%的保險費就可以了，剩下的都是保險公司的事。這種認識導致當地的農業保險在起初幾年里發展得比較緩慢。

（二）亟需修訂和完善我國農業保險的法規和政策

我國《農業保險條例》頒布實施八年，對我國農業保險制度進行了重要的設計和規制，對政策性農業保險的政策和業務給出了基本的規范。但是八年來，在實踐中產生的很多問題，需要盡快修訂完善《條例》和與之配套的一些政策文件，有針對性地對地方政府的職責和權力作出更加明確的具有較強可操作性的規定。或者根據修訂的《條例》要求，擬定《地方政府農業保險工作規范》，出臺省、縣級政府參與農業保險的準則或者負面清單，以及對政府工作人員在農業保險中違規行為的處罰規定。假如違規不受懲戒，這種違規永遠無法得到治理。

對于一些多方面都很關注的問題，例如農險的產品開發和產品定價規則，《指導意見》中已經提出，要“充分尊重保險機構產品開發、精算定價、承保理賠等經營自主權”“構建農業生產風險地圖，發布中國農業保險純風險損失費率，研究制定主要農作物、主要牲畜、重要‘菜籃子’品種和森林草原保險示范性條款，為保險機構產品開發、費率調整提供技術支持”，需要早日拿出可操作性方案，給地方政府明確的權力界限，減少對農業保險經營的不適當干預。

（三）地方政府有關官員要多了解農險基本知識

地方政府不少部門和干部參與農業保險活動，但是很少向他們普及農業保險的基本原理和基礎知識，十多年來我們各方都埋頭做農險業務，對這方面有所忽略。因此，有必要對地方政府官員和干部，特別是那些跟農業保險打交道的部門干部，進行必要的農業保險知識培訓，使其既懂得農業保險的制度規則，也懂得農業保險的基本業務規則，避免再出現侵害保險機構利益、侵害投保農民利益的現象。只有中央政府、地方各級政府和保險公司各司其責，農業保險才會健康、可持續和高質量發展。